论全过程人民民主和民主集中制的内在关联

许耀桐

〔摘要〕新时代中国特色社会主义民主政治建设的重点是发展全过程人民民主，全过程人民民主必须依托于民主集中制的运行载体才能有效展开。为此，需要分析全过程人民民主和民主集中制之间的内在关联关系。全过程人民民主与民主集中制在性质要旨上是契合融通的，在运作过程中是嵌套交叠的，民主集中制是实现全过程人民民主至关重要的支撑保障。只有自觉地、全面地把民主集中制的原则和制度植根于全过程人民民主，运作于全过程人民民主的发展，才能促进全过程人民民主更加充实和更加成熟完善。

〔关键词〕全过程人民民主，民主集中制，内在关联，性质要旨，运作过程，支撑保障

〔中图分类号〕D633 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）04-0091-08

党的二十大报告阐明，新时代中国特色社会主义民主政治建设的重点是发展全过程人民民主，指出要“扎实推进全过程人民民主”，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”；要“贯彻民主集中制”“以民主集中制为核心”，〔1〕坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。关于“发展全过程人民民主”和“贯彻民主集中制”的问题，学界已有诸多的著述文献分别作出了阐析。但是，对于发展全过程人民民主和贯彻民主集中制之间的内在关联关系，以及发展全过程人民民主必须借助与依托于民主集中制的运行载体才能有效展开的问题还鲜少论及。有鉴于此，本文拟进行专门探讨，并就教于专家学者。

一、全过程人民民主与民主集中制的性质要旨上的契合融通

全过程人民民主，关涉人民民主的性质、人民享有的民主权利以及人民民主发展的基本要求和方式方法；民主集中制，是党和国家根本的组织制度和领导制度。那么，这两种民主究竟是什么关系呢？或许有人认为，全过程人民民主讲的是人民的民主政治，民主集中制主要讲党内的民主与集中，它们独立并存着，二者没有联系。这当然是一种误解，只要我们深入了解全过程人民民主和民主集中制的性质要旨，就可以清晰地认识和把握它们之间的内在关联。

2019年11月，习近平在上海考察全国人大基层立法联系点时第一次提出：“人民民主是一种全过程的民主。”〔2〕2021年7月，习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中再次指出，“发展全过程人民民主”〔3〕482，由此完整地形成了全过程人民民主的概念。全过程人民民主概念的提出，是对我国人民民主实践的一个全新概括，使得我国的人民民主获得了新的表述和新的提升。

何谓全过程人民民主呢？习近平对此作出了全面系统的论述，他说：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”〔3〕532党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》也指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”〔4〕39党的二十大报告进一步论述道：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”〔1〕提炼以上这些论述，全过程人民民主的性质要旨就在于，它以人民民主为中心，坚持无产阶级和人民大众的当家作主。作为以马克思主义为指导思想的社会主义国家，贯彻全过程人民民主必须从各个方面实施和运作科学的、周详的民主环节和步骤，才能切实保障和实现人民当家作主的权益和目的。

再来看民主集中制。民主集中制是中国共产党在建党时期就确立的组织原则和制度。众所周知，民主集中制来自俄国，是列宁领导的布尔什维克党根据马克思恩格斯组织无产阶级政党的民主制原则，并且要求党实行集中统一和纪律，结合当时俄国处于沙皇专制统治的实际情况在1905-1906年创立的。民主集中制是由民主制和集中制建构的，其中的集中制是建立在民主制的基础上，根本区别于专制主义的集中制和官僚主义的集中制。民主集中制既要求实行无产阶级的民主制，也要求实行无产阶级的集中制。正如列宁所说：“要实行彻底的集中制和坚决扩大党组织内的民主制。”〔5〕3251917年十月革命胜利后，列宁把党的民主集中制的原则和制度运用于国家政权建设，建立了“民主集中制的共和国”〔6〕175，在苏维埃国家机关和人民的政治生活中广泛实行了民主集中制。随后，列宁在组织苏维埃社会主义经济建设的实践中，又要求在经济工作中贯彻民主集中制。列宁说，“我們目前的任务就是要在经济方面实行民主集中制，保证铁路、邮电和其他运输部门等等经济企业在发挥其职能时绝对的协调和统一”，“它意味着有可能找出改造俄国经济制度的最正确最经济的途径”，〔7〕139，140形成了经济管理形态的民主集中制。至此，列宁开创了三种形态的民主集中制理论和制度，即作为党组织的原则和制度的民主集中制，作为国家形态的民主集中制和作为经济管理形态的民主集中制。从列宁阐述民主集中制的思想中可知，民主集中制在社会主义国家是一个具有普适性的组织原则和工作制度，它不但可以在党内实行，而且应该在社会主义国家建设实践中推广到各个领域和各个行业。

中国共产党在领导中国革命、建设和改革的各个时期，始终坚持和加强民主集中制建设。中国共产党不仅在党内而且在建立的国家权力机关和政府机构中，以及在企业经济组织、各民主党派、社会群团组织和军队中，均实行了民主集中制。相比于苏联，民主集中制的原则和制度在中国得到了前所未有的扩展和非常广泛的运用。中国共产党创造性地发展了民主集中制，邓小平指出，“民主集中制的中心是民主”〔8〕98，要解决实际中存在的“离开民主讲集中，民主太少”〔9〕9的问题，从而明确地肯定了民主集中制的根本属性是民主制。邓小平高度概括了民主集中制的科学含义，“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”〔10〕12，并且认为，民主集中制是民主和集中紧密结合的完整制度。

通过以上对全过程人民民主和民主集中制性质要旨的探究阐释，我们就不难分析和认识二者之间存在的内在联系。

其一，全过程人民民主和民主集中制的指导思想，都出自马克思主义的民主理论，核心领导力量都是中国共产党。全过程人民民主的推进发展和民主集中制的贯彻执行，都离不开党的领导。根据马克思主义民主理论的基本原理，全过程人民民主就是人民当家作主的民主，要实现人民当家作主的权利，就必须善于运用既民主又集中的民主集中制原则和制度。因此，就二者的内在关系而言，全过程人民民主是内涵实质，民主集中制是载体形式。它们互为表里，相互依存。

其二，全过程人民民主和民主集中制都具有强烈的实践指向，这体现为它们注重民主实践的每一个环节和步骤。世界上的任何一个事物，凡是能够存续和发展的，都需要在实践中得以生成，都需要具体的环节、步骤得以呈现和受到检验。全过程人民民主和民主集中制也是这样，如果失去实践的环节、步骤，没有任何的感知体悟，就会变成虚幻的、无意义的民主。它们的突出特点，正在于求真务实的实践性，总是在贯彻落实上下功夫。全过程人民民主创设了丰富、生动的“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的五大环节和步骤，提供了全链条、全方位、全覆盖的沉浸式民主体验。民主集中制致力于“民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合”的全过程活动，并且循环往复、不断提升。为了达到“相结合”的最佳效果，民主集中制要求贯彻群众路线，使民主和集中全程呈现“从群众中来、到群众中去”的生动活跃的民主实践场景。

其三，全过程人民民主和民主集中制都能有效地保障人民的民主权利，激发人民群众的积极性、主动性、创造性，形成最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。《中华人民共和国宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民民主是社会主义的生命。中华人民共和国的“任何公民享有宪法和法律规定的权利”，公民的民主权利“有选举权和被选举权”，“有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”等，〔11〕21赋予人民群众民主权利的丰富内涵。在《中国共产党党章》中规定的民主集中制基本原则，也包含了广泛的民主权利，主要有：选举权，“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”；参与权，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”；监督权，“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，〔10〕17-18这些规定虽然是针对党内的党员同志而言，但对于党外的民主集中制实践有着重大的指导作用，实际上成为所有参与民主集中制活动的人们共同享有的民主权利。

以上說明，全过程人民民主和民主集中制同声相应、同气相求，它们具有内在的、融会贯通的民主意涵。特别是《中华人民共和国宪法》和《中国共产党党章》作出相关的权威论述，构成了全过程人民民主和民主集中制联结为中国式民主的共同话语体系。

二、全过程人民民主与民主集中制在运作过程中的嵌套交叠

全过程人民民主是中国特色社会主义独创的民主，具有鲜明的特点，其特点就在于“全过程”，即具象化为“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”五大环节和步骤的实践过程。这五大环节和步骤实践过程，又是和民主集中制“在民主基础上的集中”和“在集中指导下的民主”两大过程，以及实行少数服从多数、集体领导与个人分工负责、实行问责制等原则和制度紧密地联系在一起的，二者嵌套交叠，有力地推进了全过程人民民主的发展。

（一）关于民主选举的过程

《选举法》规定，民主选举必须通行如下的程序和过程：一是民主推荐候选人，每一选民或者代表参加联名推荐候选人，凡选民或者代表十人以上联名的，即可“推荐代表候选人”〔12〕18。二是民主确定候选人，“将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单”〔12〕19。三是预选候选人，“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布”〔12〕19-20。如果只选一人，候选人应为两人。四是举行正式选举，在全体选民的过半数参加投票时，选举才有效。“候选人以得票多的当选”，“候选人获得全体代表过半数的选票，始得当选”。〔12〕24如果出现票数相等而不能确定当选人的情形时，应当就票数相等的两位候选人再次进行投票，以得票多的当选。

以上民主选举施行的过程，都离不开贯彻民主集中制中的两个过程。从民主推荐候选人、民主确定候选人、民主预选候选人到正式选举投票的整个过程来看，无论是选民商议候选人、提名候选人、以及初步形成候选人名单，还是候选人名单的确定、最后交由选民选举、选举结果产生了当选人，经历的都是“民主基础上的集中”的过程。在这样的过程中，由全体选民的过半数参加投票，候选人只有获得过半数选票方能当选，始终实行的是民主集中制的少数服从多数原则，由多数人做出的选择和决定才是最终有效的。还必须看到，在选举之后，少数人由于自己满意、同意、投了票的候选人没有当选，而不满意、不同意、没有投票的候选人却当选了，因而会出现发泄不满情绪、不愿承认选举结果的情况，此时，必须运用“集中指导下的民主”过程来解决矛盾，这就是说，因为民主基础上的集中，是多数人产生的“集中”，这个“集中”当然可以合法地约束、规范少数人试图胡作非为的“民主”，虽然少数人可以保留自己的意见，但不能在行动上作出任何的反对。由此可见，民主选举的全过程和民主集中制两个过程的运用是分不开的。

（二）关于民主协商的过程

党的二十大报告中阐明：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。”〔1〕现在，“七大协商”已为广泛的民主协商过程搭建了广阔的平台。这里，我们以政协协商为例作出说明：一是纳入政协政治协商的对象广泛，政协共设有包括中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士等在内的34个界别。二是纳入政协政治协商的内容广泛，如国家改革开放的重要方针政策、政府工作报告、国家财政预算、国民经济与社会发展规划、国家政治生活方面的重大事项以及有关国家统一方面的重要方针政策和有关群众生活的重大问题。三是政协的政治协商采取了多种形式，主要有：中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会；根据国内外形势需要，中共中央主要领导人不定期地邀请民主党派的领导人和无党派人士举行高层次、小范围的谈心会；中国共产党与民主党派、无党派人士举行座谈会，通报或交流重要情况，传达文件，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题；各民主党派、无党派人士就国家发展大政方针和中国式现代化建设中的重大问题向中国共产党提出政策性报告和建议，或约请中国共产党负责人交谈，等等。以上政协政治协商的基本精神、形式和过程，同样适用和可以通行于其他的民主协商。

显然，上述民主协商的过程，丝毫离不开民主集中制运作的过程。民主协商的过程，是充分发扬民主、倾听大家声音的过程。在这样的过程中，各种议论、意见以及各种想法、建议都可以提出来。但是，民主协商也不能各说各的、纷争不已，不产出任何的结果，这就要求民主协商必须走好“民主基础上的集中”的过程，即经过广泛的民主讨论之后，务必达成多数人的共识。还要看到，在民主协商过程中发生的矛盾和对立的意见，即使在“民主基础上的集中”后也还会存在。对于“集中”后产生的种种矛盾和分歧，在民主协商中要求运用处理人民内部矛盾的“团结—批评—团结”的方式加以解决，而运用“团结—批评—团结”方式的过程，就与运用民主集中制的“集中指导下的民主”的过程同步结合了起来。

（三）关于民主决策的过程

决策就是作出选择和决定。在当代，决策已经从个人决策转向集体决策、经验决策转向科学决策、专制决策转向民主决策。2014年，党的十八届四中全会建立了完善的民主决策机制，形成了民主决策的七个流程〔13〕165。一是公众参与，决策要充分反映民意，就要动员和吸纳公众参与，广泛集中民智。公众参与是直接民主制的体现，必须采用各种有效的途径，提高决策的民主化程度。二是专家论证，很多的重大决策，其专业性、技术性因素非常强，需要专家审查评定。专家是行业中的特殊人才，具有专业知识和水准，同时专家本人也是人民群众的一部分，通过专家对决策方案进行可行性或不可行性的研究，走的既是科学的道路，也是民主的道路。三是风险评估，风险意识是人们对来自内部的、外部的有可能威胁自身生存的事物或状况作出的认知和反应。风险评估就是对可能发生的危险或危机，采取防范规避、未雨绸缪的措施手段。决策也理应如此，尤其对于重大决策，由于具有很多不可预测的风险因素，必须吸引人民群众和专家进行风险评估，把可能出现的风险降至最低的限度或可控的范围。四是合法性审查。通过对决策的法律审查，包括对决策的立项、条文、程序和方法等方面的审查，凸显了民主需要法治的规范。五是集体讨论决定，决策要求实施集体领导、经过认真讨论后由会议作出决定的工作原则和程序。集体领导，就是决策不能由个人说了算，要由集体来确定；认真讨论，就是参与决策的人员畅所欲言，充分发表意见、提出建议。会议作出决定，就是进行磋商和表决，根据多数人的意见作出最终的决定。六是决策公开，将拟出台的政策方案进行公示，举行公众听证，听取公众和社会各方面的意见、建议，使民主决策在阳光下运行，营造出浓厚的民主氛围。七是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，厉行问責制，决策者必须对决策出现的错误承担责任。民主决策的七大过程，保证了在决策之前和决策实施之中以及决策执行之后，人民群众具有全面完整的知情权、参与权、表达权、监督权，增强了决策的民主性、科学性和实效性。

由于民主集中制在“民主基础上的集中”的过程，是一个作出决策的过程，因此，民主决策中的六个过程（除其中的第七个过程“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”外），实际上是与“民主基础上的集中”过程紧紧相扣的。民主决策中的六个过程，是在公众、专家、领导的三个群体中展开多元的、有机的民主互动，并在三者相结合的基础上达到多数的集中，形成依法决策和决策民主化、科学化。至于民主决策的第七个过程，则是按照“集中指导下的民主”过程要求，履行了自上而下的纪律检查、制度约束和法治监管的职责，实现了决策的法治化。

（四）关于民主管理的过程

在党的二十大报告中指出：“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”〔1〕民主管理，构成人民民主的实体，是人民参与民主实践、体现当家作主的具体实施。《中华人民共和国宪法》赋予了我国人民享有行使管理国家和社会各项事务的权利，这样的国家和社会民主管理，分为间接管理和直接管理。间接的民主管理过程，是人民群众委托人民代表进行国家和社会的民主管理。直接的民主管理过程，是人民群众亲身参与所在厂矿、单位、机关、部门以及基层组织的民主管理。这些直接的民主管理过程如：通过以职工代表大会为基本的民主形式，推进厂（矿）务公开，支持企事业单位职工全程参与民主管理；通过工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织扩大群众参与、反映群众诉求、维护群众权益；通过积极发展基层民主，加强基层社区建设，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

民主管理过程与民主集中制过程的嵌套交叠是显而易见的。首先，管理的民主化，需要在管理的各个环节和流程中展开民主的实践活动，这就需要运用民主集中制的“民主基础上的集中”的方式和过程，才能取得良好的成效。其次，民主管理的过程是管理的各项工作得到领导、部署和协调的过程，这就需要专人负责，行使执行的权力，因而必然要实行民主集中制的集体领导和个人分工负责的原则。列宁说得十分清楚：“任何时候，在任何情况下，实行集体管理都必须极严格地一并规定每个人对明确划定的工作所负的个人责任。借口集体管理而无人负责，是最危险的祸害。”〔14〕41-42集体领导和个人分工负责属于“集中指导下的民主”过程，有利于管理的到位和落实。一旦民主管理的过程，缺失了民主集中制的集体领导和个人分工负责，那就无法完成民主管理的任务及其目标。

（五）关于民主监督的过程

人民民主监督是全方位的监督，它既包括了人大监督、政协监督、司法监督等专门机构的监督，也包括了舆论监督和群众监督等社会监督。通过民主监督，可以及时、有效地对国家各级机关和公职人员的不当做法进行批评和纠正，并对违纪违法的言行进行严肃惩处。民主监督的过程，使人民的意志和权利得到充分的体现，有力地贯彻实行和落实了人民民主。

民主监督作为全方位的监督，无论是专门机构监督，还是社会监督，都必须建立在群众路线的基础上，形成一个广泛发动群众参与监督的过程。如前所述，民主集中制的过程也是实行群众路线的过程。毛泽东说：“民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”〔15〕290刘少奇也指出：“严格地按照民主集中制办事，是一种实事求是的方法，是一种执行群众路线的工作方法，也是一种调查研究的方法。”〔16〕433这说明，民主监督的方法和实施过程同样与民主集中制的方法和实施过程交织在一起。

三、民主集中制是实现全过程人民民主至关重要的支撑保障

全过程人民民主的法源是《中华人民共和国宪法》规定的人民当家作主的人民代表大会制度。民主集中制也是由《中华人民共和国宪法》规定的，是人民代表大会的组织和工作原则。因而，民主集中制与人民当家作主的人民民主制度紧密关联，对实现全过程人民民主起着至关重要的支撑作用。

1954年，新中国制定的第一部《中华人民共和国宪法》作出明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会，地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”〔11〕61982年第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》重申了国家的社会主义民主性质和遵循民主集中制原则的规定，2012年12月在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平指出：“要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”〔17〕89

2018年，经十三届一次全国人大修正的《中华人民共和国宪法》再次明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”〔11〕8毫无疑义，民主集中制成为贯彻人民代表大会制度、实现全过程人民民主核心的、关键的要素。

（一）民主集中制构成人民代表大会的组织原则和活动原则，坐实了全过程人民民主中人民拥有当家作主的至高无上的民主权利

民主集中制对于贯彻执行人民代表大会制度具有重大的作用：一是解决了全过程人民民主如何实现人民当家作主的问题。很显然，由于我国14亿多人民不可能直接参与所有的国家管理，只能采取代表制的方式，组成人民代表大会，由它代表人民的意志和要求行使国家权力，充分实现人民当家作主的权利。二是人民代表大会由人民依法选举代表组成，按照直接选举或者间接选举产生代表的方式，充分体现了民主与集中的完美结合。它既是民主的，是主权在民的体现；又是集中的，人民把一部分权力集中到代表身上，由他们代表人民来行使。三是人民代表大会的工作程序和过程完全运用民主集中制原则进行。人民代表大会由会议集体行使权力，采取民主协商和表决制相结合的方法，充分发扬民主，贯彻民主议事精神，并按照一人一票、少数服從多数的原则作出决定。由于有了民主集中制原则的指导，人民代表大会各项议程得到依法有序的运转，不但保障了代表的民主权利能够充分得到法律的尊重，而且也保障了代表的民主表达需要受到法律的规范和约束。它把多数表决建立在广泛民主的基础上，既尊重了多数代表的意见，也充分反映和重视少数代表的意见。多数表决通过的结果，保证了人大工作程序具有民主性、法定性和权威性，确保人大作出的决议，既充分地发扬了民主，又具有高度的一致性。

（二）民主集中制原则和制度建构了人民代表大会及国家机关的工作关系，体现了全过程人民民主的协调性和效率性

《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有最高立法权、最高任免权、最高决定权和最高监督权，国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，向它负责，受它监督。在地方也是如此，各级人民代表大会拥有相应的立法权、任免权和监督权，有权讨论和决定本行政区域的重大事务。这些规定体现了民主集中制是人民代表大会与国家机关相互关系的根本遵循，体现了人民民主权利的至上性和全权性，实现了人民主权的不可分割和国家权力的统一。民主集中制作为人民代表大会制度根本的工作原则，也见之于人民代表大会与其他的国家机关的关系。由于人民代表大会是国家的权力机关，其他国家机关是国家的执行机关，因而人民代表大会作出的决议决定，其他国家机关必须坚决贯彻实行，这体现了民主和集中的相结合，即人民代表大会在民主基础上实行集中后，作出的决议决定由各个国家机关负责予以实施，使民主集中制原则和制度在不同国家机关之间的贯彻得到法律化制度化落实，充分实现了民主的协调性和效率性。正如邓小平指出的，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”，“没有那么多互相牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的”。〔18〕240

（三）民主集中制原则和制度也贯穿于中央和地方的关系中，有利于在发挥中央和地方两个积极性的前提下推进全过程人民民主的发展

《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”〔11〕9发挥中央和地方的两个积极性，必须广泛开展全过程人民民主，这就涉及了与民主集中制的关系，要在民主集中制原则指导下，实行下级服从上级、地方服从中央的原则，既保障中央政令的统一畅通，又保障地方享有民主自主权益。在国家事务中，凡属全国性的、需要在全国范围内作出重大决定的问题，都必须由中央来决定，以有利于集中统一领导；凡属地方性的问题，应由地方根据中央的原则和方针，按照具体情况，因地制宜地予以处理。与此相适应，在中央人民政府（国务院）和各级地方人民政府之间，存在着垂直的隶属关系，形成领导和被领导的关系，这有利于国家集中力量办大事、办急事，有利于国家政令统一和提高工作效率。如果没有这样的民主集中制原则和制度，发挥中央和地方两个积极性并推进全过程人民民主发展，非但不能使国家成为统一的整体，反而会使人民沦为一盘散沙。

（四）理论逻辑和实践经验都证明，民主集中制体现了中国特色社会主义民主政治的最大特点和优势，为保持全过程人民民主的生机活力和长盛不衰提供了重要法宝

民主集中制对全过程人民民主形塑“全链条、全方位、全覆盖”和“最广泛、最真实、最管用”的民主，都起到至关重要的保障作用。民主集中制对于形塑“全链条、全方位、全覆盖”的民主具有强大的保障功能。“全链条”的民主，是指全过程人民民主从“选举”开始，经“协商”“决策”“民主管理”至“监督”结束形成的链接环节，这五大环节环环相扣、首尾相连，构成了一整串严谨的“全链条”，人民群众置身于“全链条”中，有序地、全程地参与了民主实践。“全方位”的民主，是指全过程人民民主展示了多维度、多层级、多形态。多维度表现为过程民主和成果民主的结合，既要全力以赴实干，又要产出好的效果，程序民主和实质民主的结合，既要追求形式合理，又要追求结果平等，直接民主和间接民主的结合，既要注重大众化的表达，又要注重代议制的作用，人民民主和国家意志相统一，既要顺乎民意，又要顾全大局；多层级表现为民主不但在基层而且也在中层和高层展开，不但在城市而且也在农村展开；多形态表现为政党民主与社会民主、线下民主与线上民主等多种样态，以及为人民群众提供行使当家作主权利开辟更多的可供选择的民主途径和渠道。“全覆盖”的民主，是指全过程人民民主涵盖了人民民主的方方面面。它有效地覆盖了政治、经济、文化、社会、生态、国防、军事等国家生活和社会生活的所有领域和各个方面，有力地保障了人民群众广泛地行使政治的、經济的、文化的、社会的和生态的民主权利。毋庸讳言，全过程人民民主能够成为“全链条、全方位、全覆盖”的民主，当然需要借助并倚重于贯彻执行民主集中制。在当代中国，民主集中制不仅是中国共产党的根本组织制度和领导制度，而且是国家机构以及各民主党派、社会团体的根本组织原则和必须遵循的规定。《中华人民共和国宪法》与《中国共产党党章》以及各民主党派、社会团体制定的组织章程，也都无一例外地载明必须坚持完善和落实民主集中制。客观地说，要推动全过程人民民主的发展，除了民主集中制外，还无法找到一种其他能够替代的、与之相匹配的原则和制度。

民主集中制对于形塑“最广泛、最真实、最管用”的民主也具有强大的保障功能。“最广泛”的民主，是指构成全过程人民民主的主体，包括了工、农、兵、学、商以及党政干部和所有的社会主义建设者、爱国者，他们来自于社会的各阶级、阶层、党派、行业、界别，有着不同的年龄、性别、地域、民族与宗教信仰，真正体现了人民的大团结和大联合。“最真实”的民主，是指全过程人民民主始终践行了人民群众当家作主的初心和使命，体现了人民群众在国家生活中的主人翁地位，因此它能够真实地反映人民的意志和根本利益，而绝非政治摆设和装饰品。在新时代，全过程人民民主通过多种多样的民主化制度与机制设置，保证了人民群众可以在各个领域踊跃地参与民主。国家通过大力发展政治民主、经济民主、文化民主和社会民主，从而切实、全面地实现了最广大人民群众的根本利益。“最管用”的民主，是指全过程人民民主能够实实在在地解决群众需要解决的问题。一个国家是否真正有效地实行了民主，衡量的唯一标准就是，看它是不是解决了人民关切的现实利益问题，能不能实现国家的经济发展、文化繁荣、社会安定及生态环境美好。由于全过程人民民主能够引领人民群众积极参与党和政府的重大决策制定的全过程，汇集广大人民群众的聪明才智，始终保证了党和政府决策的民主化和科学性，使得全过程人民民主取得显著的治国理政绩效，无愧于最管用的民主。由上可知，全过程人民民主能够成为“最广泛、最真实、最管用”的民主殊为不易，这“三个最”的定型和发展，都需要得到民主集中制的有力保障。鉴于历史上的中国是一个有着两千多年封建专制传统的国家，近代以来的积贫积弱、四分五裂、人口众多、一盘散沙，造成了文化落后、思想僵化、观念陈旧、抱残守缺的国情、民情，这决定了必须在党的领导下，在进行社会主义民主政治建设中运用民主集中制的原则和制度，把人民群众的思想统一起来，把人民群众的力量动员和凝聚起来，为全过程人民民主的顺利发展提供根本的政治保障，才能避免陷入混乱无序的民主困境。

在中国特色社会主义新时代，只有把民主集中制植根于全过程人民民主的建设之中，运用“民主基础上的集中和集中指导下的民主”，既充分发扬民主，又实行正确集中，健全和执行民主集中制的各项制度，促使党和国家、各民主党派与社会团体的领导同志深刻认识民主集中制的重要性，提高他们贯彻执行民主集中制的自觉性及能力和水平，将民主集中制的原则和制度运作于全过程人民民主的发展，才能有效地推进全过程人民民主的建设，使之更加的充实和更加的成熟完善。

参考文献：

〔1〕习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2022-10-26（01）.

〔2〕习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平〔N〕. 人民日报，2019-11-04（01）.

〔3〕习近平著作选读：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2023.

〔4〕中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〔M〕.北京：人民出版社，2021.

〔5〕列宁全集：第11卷〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔6〕列宁选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔7〕列宁全集：第34卷〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔8〕中共中央文献研究室.邓小平思想年谱：1975—1997〔M〕.北京：中央文献出版社，1998.

〔9〕中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2011.

〔10〕中国共产党章程〔M〕.北京：人民出版社，2022.

〔11〕中华人民共和国宪法〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔12〕中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〔M〕.北京：人民出版社，2010.

〔13〕中共中央党史和文献研究院.十八大以来重要文献选编（中）〔M〕.北京：人民出版社， 2016.

〔14〕列宁全集：第37卷〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔15〕毛泽东文集：第8卷〔M〕.北京：人民出版社，1999.

〔16〕刘少奇选集：下卷〔M〕.北京：人民出版社，1985.

〔17〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2014.

〔18〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

责任编辑 吕晓斌