与“12345”联合：地方主流媒体参与社会治理的探索

摘要：新闻舆论监督是党和人民通过新闻媒介对社会进行监督的一种方式，是促进社会善治的有效途径。面对新媒体时代的挑战和冲击，如何有力、有效地发挥舆论监督功能，是地方主流媒体亟待破解的一个课题。文章以衡阳晚报的探索实践为例，综合运用文献研究法、案例分析法、比较研究法，提出地方主流媒体以建设性舆论监督为抓手，深度参与社会治理的新思路。文章结合新闻传播规律以及当前媒体的发展生态，建议地方主流媒体与12345热线加强合作，扬长避短、取长补短，以实现“舆论监督+热线督办”的强强联合。一方面，媒体为热线提供公开发布信息的渠道和媒介，参与热线疑难工单的办理，以“解决问题”为导向开展建设性舆论监督，从而增强热线工作效力；另一方面，热线为媒体提供稳定可靠的线索来源，为媒体开展舆论监督减少阻力、降低风险，支持媒体更深入地参与社会治理。在这一模式下，媒体与12345热线联手搭建起党和政府连结广大人民群众的桥梁纽带，形成了媒体、政府、公众三方积极互动的良好氛围，为公众表达意愿以及参与社会治理提供了更多机会，也可以帮助政府查漏补缺、提升办事效率，促进服务型政府建设，大大提高社会治理的科学性和有效性。

关键词：社会治理；地方主流媒体；12345热线；问题导向；建设性舆论监督

中图分类号：G219.2；D630 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2023）13-0106-03

党的二十大报告提出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。

衡阳晚报积极响应党中央号召，主动担当、顺势而为，从2021年起开设新闻专栏《12345您身边的智慧管家》，坚守为老百姓发声的初心，搭建起党和政府联系群众的桥梁，探索开展建设性舆论监督，为企业、群众解决了许多实际困难，帮助政府部门改进工作、提升效率，为市域社会治理作出了积极贡献，其有效经验具有很好的推广价值。

一、12345热线的发展历程与职责边界

12345热线全称是12345政务服务便民热线，简称“12345”，是直接面向企业和群众，反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道[1]。

（一）发展起源

为满足城市管理的需要，各地政府从20世纪80年代起开设热线电话。1999年6月，杭州市与信息产业部沟通后，在全国首创开通12345热线，并将原有的“市长专线电话”更名为“市长公开电话”[2]。信息产业部随即在全国范围内统一启用“12345”作为地方政府开办政府热线的专用号码[3]。自此，全国各地纷纷开通12345热线，但具体名称不一，早期多命名为“市长公开电话”“市长热线”，后来又过渡到“政府服务热线”“政務服务热线”“市民服务热线”等。

（二）规范定型

2013年，济南市12345热线主导制定了《政府服务热线规范》国家标准，为各地推进热线标准化提供了参考和借鉴[4]。

2020年12月，国务院办公厅下文要求各地区设立的政务服务便民热线以及国务院有关部门设立并在地方接听的政务服务便民热线在2021年底前实现一个号码服务，归并后的热线名称统一为“12345政务服务便民热线”[1]。至此，12345热线在国家层面实现了规范统一。

（三）职责边界

国办发〔2022〕12号文件明确提出，12345是地方人民政府受理企业和群众对政府管理和服务的非紧急诉求的便民热线平台，受理范围为：企业和群众关于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、非紧急求助、投诉、举报和意见建议等[5]。

二、背景分析：两种“监督”共同遭遇现实困境

监督是制度实施的一个重要环节，也是推进社会治理现代化的有力支撑。从传播学的原理来看，新闻舆论监督有五大功能：社会监测功能、社会调整功能、社会控制功能、社会制衡功能以及动态的平衡监督功能[6]。作为政府回应机构[7]，12345热线也被赋予一定的行政监督权力，具体体现为“工单督办”这一形式。然而，这两种监督当前都遭遇了难以突破的现实困境，严重制约了监督效力的发挥。

（一）新闻舆论监督热度下降

随着互联网的兴起，以及社会事务的复杂程度提高，以新闻热线为主要平台的舆论监督报道生存维艰。一个比较普遍的现象是，新闻热线电话的接听数量锐减，舆论监督的线索也越来越少，加上各方阻力增大等原因，媒体的舆论监督趋于萎缩[8]。

衡阳晚报曾开设了市民热线，记者轮班接听、即时响应，报纸上开设热线专栏并每日刊发舆论监督新闻，帮助市民解决了很多生活中急难愁盼的问题，涌现出了一批深受大众尊敬的“平民记者”“劳模记者”。然而，出于各方面原因，近些年拨打衡阳晚报热线的市民越来越少，舆论监督报道也随之减少，热线专栏难以为继并最终撤销。如何激活新闻舆论监督功能，成为包括衡阳晚报在内的许多媒体当下面临的一个现实而紧迫的问题。

（二）热线督办效力下降

作为一条非紧急类的政府热线，12345热线终年无休地为市民群众提供高效的公共服务。以衡阳市12345热线为例，2022年共计接打电话121.03万个，形成有效工单80.19万件。与2021年比较，电话总数增加52.13万个，增长75.65%；工单数增加了38.18万件，增长90.86%。这组数据说明，随着老百姓表达意识、维权意识的增强，越来越多的人通过拨打12345热线来反映问题、表达诉求。

12345热线被赋予了跨越层级、跨越部门的特殊行政监督权力，是一项为了解决当前“科层失效”问题而推出的体制内的制度创新[9]。热线通过电话、邮件、网站受理群众诉求，然后制作工单分发给各个职能部门，再督促职能部门及时办理，可以高效解决一些棘手的公共问题。然而，随着12345热线作为一种常规治理范式推行日久，以及热线工单总量的持续爆发性增长，热线的“新鲜感”逐步褪去，对各部门的监督效力也随之衰减。对于热线平台交办的工单，一些职能部门有时会以种种理由退单、不予受理，受理之后慢作为、不作为、假作为的现象也层出不穷。经过多年发展，12345热线也急需新的机制来增强监督效力。

三、强强联合：以建设性舆论监督破解社会治理难题

推动行政监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容[10]。

2021年，以衡阳市12345热线智慧化改造为契机，衡阳晚报同热线主管部门深化合作机制，开设新闻专栏《12345您身边的智慧管家》（以下简称“专栏”），并协同掌上衡阳APP和官方微信公众号、视频号等新媒体矩阵，以“解决问题”为导向开展建设性舆论监督[11]，巧妙实现了二者的强强联合，为企业、群众解决了一大批操心事、烦心事和揪心事，其有效經验具有很好的参考借鉴意义。

（一）动态信息发布，让热线工作公开透明

公共管理的透明性，是衡量社会治理现代化水平的一项重要指标。透明程度愈高，善治的程度也愈高[12]。12345热线作为政府机构，在对外信息发布、传播方面存在一定的滞后性和封闭性，新闻媒体的加入则可以弥补这些缺陷。鉴于此，衡阳晚报通过专栏以及新媒体矩阵，对衡阳市12345热线的各类信息保持实时动态发布。

例如，针对市民反映强烈的“旧衣物捐赠出去后频频现身垃圾箱”这一公共事件，专栏记者综合热线工单办理信息，全面揭露了个别企业假借官方背景，以“爱心捐赠”名义诱导市民捐赠衣物，实则为企业谋取私利的不良行为。衡阳市12345热线每月定期邀请市直部门负责人参加“热线问政”，专栏与掌上衡阳APP在事前发布活动预告，事后则进行总结式报道。公开、透明的常态化新闻报道，极大提高了热线的知名度和公信力，也建立起“12345有事找政府”的集体共识和良好口碑。

（二）联合现场督办，推动职能部门积极作为

在12345热线工单办理的过程中，一些部门遇到难事就互相推诿“踢皮球”，甚至明确承诺会办好的事仍拖着不办。针对这些问题，衡阳市12345热线与衡阳晚报建立联动机制，督办人员、专栏记者一同到现场开展督办活动。

在督办现场，记者请职能部门工作人员面对镜头接受采访，让他们接受广大市民全方位、无死角的监督，进而倒逼职能部门提升办事效率。2021年春节前夕，在12345热线工作人员与专栏记者的联合督办下，困扰衡阳市鸿华电子公司多时的天然气供应问题，在三天内就得到了快速解决。类似案例还有很多，特别是对于道路破损、树木朽倒、山体滑坡、线路故障等紧急性事务工单，以及工资拖欠、会员卡退费等关系到老百姓切身利益的工单，“舆论监督+热线督办”展示出了强大的威力。

（三）化身“第三方”，巧妙破解“办不成的事”

根据12345热线的职责，无论大小事，只要是群众反映了就必须“事事有回应、事事有结果”。然而，在实际的工单办理过程中难免会遇到部门之间权责不明的情况，即便热线掌握工单发送权、督办权也难以推动问题解决。这时，新闻媒体作为老百姓与政府机构之外的“第三方”，就可以发挥独特的建设性作用。

这种建设性作用，首先体现在公众性和透明化极强的新闻媒体监督上[13]。媒体的介入可以鞭策政府部门积极作为，及时响应群众诉求、切实解决问题。

其次，新闻媒体通过对公共事件的深度思考和深度挖掘来打造建设性新闻，能在社会上引发有关的话题讨论，从而将有关社会事件向共商共治共享的方向[14]引导。

最后，新闻媒体以“立破并举”的方式开展深度调查，能够快速摸清事件来龙去脉，揭示某些涉及公众利益的事件信息及事件原委，从而推动问题解决[15]。

衡阳晚报2021年1月关于衡阳市幸福河红火蚁入侵的新闻报道，就是这方面的典型案例。当时，幸福河风光带工程建设方和水利、住建等单位都认为预防、灭杀红火蚁不是自己的职责，也缺少技术力量的支持，工单陷入了“没人来办”“有人也办不成”的窘境。见此情形，专栏记者进行多方调查，找到了九部委印发的文件《关于加强红火蚁阻截防控工作的通知》，明晰了住建、水利以及属地政府的责任分工。同时，记者找到具有相关专业能力的衡阳市白蚁防治所，以“鉴定红火蚁”的形式采访该所专家，采写了第一篇报道《危险！衡阳发现外来入侵物种红火蚁》。文章发出后，引起了社会舆论的关注，衡阳市白蚁防治所出于社会责任，主动认领了红火蚁的应急灭杀任务。于是，这个原本无解的问题，很快便得到了巧妙处理。在这类案例中，没有辛辣的揭露式报道，但处处以建设性的态度，奔着“解决问题”的目标而行动，最终圆满解决了问题，充分凸显了建设性舆论监督的效力。

四、结语

地方主流媒体与12345热线的强强联合，形塑了媒体与政府之间相对独立、合作共治的关系结构，为市民群众与政府之间开展便捷、高效的沟通提供了更多机会，从而使政府部门能够及时掌握社情民意，对社会治理过程中的问题予以及时发现和解决。如此，不仅有助于服务型政府的塑造，而且能有力推进社会善治，为社会大局和谐稳定提供坚强的支撑。

参考文献：

[1] 国务院办公厅.关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/ 2021-01/06/content_5577419.htm，2020-12-28.

[2] 何乐乐.“12345”，揭秘杭州最热门电话[J].杭州，2021（11）：22-25.

[3] 平捷.服务型政府视角下市民服务热线运作及优化研究[D].上海：复旦大学，2013.

[4] 曹现强，顾伟先.政府服务热线标准化与整体性政府的构建：以济南市12345热线为例[J].公共管理与政策评论，2014（3）：36-45.

[5] 国务院办公厅.关于推动12345政务服务便民热线与110报警服务台高效对接联动的意见[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov. cn/gongbao/content/2022/content_5695041.htm，2022-04-23.

[6] 靖鸣，吴星星.舆论监督与正面宣传是高度统一的：学习习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上的讲话[J].新闻爱好者，2016（9）：9-14.

[7] 季新.苏州市政府服务热线的回应问题及对策研究[D].苏州：苏州大学，2020.

[8] 赵双远.给舆论监督找个“靠山”：以泰州晚报与“12345”联办热线栏目为例[J].传媒观察，2015（5）：60-61.

[9] 陈虎.政府体制内的制度创新：武汉市市长热线电话的制度分析[J].云南行政学院学报，2003（4）：24-26.

[10] 中国共产党中央委员会.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].中国政府网，https：//www.gov.cn/zhengce/ 2019-11/05/content_5449023.htm ivk_sa=1024320u，2019-10-31.

[11] 赖薇.党媒建设性舆论监督的新探索：以北京日报《政府与市民》版为例[J].新闻世界，2020（4）：37-40.

[12] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37-41.

[13] 丁一.论媒体对政府行政管理工作的规范作用[J].新闻战线，2015（16）：37-38.

[14] 倪颖.重视主流媒体参与社会治理的职责使命[J].中国报业，2023（7）：190-192.

[15] 徐勉，朱红鲜.践行“四力”，新时代党媒舆论监督的实践探索[J].南方传媒研究，2019（6）：203-211.

作者简介 谢小青，助理记者，衡阳日报社综合新闻中心记者，研究方向：新闻传播实务。