海南自贸港利率市场化的发展困境与创新路径

摘   要：利率市场化是海南自由贸易港金融创新的重要内容之一。目前，海南自贸港利率市场化面临的发展困境有：利率市场化在海南自贸港金融开放创新中地位趋于边缘，《海南自由贸易港法》《海南自由贸易港建设总体方案》未明确利率市场化的角色和地位，海南经济金融基础现状束缚利率市场化创新发展，利率市场化创新可能引发资金套利等金融风险。究其原因，利率市场化进程中的核心堵点问题增加了其进一步创新发展的难度，海南自贸港风险防控能力难以适应利率市场化创新要求，地方金融监管权限的有限性难以全面统筹利率市场化在自贸港创新发展。为此，应当学习借鉴中国香港、新加坡、迪拜自贸港等利率创新的理念，进一步明确金融特别立法授权依据与边界，促进利率市场化与自贸港其他金融目标创新趋同，进一步优化地方金融监管权限，建立健全跨境资本流動宏观审慎管理体系，推动利率市场化在海南自贸港率先实现。

关键词：自由贸易港；利率市场化；法治困境；制度创新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.08.004

中图分类号：F832             文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）08－0048－08

基金项目：本文系海南省高等学校教育教学改革研究重点项目“自由贸易港法治人才培养模式与课题体系研究”（Hnjg2021ZD-2）；海南省法学会2022年度法学研究课题“海南自由贸易港建设一流营商环境法治保障研究”（2022009）阶段性研究成果。

收稿日期：2023-07-18

作者简介：魏雁飞（1978-），男，湖北襄阳人，法学博士，现供职于海南省发展控股有限公司派驻组。

利率市场化在我国经济金融体制改革中具有基础性、重要性和全局性作用，是党的十八大、十九大提出的重要金融改革目标，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一。深化利率市场化改革，对于实现要素价格市场决定、建设更高水平开放型经济新体制以及加快自贸港建设，进而在经济金融方面实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。推进利率市场化至今，存贷款利率已经放开，取得里程碑式进展。从全国自贸区来看，利率市场化仅仅停留在上海、广东等自贸区政策中，而在其他自贸区以及《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《海南自贸港总体方案》）中却没有体现。有鉴于此，正确认识利率市场化在自由贸易港建设中的地位和作用，促使其与其他金融创新统筹协调发展，是海南自贸港金融创新的重要任务之一。

一、海南自贸港利率市场化面临的发展困境

（一）利率市场化在海南自贸港金融开放创新中地位趋于边缘

《海南自贸港总体方案》围绕跨境资金流动自由便利为中心，明确指出构建多功能自由贸易账户体系、便利跨境贸易投资资金流动、扩大金融业对内对外开放、加快金融改革创新，并且在此基础上进一步明确指出分阶段开放资本项目、稳步扩大跨境资产转让范围等，但未明确提及利率市场化。由于历史等各方面原因，目前海南面临金融业态缺失、法人机构缺乏、金融市场体系滞后等情况，需要通过全方位的对外开放倒逼金融体制机制改革，促进全球高端金融资源聚集，以迅速推进金融服务体系建设，提升金融服务水平。《海南自贸港总体方案》没有明确提出利率市场化，从深层次上看，实质上折射出其在金融开放一揽子政策中独立地位弱化，作为创新目标的属性趋于淡化。这种趋势可能忽略利率市场化与其他金融创新之间的内在联系，忽视利率市场化对其他金融创新的基础性和前提性作用，可能影响地方有关部门推进其他金融创新的力度和效果。

（二）《海南自贸港法》未明确利率市场化的法律地位

《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》）搭建了自贸港法治建设的基本框架，未明确提及利率市场化。海南自贸港融资汇兑自由的总体目标是实现金融机构利率产品自主定价，形成以市场为主导的利率形成机制。关于金融方面内容包含在《海南自贸港法》第七章“综合措施”，是与海南自贸港其他改革并列提出的。可以看出，海南自贸港金融定位之一就是服务于贸易投资自由化便利化，推动多项高水平改革开放政策在海南先行先试，实现跨境资金流动自由便利。《海南自贸港法》作为一部基础性框架性法律，其规定具有原则性与方向性特点，需要充分利用《海南自贸港法》赋予海南的法规制定权将金融政策落实落细①。

（三）海南经济金融基础现状束缚利率市场化创新发展

海南金融业基础相对薄弱，金融业态以银行业为主，在过去相当长一段时间依赖房地产，丰富金融业态的同时，面临着转型升级的巨大压力。从实践来看，自贸港核心金融功能是实现跨境资金的自由流动，海南需要发展与实体经济相匹配的金融产品和创新体系，如围绕海南重点产业和园区，挖掘资源禀赋，积极发展贸易金融、消费金融、涉海金融等特色金融服务，在更多后发领域寻找差异化定位，打造“海南样板”。因此，海南的经济金融基础将在一定程度上决定自贸港金融创新阶段性目标与选择重点方向。从《海南自贸港总体方案》来看，对于金融开放只是原则性指出要率先落地金融开放政策，这在指明创新方向的同时，某种程度上也是进行政策松绑。从目前实际情况来看，海南自贸港率先落地金融业对外开放政策，会在一定程度上影响利率市场化创新发展。

（四）利率市场化创新可能引发资金套利等金融风险

上海、深圳自贸区对利率市场化改革予以明确，与人民币国际化、资本项下开放等改革共同推进①。上海自贸区关于利率市场化仅提到大额可转让存单发行以及小额外币存款利率放开问题②，没有提到全面的利率市场化，监管部门可能是担心自贸区内外资金价格差别明显，引发频繁的资金套利，违背金融服务实体经济的精神。自贸港对金融风险防范有着更高要求，当前境外利率水平比较低，如海南自贸港利率市场化深入推进，自贸港利率水平低于内地利率水平，高于境外利率水平的情况下，境外资金涌入自贸港内，成为境外资金进入内地的跳板，一旦资金大规模异常流动，将对国内金融市场造成严重冲击。同时，境外投机分子在追逐利润的刺激下，可能会通过离岸市场将资金转移到自贸港，当资金超过一定规模时，会形成通货膨胀，造成资产价格泡沫化等系列风险。

二、海南自贸港利率市场化困境的原因分析

（一）利率市场化进程中的核心堵点问题增加了创新发展的难度

随着2015年存款利率上限被中国人民银行取消，利率市场化步入深水区，中央银行开始由数量型货币政策逐渐转变为价格型货币政策。利率市场化推进的核心堵点突出表现在利率双轨制模糊了中央银行政策利率的信号，使存贷款利率、市场利率与政策利率之间难以有效联动，造成货币政策传导过程中的机制性梗阻。于是，2019年中国人民银行开始推进LPR改革，加快推进市场化贷款利率，以期疏通堵点实现利率并轨。在一定意义上，利率双轨制意味着市场分割，所以需要利率并轨以实现各个金融市场的融合统一，实现利率传导机制方面互联互通，防止市场利率对货币政策的反应失真。因此，深化利率市场化的重要任务，应该是加快推进利率并轨，消弥利率双轨制带来的市场割裂，然而利率并轨并非易事，这可能给自贸港利率市场化创新增加了不小难度。

（二）海南自贸港风险防控能力难以适应利率市场化创新要求

根据美国经济学家保罗·克鲁格曼《萧条经济学的回归》提出的“三元悖论”——“永恒三角形”三个顶点分别表示货币政策自主权、固定汇率以及资本自由流动，这三个目标不可调和，最多只能实现其中两个：若要控制资本自由流动，则需放弃既定的汇率稳定目标；若要控制本币汇率定价权，则需放弃独立的货币政策自主权；通过利率调整货币价值，正是央行货币定价权的体现。长期以来，海南金融业态以银行业为主，金融创新工具较为单一，而利率市场化是牵一发而动全身的全局性改革创新，在“一线放开、二线管住”的自贸港背景下，推进利率市场化创新将对海南自贸港防范金融风险能力提出更高要求。随着海南自贸港深入推进，当资本项目开放后，跨境资本流动影响利率变化，利率决定机制将由传统官方决定机制逐渐演变为利率非对称决定机制，进而演变为完全市场化，这种利率风险在自贸港中会比较突出。

（三）地方金融监管权限的有限性难以全面统筹利率市场化在自贸港创新发展

自由、平等与开放是自贸港的底蕴，这既体现在各类市场主体准入方面，也表现在金融机构等市场主体应该享有的权利与义务方面。从国家治理角度看，政府应该合理配置行政权力，优化治理能力，放权并培育市民社会，明确划分他治与自治的边界，实现政府治理与社会治理的共进。利率市场化的核心要义在于市场主体获得利率定价自主权，一直掌握基准利率的中央银行只有逐渐减少和淡化基准利率对市场利率的影响，将之归还于市场主体，才能实现市场主体利率定价自主权。随着贷款市场报价利率（LPR）等机制建立健全，以及利率传导机制堵点逐渐打通，中央银行基准利率定价权将弱化。但利率市场化并非一放了之，利率市场化以后，还要根据逆周期和宏观调控等需要，对利率进行调控。甚至于在金融市场内部对于金融机构与市场客户也应在利率定价关系方面进行调整与平衡，地方金融监管部门应发挥越来越重要作用。鉴于利率是金融体系乃至整个经济体系的核心要素，利率市场化可以连通金融体系各个领域和板块，这对中央与地方金融监管权能优化配置提出了更高要求。一直以来，利率市场化主要由中央银行主导推动，地方金融监管部门权限十分有限。因此，地方金融监管权限的有限性可能难以全面统筹利率市场化在自贸港创新发展。

三、海南自贸港利率市场化创新路径构建

（一）学习借鉴中国香港、新加坡、迪拜自贸港等利率创新的理念

我国香港地区是全球开放度最高的金融中心之一，香港地区金融市场利率不存在政府性的引导或者管制措施，利率自由化市场化程度高，成就了香港全球资本配置中心的特殊功能定位。但是因为香港汇率制度采取固定盯紧美元的联系汇率制度，香港金融市场上利率水平受美联储公开市场操作的影响较大，存在一定的利率波动风险。同样新加坡也位居全球金融中心前列，新加坡金管局对商业银行不存在利率管制，银行同业拆借与商业银行信贷业务完全市场化定价，新加坡成为了很多跨国商业银行亚太金融总部的首选地之一。迪拜作为中东地区的国际金融中心，阿联酋政府为了支持迪拜建设金融中心赋予了迪拜特殊的法律地位，迪拜地区的金融交易完全参照适用国际金融交易规则，在利率定价上政府不施以管制或者引导，完全参照国际利率市场定价锚。这种锚定国际利率市场的做法帮助迪拜快速对接国际金融市场，迅速将中东地区巨额的石油财富转化为金融资产。可见，无论是香港地区、新加坡还是迪拜等国际自由贸易港在利率市场化上均采取了相对市场化、宽松的定价模式，最大限度弱化政府的行政干预或者引导，充分依靠市场的力量来形成与国际利率市场互动的利率形成机制，该经验模式值得海南自贸港学习借鉴。

（二）进一步明确金融特别立法授权依据与边界

当前，我国自贸港事实上是政策先行、政策入法甚至政策代法的立法路径，立法不能及时有效回应自贸港日益变化的现实需求。政策不等同于法律，要妥当调整政策与法律关系，在国家治理中尽可能限缩政策的调整空间而代以法律规范的调整。2021年《海南自由贸易港法》颁布，第10条创设的自贸港法规制定权，不仅授权海南省人大及其常委会可以对法律和行政法规进行变通，還可以制定海南自贸港法规，是我国立法史上一项全新的制度设计。2023年《中华人民共和国立法法》修订后，第84条第3款对海南省人大及其常委会制定自贸港法规的权力，进行巩固确认。要以《海南自贸港法》为基础和指引，尽快出台包括利率市场化在内的法规、办法、条例等，进一步明确金融特别立法授权依据与边界，以使利率市场化做到依法创新，创新有据。

（三）促进利率市场化与自贸港其他金融目标创新趋同

人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用和外汇管理等都是自贸港金融改革的重点。关于金融改革之间的先后关系，中国人民银行认为利率、汇率与放开资本项目应该成熟一项放开一项，没有固定先后顺序，而是相机抉择；美国哥伦比亚大学魏尚进教授认为，国内改革优先于国外改革，利率汇率改革优先于放开资本账户和人民币国际化，银行内部治理与外部监管则优先于上述这些改革；还有观点认为这几改革可以协调并进。无论怎样，从利率市场化与其他金融创新关系来看，利率市场化将有利于促进其他金融创新。利率市场化已经进行20多年，已经打下较为扎实的基础，可以优先推进已经有良好基础的利率市场化，随后再考虑放开人民币跨境使用和资本项目等。在推进自贸港建设早期，难以兼顾实现诸多改革目标时，可以考虑将利率市场化作为优先考量的目标，充分运用多年来利率市场化改革的成果，深入推进利率定价的市场化形成机制，为自贸港外资准入、资金流动、汇兑便利和金融创新提供良好的前提条件和市场环境。

（四）进一步优化地方金融监管权限

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》对金融监管体制作了重大改革。其中明确提出要建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，以深化地方金融监管体制改革。这将进一步优化中央与地方金融监管体制，推动利率市场化等金融创新提速增效。自贸港推进利率市场化，在中央与地方金融监管权划分方面可以参考以下思路和模式：构建央地金融监管权纵向协调机制，以法律形式明确中央和地方责权划分，健全网状协调体系，明确地方金融部门与中央部门的沟通机制，统筹中央与地方关系，实现中央统一监管下的差异化授权。有鉴于此，在金融监管体制改革的背景下，建议有关部门尽早出台相关制度，对自贸港包括利率定价、执行、检查和惩罚等各项内容详细规定，明确界定各部门权力边界，强调相互配合职责。特别是要找到中央与地方分权的“黄金分割点”，兼顾中央统一与地方活力，以立法形式明确央地权责划分的标准、原则、程序、方法，使之在法律制度层面加以细化。中央银行重点关注利率政策，以及利率市场化定价中的权力分配与执行情况，而地方金融监管部门应着重突出确保金融稳定与处置属地金融风险，同时还要探索建立适应自贸港的国际金融监管协调机制。通过体制优化设计，强化地方职能，力争利率市场化在自贸港率先实现。

（五）建立健全跨境资本流动宏观审慎管理体系

《海南自贸港总体方案》明确指出，要建立跨境资本流动宏观审慎管理体系。海南自贸港应当在一般微观审慎指标和宏观经济指标的基础上，探索设计符合自贸港实际的风险监测指标。同时，构建资本流动风险预警与应急机制，保留临时性管制资本权力；资本项目开放后对私人和公共对外债务要特别进行宏观审慎监管。前瞻性考虑可能产生的系统性风险，建立健全宏观审慎监管构架，明确中央银行在宏观审慎管理中的主导地位，强化中央银行与地方金融监管部门协调合作，强化中央银行与各国宏观审慎监管机构合作。强化对自贸港金融机构风险的分类管理，加强对系统性金融风险识别和管理。对跨市场跨业务跨地区金融产品和业务开展综合监管，着力构建货币政策与宏观审慎政策密切配合的一体化架构，注重减缓跨市场带来的系统性风险，提升海南自贸港金融风险防控能力。

四、结语

金融作为实体经济发展的重要保障，在海南自贸港建设中发挥着关键性作用。利率市场化是我国金融体系建设的重要组成部分，需要在海南自贸港先行先试。目前，囿于利率市场化法律地位在海南自贸港建设中未能得以明确，加之海南自贸港金融风险防控能力制约，海南自贸港利率市场化面临着发展困境。为此，有必要创新利率市场化发展路径，纵向上不断优化地方与中央金融监管权力的配置，以化解过度依赖中央权力而地方权限不足的尴尬局面；横向上妥善处理好利率市场化与其他金融改革目标之间的关系，尝试探索优先推进利率市场化；整体上要加强系统性风险防控能力，为利率市场化提供良好的金融环境。利率市场化一个重要堵点是利率形成和传导机制不畅，海南自贸港内金融市场不成熟、金融市场分割是障碍形成的主要因素，为此，海南自贸港利率市场化未来仍需进一步优化营商环境、加强法治保障、完善金融监管。

（责任编辑：张恩娟）

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