以“小田并大田”改革力推安庆高标准农田建设

■ 蒋昌明 仰叶齐

习近平总书记在党的二十大报告和中央农村工作会议上强调：“要坚决守住18亿亩耕地红线，逐步将永久基本农田全部建成高标准农田。”今年中央一号文件进一步明确要求“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。”这为安庆现代农业发展、加快建设农业强市指明了方向。

一、耕地质量是影响安庆现代农业发展的重要因素

安庆地区有着悠久的农业生产历史，是传统农业大市，是全国粮食生产重要功能区和重要农产品生产保护区，重要农产品产量和农业就业人数均居全省前列，但安庆至今不是农业强市，总体还处在初级农产品生产及加工阶段。大而不强、多而不优是安庆农业发展面临的重大瓶颈。这一局面长期得不到改变的深层原因是农业的经营规模过小、劳动生产率偏低。

是什么原因限制了安庆市农业的经营规模？主要有这三个方面因素，一是人均耕地面积少，据第三次全国国土调查，安庆市耕地535万亩，其中水田370万亩，但全市人口密度较高，城镇化率偏低，据第七次全国人口普查，全市总人口417万，其中农业人口235万，仅按实际农业人口计算，全市人均农业耕地和水田面积仅有2.28和1.57亩，大大低于全国全省平均水平。二是农村土地实行家庭经营承包责任制，当初都是按土地肥力、远近和灌溉条件等品质要素公平分配的，家家地块小、分散不成片，这在很大程度上制约了土地流转和规模经营。三是土地质量因素，全市耕地面积虽然总体量不小，但质量却普遍不高，且呈持续下降态势，这也影响着农业规模经营的动力。对这三个因素进一步分析看出，人口与耕地规模是客观现实，短期内很难会有多大变化；家庭分散式生产虽然影响经营规模，但“三权分置”改革从法律到政策都是支持的，土地有序流转没有任何障碍，有效破解了土地经营规模的限制。以上两个问题一个短期无解、一个已得到有效解决，那么当前影响农业经营规模的关键变量因素就是耕地质量了。

安庆地貌多样，襟江带淮，西北部是大别山区，东南部为长江洲圩滩地，中部丘陵起伏，间有低山、湖泊，山地丘陵面积约占三分之二，因而全市耕地多是梯田坡地，水源灌溉条件相对较差，宜机化程度不高。这些年城镇发展和基础设施建设占用了大量高等级耕地，而增减挂钩、复垦补充的耕地位置都相对偏远、质量等级相对偏低。近年为了腾挪土地指标，有些山区多年抛荒田摇身变更成了永久基本农田，耕地如此“占”“补”，虽然面积是平衡了，但质量却相差甚远。很多种植户存在“重用轻养”现象，掠夺式的耕种和化肥农药过量使用，导致不少耕地受到污染、土壤板结、耕作层变薄、土壤有机质降低、地力逐年下降，怀宁县还有大片耕地出现沙化、泛酸化。再加上安庆农村地域广阔，农业基础建设历史欠账较多，普遍存在农田灌溉“引水难”，农业机械“通行难”，地块分散狭小“耕种难”，农业靠天吃饭的局面远未得到根本改变，如果不尽快改变农田水利交通等基础设施条件，提高耕地质量，不仅种植大户们不敢承包，连农民自己也不愿意继续耕种，那农业现代化和乡村振兴也就无从谈起，由农业大市向农业强市转变的愿望就会落空。因此，必须响应党的二十大号召，以建设促保护，逐步将永久基本农田全部建成高标准农田，守好耕地数量、质量“双红线”，确保农业生产能力稳步提升，为安庆乡村振兴和农业强市建设提供坚实支撑。

二、“小田并大田”改革是高标准农田建设的重要推手和保障

耕地数量保护固然重要，但没有质量的数量是不可靠的，当前安庆市农业正由传统农业向加速现代农业转变，早已告别过去广种薄收的传统耕种方式，必须加快建设高标准农田，提升耕地质量。然而近年高标准农田建设的实施效果有些低于预期，一是这项工作仅由上级政府部门推动，投资主体单一，乡村基层组织大多是“给多少钱，就办多少事”的态度，思想站位不高、工作主动性不够；广大农民和农业市场经营主体参与不够，积极性没能有效调动起来。二是单纯农田整治，不改变农业生产经营方式，只能解决土地碎片化问题，不能破解经营分散、扩大规模问题。

如何在建设高标准农田过程中，既解决土地碎片化问题，又同步解决农业分散经营问题，还有效调动多方面积极性。前期安庆多个市县积极开展“小田并大田”改革试点，取得非常明显的效果。他们基本做法是：由村集体（公司）统一流转农民承包的土地，并统一实施“小并大、短变长、坡改平、弯取直”的集中整治，让自然地块由小变大、化零为整，然后再统一由村集体（公司）经营或发包给农业企业、种田大户耕种，由此实现土地流转，扩大规模经营。

农业发展关键在土地、核心是人，只有人地联动相适农业才会顺利发展。“小田并大田”改革是把高标准农田建设和农田基本制度改革有效结合，有效降低了田坎系数，增加了耕地面积；提升了耕地质量，增加了粮食产量；提高了宜机化程度，减少了耕种管收成本；美化了田园村貌，促进了乡村旅游发展；发包收入和溢价受益壮大了村集体经济；种田后继乏人和土地抛荒问题也得到有效解决，取得了农田增量、农业增效、农民增收、农村变美的实际成效。可见，“小田并大田”改革既是高标准农田建设的直接推手，又为后期有效经营提供了机制保障，实现了家庭承包和规模经营有效统一，有效解决了农村土地碎片化、经营分散化和发展动力不足的问题，闯出了一条规模化发展现代农业的新路径，改革的做法经验具有很高的实际推广价值，得到了各级领导的充分肯定。

三、稳步推进“小田并大田”改革，实现耕地质量和农业发展活力双提升

安庆市积极统筹推进“小田并大田”改革和高标准农田建设，2023年计划完成24.8万亩，这是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高种粮积极性、保障粮食安全和促进乡村振兴的重要举措，是建设农业强市的客观要求，必须做为一项重大农业基础和战略工程抓紧实施、稳步推进。为此建议：

1.坚持因地制宜规划引领。安庆地貌多样、耕地条件差别较大。因此，“小田并大田”改革需要因地制宜，根据地形和条件不同，采取相应措施，农田基础条件相对较好的村要先上先试，加快编制建设规划，实行项目带动、实现“挂图作战”，积极稳步推进。不同地区不能“齐步走”、更不搞“一刀切”，田块也不是越大越好，人多地少、大国小农始终是我国的基本国情农情。

2.严格把握法律政策界限。随着工业化、城镇化发展和农村常住人口老龄化，会种地想种地的人越来越少；随着农业科技水平和机械化程度提高，新型经营主体快速发展，要求土地经营规模适度扩大。因此，在农村现有土地制度不变的前提下，盘活土地资源，扩大经营规模，是非常必要的。“小田并大田”变的只是田地的形态、位置，不改变土地承包经营关系，不改变农民土地承包面积和权益，也不改变承包土地的农业使用性质，应该予以肯定和支持。并田溢出的耕地面积从法律本源上讲是集体土地的演变，自然归属于村组集体所有，企业或个人如参与了开发，按照“谁投资谁受益”原则，可以享受合同期限相应经营权益。

3.尊重农民意愿保障农民利益。尽管现在农民对土地的态度和感情非常复杂，但整体看，对耕地依然很在意，不少农民宁可抛荒也不愿意放弃承包地，觉得土地是农民在城乡间自由进退的重要保障，也是他们精神的重要依托。这就要求，各地在推动改革时必须充分尊重农民意愿，始终把保障农民利益作为重中之重。对自己不愿和不能种植的农户，集中进行土地流转，并建立租金的自然增长机制，保障农民收益不受损；对有土地情感，有意愿有能力自己耕种的农民，优先承包耕地或以等面积优质田块进行置换，保障农民生产经营权。

4.适当引入市场机制。“小田并大田”改革能不能大规模复制推广，关键取决于两个环节，一是并田需要的大量资金投入，单一的行政投资改革试点没问题，大规模复制推广就会有困难。二是并田后能否及时顺利地流转土地和出租经营，如不能及时经营获取收益，村民土地流转费用又必须照常兑付，项目就存在经营风险。怎么解决投入资金不足和后期经营风险问题，有效的办法就是要引入市场机制。流程上要协同推进项目实施和流转招租工作，打破“先流转、后实施、再招租”的惯常程序，土地招租和经营工作提前部署安排；方法上发挥政府投入撬动作用的同时，吸收民间资金共同投资开发，这样既改变了投资主体单一的问题，弥补政府财政投入不足，又实现并田到经营无缝衔接，有效防范集体经济风险。