松江区农村宅基地及农房盘活利用的实践与思考

■ 朱华平

探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实现形式，是农村宅基地制度改革的方向，更是农村土地制度改革的重大举措。其中适度放活使用权的路径是在保障户有所居的基础上，有序放活流转权，释放改革红利，对改善村民居住环境、激活乡村产业发展具有重要意义。松江区2015年2月被列为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，2020年全国启动新一轮农村宅基地制度改革，松江区继续深化试点工作，是全市两个试点区之一。本文梳理了松江区在宅基地及农房盘活中形成的方式、做法，剖析了探索过程中面临的问题，总结了一些经验启示。

一、发展模式

松江区根据各村资源禀赋和产业基础，因地制宜探索出三种闲置宅基地及农房盘活利用模式。

一是居住公寓模式，解决了不同人群的居住需求。为了工作在乡村的“城里人”能更好实现安居乐业，泖港镇黄桥村在乡村振兴示范村建设中建设了5种房型共40套乡村公寓，其中部分公寓用于满足黄桥村产业园及周边地区职工的居住需求。另外，为积极应对松江区深度老龄化趋势下的农村养老需求，叶榭镇堰泾村幸福老人村由民营经济组织直接与村民签订宅基地租赁合约，对原有宅基地进行升级改造，配套养老机构设施，为村居老人提供养老服务。目前依靠提供养老主业引流，通过孝文化教育、农事体验等拓展了相关业务。

二是组团创业模式，解决了不同产业的创业需求。根据产业集聚发展的需求，松江形成了以个体为主的松散式组团（腰泾村）和以平台运营为主的紧密型组团（长溇村）两种创业类型。泖港镇腰泾村由于交通便利，吸引了大量乡村创客入驻，村委会规范村民房屋租赁协议，由村民直接与租赁方签约，形成了美厨体验、乡村民宿、素质拓展等组团式的乡村创业个人工作室。车墩镇在特色小镇发展定位下，由镇政府积极引入文化产业运营平台企业，打造科技影都的影视衍生品开发基地，在土地指标和规划空间的双重约束下，选择利用长溇村宅基地及闲置农房进行改造利用，由村集体担保，企业与村民直接签署房屋租赁合同，农民租金有递增机制（第一年8元/m2，第二年16元/m2，后续每三年递增5%），集体经济得到有效发展（公司每年3%的利润交给集体）。

三是产业融合模式，解决了不同业态的融合需求。单一的乡村产业往往能级低，乡村的特色资源、优质生态、民俗文化等价值转化不够。为提高产业发展能级、解决不同业态的融合发展需求，松江区利用宅基地及闲置农房盘活进行了探索。叶榭镇兴达村的松江民宿001号“八十八亩田”原为闲置的宅基地农民房屋，在保持原有乡村传统风貌的前提下，通过合理的设计、修缮、改造，为人们提供乡村民宿、特色餐饮、农产品（软糕、大米）销售，利用民宿产业的引流，在对周边330亩公益林进行美化提升后，提供了田园教育、农耕体验、森林童玩等服务，形成“八十八亩田”乡村民宿品牌。另外，石湖荡镇东夏村与上海国盛集团合作，盘活三户宅基地及闲置农房，用作餐饮服务与文创IP研发，目前已形成荡里有米产业社区。

二、存在的问题

回顾松江区宅基地及闲置农房盘活利用的历程，我们发现松江区在宅基地及农房盘活利用方面还存在三大主要瓶颈。

一是有盘活利用项目但缺乏统筹规划。松江目前推进的宅基地及闲置农房盘活利用项目整体缺乏统筹规划，规模小、散点化、自发性项目较多，对项目的预期规模缺乏准确把握，项目的后续发展难以保证。

二是有盘活利用政策但体制机制不畅。松江农村闲置住宅盘活利用指导意见虽已明确了产业经营范围，但盘活项目需要办理的经营许可证，涉及环保、工商、规资、消防等多个部门，企业没有一站式办理相关手续的路径，办证的协商成本较高。

三是有盘活利用方式但存在合法合规的政策风险。松江部分集体经济组织将原宅基地户安置平移或上楼，后把宅基地收归集体实行开发。如将宅基地调整为经营性建设用地再开发，存在办理难、流程长、时间久等问题。

三、经验启示

梳理松江区盘活利用宅基地及农房的成功案例，可以发现要有序放活宅基地流转权，一是要通过多元主体参与来调动多方力量整合开发乡村资源，二是要通过多元产业发展来避免低端同质化竞争，三是要通过多元利益联结来实现农民集体和企业的多方共赢，四是要通过多元政策保障来破解利用宅基地及农房发展乡村产业的难题。具体来说，松江区宅基地及农房盘活利用有以下经验启示。

一是抓住城乡融合发展特点和趋势，发展文化创客产业。伴随上海城镇化水平不断提高，农村曾一度出现空心化、老龄化，但由于城市居住成本高、生活节奏快、空间拥挤、环境喧杂等原因，出现逆城市化现象。松江在盘活宅基地及农房引导城乡要素双向流动方面积累了一些经验，如腰泾村文化创客组团式发展，乡村为艺术家们提供了乡村空间和创作灵感，而艺术家又为乡村带来了人气与资源。

二是挖掘传统乡村文化符号，大力推动三产融合发展。文化创意作为一种特有的“生产要素”，逐步成为乡村产业振兴的关键因素。一个好的文化创意，往往能够把沉睡的乡村文化资源唤醒，通过强渗透、强关联的效应实现产品和服务的增值，提升乡村产品附加值。如“八十八亩田”品牌民宿在推广“松江大米”“叶榭软糕”的同时，也区别于一般民宿，丰富了自身民宿品牌内涵；荡里有米产业社区的IP打造，带动了大米汽水、米奶茶等农产品加工，有效延长了大米产业链。

三是重视招商引资，引导国有企业和社会资本以多种形式参与宅基地盘活利用。国有企业或社会资本往往有较好的财力，宅基地及农房盘活项目容易形成规模效应。松江区积极引进国有企业和社会资本参与乡村振兴，打造了“转转客”项目、浦江之首文旅项目等，取得了较大实效，尤其在促进农民增收方面取得一些经验做法和成效。比如，“转转客”项目充分盘活利用村内宅基地资源，增加农民收入。村民一方面有租金收入，且企业租赁合同的租金标准较高，收入增加；另一方面企业给集体的收入又能增加村民的分红。

四是针对不同乡村产业选择不同的宅基地及农房盘活利用模式。松江宅基地及农房盘活利用有三种模式：第一，村民自行出租，适合乡村创客组团发展，虽对集体经济发展缺乏促进作用，但对乡村人口导入、人流量增加有积极作用，可统筹谋划相关产业的培育；第二，政府主导集体推动，集体经济组织收回退出的宅基地，再流转给企业，这种模式虽增加了企业的乡村建设意愿，但存在土地政策风险，需更好完成土地相关规划调整和用地手续办理；第三，集体经济组织牵头，村民和企业签订协议，租赁后的经营业态多种多样，这种模式村民和集体经济组织均可实现增收，但政府和村集体要对宅基地及农房利用做好事前规范。