“乡村治理”视角下村级组织审计实施模式比较

张丽雅

［摘 要］在全面推进乡村振兴战略背景下，各地村级组织持有资金量大幅度增长，在资金使用过程中也存在诸多问题，影响各地县乡经济与社会发展。本文立足于“乡村治理”，以维护人民群众利益为出发点，提出村级组织审计需重点关注的内容，并从审计监督的视角，归纳并评价现有村级组织审计模式的优势与劣势，以便不同地区选取适合自身特点的村级组织审计模式。

［关键词］乡村治理；村级组织；审计模式

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.13.010

［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）13-0036-03

0     引 言

当前我国全力推行“乡村振兴战略”，大力发展县域经济，努力消除城乡二元结构，实现共同富裕。目前村级组织持有的资金量大幅度增长，2023年财政部下达的中央财政衔接推进乡村振兴补助资金分配金额达1 485亿元。因此，加强村级组织审计，提高村级“三资”使用与管理的效率，对乡村振兴具有重要的现实意义。

1     基于强化“乡村治理”的村级组织审计内容

“十四五”期间，我国经济与社会发展的工作重心之一是“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”［1］。随着脱贫攻坚战完美收官，农村工作重心也转移到“推进农村高质发展，增强农村内生能力”上。其在这样的背景下，基于乡村治理视角的基层审计将大有作为，其在促进地方政府合理配置城乡公共资源、提高公共产品配置效率的同时，还有利于地方政府提升乡村公共服务质量，实现城乡治理体系与治理能力的现代化。

1.1   检查财务运行是否规范，助推农村产业发展

一是关注村级组织收支，检查村级组织各项收支是否真实、合法和完整。具体检查收入是否及时入账，是否存在占用、挪用现象；检查村级组织各项工程预决算是否经上级审批，土地补偿、政府下拨资金是否及时、足额发放，有无阻碍农村产业发展［2］。

二是关注村级组织资产、资源、资金及专业项目管理，检查村级组织“资产、资源、资金”管理制度设计的合理性和执行的有效性［3］。具体检查村级组织的资产、资源的使用情况；资金是否真正用于助推乡村产业发展；专业项目的标的、期限、方式是否合法、合规，是否引入竞标机制等［4］。

1.2   检查资金使用是否高效，促进农村经济发展

在“审计先行、巡察跟进”的农村审计工作原则的指导下，明确村级经济运行及资金管理是乡村审计的主要工作对象［5］。具体来说，要紧盯以下三个环节：一是紧盯资金拨付环节，加大源头管控力度，重点关注村级组织资金是否及时足额用在涉农项目上；二是紧盯资金使用环节，引入现代信息技术，对各个涉农项目的资金使用进度实行实时跟踪，确认资金使用是否按时、按序执行；三是紧盯管理环节，要加强事后问责，及时发现并纠正财务和项目管理不规范、不合法等问题，确保资金使用高效益。

1.3   检查民生项目是否落地，维护农民切身利益

民生问题不仅是社会问题，更是政治和发展问题。村级组织审计要本着“民本审计”的原则，重点关注民生项目监督［6］，推动各项民生政策落实到位，确保惠民资金真正惠及广大农民。民生审计需从以下两点出发：一是要严格遵照审计原则，选择科学的审计方法进行审计；二是要倾听民声，采纳民智，与广大农民保持高频互动，全方位了解民意，获取农村各类民生项目的实际情况。

1.4   检查生态政策是否落实，确保政策令行禁止

我国力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑后作出的重大战略决策，也是我国向世界作出的庄严承诺［7］。村级组织审计要紧盯我国生态建设战略目标，严格执行村级生态审计，助力村级生态治理。村级生态审计重点应放在污染防治机制建设与运转上，审计区域内监管“水、土、气”环境因素质量检测部门和重点排污单位的生态环境资金使用情况及效果。

1.5   检查村干部作风是否廉洁，杜绝违法乱纪行为

“乡村振兴战略”实施以来，随着国家对农村发展的投入越来越大，农村干部经手或管理的财物剧增。从农村社会治理的视角来看，对农村干部进行经济责任审计可以有效遏制侵占公款现象，同时增强农村干部廉洁自律意识，确保国家资金不受损失，维护农民的合法权益。对村干部审计要着眼于四大目标：一是要强化农村干部廉洁自律意识，确保国家各项惠民资金及时、安全、足额分发到农民手中；二是要增强农村干部的执行力，确保乡村振兴政策落实“不走样、不打折”；三是要促進村级各项制度的完善和民主管理；四是助力村干部共谋科学发展，针对农村经济运行和管理中存在的突出问题，提出科学的整改意见和建议［8］。

2     当前村级组织审计的主要模式

根据《审计署关于内部审计工作的规定》《农村集体经济组织审计规定》的制度要求，目前村级组织审计从审计主体来看，分为直审、财务审计普查和乡镇审计所审计等模式。

2.1   直审模式

由县级审计局牵头，直接到村级组织进行审计。2014年7月，由中纪委联合其他部委出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》规定，审计部门在同级党委、政府授权下，有权对村级组织的主要干部进行经济责任审计。这种审计模式的最大特点是县（区）委、县（区）政府授权给县（区）审计局，由县（区）审计局组织精干审计人员对持有资金量较大、群众反映问题较多的村级组织进行审计，其监督效能好、震慑力大，是属于直接监督村级组织负责人履行经济责任的政府行为。

以江苏省连云港市赣榆区为例。该区是全国百强县，海洋资源丰富，已建成四大生产体系，贸工渔一体化、产加销一条龙的产业化格局初具形态，“一村一品”乡村产业发展阶梯式递进初显成效。海头镇是该区的沿海乡镇，其下辖的各村级组织依托滩涂、湿地等资源发展乡村企业，农村经济发展较好，收取的各类租金、管理费和村办企业经营收入多。为强化村级组织审计，赣榆区整合审计资源，将各乡镇审计所整合为4个审计分局，隶属于区审计局，每个分局负责3～4个乡镇村级组织的审计工作，同时区审计局抽调业务骨干任分局领导，确保农村审计专业规范。分局在区委、区政府授权下，接受乡（镇）党委和政府委托，依法对村级组织独立审计，审计结果报送区委、区政府和委托乡（镇）党委和政府，后续问题整改由委托单位监督执行。审计的项目包括常规审计、村干部经济责任审计和离任审计以及各类专项审计。同时，考虑到审计客观性会受到“人情审、属地审”等因素影响，每个审计分局的工作人员每三年轮岗一次。

这种模式的优点是权威性高、针对性强、专业规范，在获取资料、查办案件和核实上能充分发挥其专业优势，其缺点是审计力量有限，很难对所有村级组织全覆盖，只能对社会影响大、问题多的村级组织采用。

2.2   财务审计普查模式

财务审计普查是常规审计检查，是营造农村“风清气正”廉政生态的有力抓手，能有效地配合农村党建、资金管理和村官廉政建设。村级财务审计普查是由县（区）党委牵头，组建由纪检监察、审计、财政、农业等职能部门联合组成的若干个审计普查工作组，依法依规按预定的审计内容和审计程序定期对全县（区）村级组织财务进行全面检查。县（区）审计局在审计业务培训、审计专业人员调度、各组审计结果汇总等方面对村级组织财务审计检查进行指导，针对审计发现的问题，与所属乡（镇）党委和政府讨论、确认并推进整改。

这种模式需县（区）委和政府牵头，县（区）审计局负责具体实施和多部门协调，通过充分发挥县（区）级党委的组织领导作用，各部门密切合作，有效调集全县（区）范围内的审计资源，减少各部门间的资源内耗，提高审计效率。其缺点是审计与乡村治理衔接不紧，易流于形式或陷入单纯查账的窘境。此外，普查重点不突出，很难做到深挖、查实、弄透问题。

2.3   乡镇审计所审计模式

在新修正的《村民委员会组织法》施行之前，村级组织经济责任审计由乡镇农业经济经营管理站负责实施。乡镇农业经济经营管理站是立足于乡镇农业经济，负责农村、农业与农民工作管理的一个职能部门。由于乡镇农业经济经营管理站职责较多，且人员配备不足，导致对村级组织的经济审计效果较差。为了实现“管审分离”，有些乡镇将乡镇农经站一分为二，将其审计职能分离出来成立乡镇审计所。目前，一些经济发展水平较高和审计资源较好的乡镇已经开始探索在乡镇成立独立的审计机构，审计村级组织事务。乡镇审计机构是在乡（镇）党委授权下设立，负责所辖村级组织审计，在业务上接受县（区）级审计局的指导，在工作方式上确保“人员独立、工作独立、办公场所独立”，乡村审计所的审计工作对乡（镇）党委和县审计局负责。

此审计模式最大的优势就是能调动乡镇党委和政府加强村级组织的监督管理的主观能动性。由于乡镇审计所在业务上接受县（区）级审计局的指导，能确保审计工作按照国家审计准则推进，审计结果也能真实、客观地反映实际情况。其缺点主要是经济不太发达地区乡镇审计人员配备不足，业务水平较低，达不到审计效果。

2.4   社会审计参与的审计模式

审计署《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第1801号（财税金融类190号）提案答复的函》中对《关于充分发挥注册会计师行业价值优势助力乡村振兴的提案》做出明确回复，目前已经开展的乡村振兴项目摸底反馈工作中，很多方面的专业工作借助了注册会计师行业的力量。以会计师事务所为代表的第三方评审机构，充分运用其专业知识和专业技能，对规范和强化资金管理使用发挥了一定作用。会计师事务所作为独立的第三方专业机构参与乡村振兴建设，将专门行业的监督纳入乡村审计基层审计中，作为原有监督体系的强力外援，在乡村振兴过程中的涉农资金管理方面发挥积极作用。

然而，由于乡村审计业务繁杂且审计费用不高，会计师事务所未设置专岗研究农村组织经济情况，导致对农村组织经济需要遵循的制度规范认识不足，审计重点把握不准，对村级组织经济问题的发现、风险的规避和规范管理指导性不足。因此，这种审计模式只能作为乡村专项审计的补充，而不能作为主体力量。

3     结束语

根据上文的归纳和总结，不论何种审计模式都能促进农村组织经济运行更加规范，基层组织的治理能力得到提升。笔者认为政府应在总结经验的基础上，对村级组织审计制度进行顶层设计，并建议各地在推进村级组织审计时，要结合当地村级组织实际情况，权衡审计模式的优劣，扬长避短，不打折扣地打通审计服务于乡村振兴的“最后一公里”。

主要参考文献

［1］人民论坛网.“十四五”规划纲要全文发布［EB/OL］.（2021-03-14）［2022-12-22］.https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1694169059209892367&wfr=spider&for=pc

［2］中國人大网.中华人民共和国村民委员会组织法［EB/OL］.（2019-01-07）［2022-12-22］.www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/188c0c39fd8745b1a3f21d102a57587a.shtml

［3］陈春艳.村集体经济组织审计重点与难点问题研究［J］.中国注册会计师，2018（9）：71-73.

［4］索金龙. 治理能力现代化视野下农村财务管理能力的提升［J］.农业经济，2021（9）：111-113.

［5］陈耘. 做好“民本审计”大文章：宁波市审计局践行民生审计［J］.中国审计，2007（12）：34-36.

［6］王鑫. 中国争取2060年前实现碳中和［J］.生态经济，2020，36（12）：9-12.

［7］范方志，王晓彦.中国农村基本公共服务供给效率的评价研究［J］.宁夏社会科学，2020（5）：83-91.

［8］姚金凤.村级财务审计监督的现状与改进措施［J］.中国集体经济，2022（35）：149-151.