新时代审计监督与人大监督的协同创新

范 语

（作者单位：南京审计大学）

一、新时代形成监督合力的重要意义

十八届三中全会上提出全面深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，要求对政治制度、政府职能等进行全面改革，要求增强政府公信力，建设服务型政府，同时提出加强人大预算决算审查监督、国有资产监督的职能，为人大与审计形成监督合力指明方向，促进两者更好地服务于国家治理。十九大提出明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，要求全面从严治党，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督合力。在新形势下，人大作为国家最高权力机构，不断推动十九大决策落地实施，而审计监督作为行政部门的监督，可以了解各部门对安排政策的实施情况，跟踪政策措施贯彻执行，促进改革措施有效执行，提高国家资金的使用效率与效果，促进两者形成监督合力是改革审计管理体制、增强审计权威性的重要表现，更好地构建监督体系，实现从严治党。

我国采取的是行政型审计体制，审计机关受本级人民政府的领导，在对政府部门审计时会受到一定程度的制约，存在独立性不强的缺陷，对于预算执行中存在的部分问题可能存在揭露不全面、不深入的问题。而和人大监督协作时，由人大参与到审计全过程，具体了解审计中每一个审计发现和结论，可以较大程度上减少政府对审计机关的干预，保持审计的独立性，同时加强对审计成果的使用。人大的监督主要是听取政府报告和审计工作报告，两者都偏向于事后监督，不能及时掌握资金流向和使用。在听取审计工作报告时，可能会涉及相关专业知识，同时汇报时间紧凑，人大代表缺乏专业知识，也没有足够的时间分析执行过程中资金使用是否适合。而加强人大监督与审计监督的协作，可以帮助人大更好地了解审计报告中提出的问题，同时也可以在发现问题时及时对政府的预算执行进行修正，推动预算资金正确合理使用。

综上可以看出，促进人大监督与审计监督协作，对形成监督合力，更好地保障两种监督发挥其应有的作用，保证国家资金安全高效使用，促进国家治理能力提升具有重要意义。

二、两者形成监督合力的可能性

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第二章中提到人大需要听取和审议一府两院的专项工作报告，由人大常委会根据国家政策部署、发展现状与人民意愿选择重大问题，再由相关部门作专项工作报告，在要求政府作专项工作报告的相关议题大多为环境保护、农业和农村工作情况、政府重大公共投资及其实施情况等。而《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第三章第二十三、二十六条，第七章第五十八条规定审计机关可以进行重大工程项目资金审计、国家重大经济社会政策措施情况审计、领导干部经济责任审计及自然资源资产审计。此外，审计署自2018 年开始每季度都进行国家重大政策措施落实情况跟踪审计，于2018、2019 年实施保障性安居工程跟踪审计，2019 年实施生态环境保护审计。可见，无论从法律角度规定审计机关职责还是实务中审计署的审计对象均与人大听取和审议的专项工作报告存在部分重复，人大在对报告进行审议时可以结合以往审计发现的问题和审计结果，在听取时有所侧重，在审议报告时有所依据，增强报告的真实可信性。

《监督法》第三章规定人大常委会具有审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告，对决算的审查和批准是对政府该年度预算执行情况的确定，也可以当成是预算执行情况监督的一部分。而《中华人民共和国宪法》第六十七条规定人大常委会有审查和批准预算执行情况的职权，预算法第六十九条规定政府需向人大做预算执行情况的报告，可见对预算执行情况和决算草案进行监督是法律赋予人大的权力，是人大常委会监督的一个重要环节，在报告时间、内容和程序上，《监督法》也作出了具体规定，重点关注收支是否平衡，重点支出项目预算资金是否足额拨付、及时到位，以及上级财政补助资金的安排和使用等情况。在我国，人大对预算执行和决算的监督主要体现在政府财政部门审核汇总后编制的预算草案需要报人大审查批准。此外，财政部受国务院委托，根据计划执行预算，需要向人大进行预算执行情况和决算草案报告。《审计法》第三章第十九条规定审计机关需要进行预算执行情况及决算草案情况审计，审计署也自2004年开始实施预算执行审计并公开其审计结果，审计内容包括预算支出的结构是否合理、转移支付是否合理。人大和审计机关均有法律赋予其对国家财政的监督权，且监督内容存在重复。此外，人大也需要依据审计机关的预算执行情况审计工作报告对决算进行审查和批准，可见两者在监督对象和内容上存在交叉。

通过分析监督法中人大的监督对象和内容，可见其与审计监督对象存在一定的交叉重复，且两种监督的结果可以相互转换使用，在专项工作报告上，审计机关进行的专项审计更加深入、更能发现潜在的问题，帮助人大在听取政府专项工作报告时提问更有针对性，促进问题的解决，而人大通过公布与选择议题，可以反映目前国家重大政策的方向、人民群众的利益指向以及社会整体更加关注哪些方面的问题，帮助审计机关在进行专项审计时确定审计目标及审计内容，帮助审计更好地服务于人大，使审计结果得到更多的关注和运用。在预算执行情况和决算草案方面，对国家财政的监督，审计机关更具专业性，有更为系统和规范的方法。比起人大只能通过听取和审议报告的方式，审计更具有主动性，更容易发现问题，可以帮助人大更加全面了解预算执行和决算的真实情况，为人大预算审查提供更多信息和依据。而人大通过听取财政部门、财经委、预算工作机构等部门的报告，更具宏观性，可以从一个整体角度分析资金使用分配是否合理，预算执行和决算草案是否合规，帮助审计机关从国家层面分析审计结果，提高审计质量。因此，审计监督与人大监督的协作存在必要性，通过协作，可以促进两种监督的相互融合互补，实现信息共享，提高监督效率，更好地服务国家治理。

三、目前实现双方协同存在的问题

（一）审计计划阶段存在的问题

受不断推进审计全覆盖目标的影响，审计机关的审计对象和范围在不断扩大，有限的审计资源更需要分配到重点关注领域，在制订审计计划时，部分审计机关如福建省审计厅，会征求人大财经委的意见，将人大重点关注的项目纳入规划，总体协调计划。但人大往往只是根据资金使用率、项目执行现状或是国家重要方针政策、人民群众关心的社会问题而确定的重点关注项目，并没有向审计组明确应该重点关注该专项的哪一方面。此外，审计计划及目标需要不断结合审计发现进行调整，不断修改确定重点关注领域，这过程中人大也没有参与，进而使得人大难以对审计过程及质量进行管控，最终得到的关于审计结果的报告与最初希望得到的信息不一致，导致审计不能完全满足人大需要[1]。

（二）审计实施阶段存在的问题

在审计实施阶段，基本没有人大财经委或预算工委加入审计组，与审计人员一同开展审计的情况，导致人大不能及时了解审计实施流程及所采取的审计方法、得到的审计证据是否是人大关注的方向。此外，在人员上，在进行财政资金和相关专项监督时，对资金流向、项目设置和完成情况、绩效水平进行跟踪和评估需要一些职业经验，对可能存在重大问题的项目进行深入监督调查[2]，但这方面的人才相对较少。因此，即便实现了人大全程参与审计监督，也只能在总体审计目标上提供方向，在执行具体审计程序时，人大较少能为审计组提供建议。

（三）审计报告及整改存在的问题

首先在时间上，就目前的协同情况来看，只有审计机关每年6 月向人大常委会做的上一年度审计工作报告，此外并没有实现其他层面如审计计划、审计结果的协同。人大听取和审议报告的时间一般只有两天，常委会只能根据报告中提到的现状和问题提出相应的意见，但没有足够的时间与国务院提交的预算执行情况报告、决算草案核对，无法深入确认审计工作报告内容是否全面、提出的问题是否真实完整[3]。同时，由于每年6 月才听取上一年度的工作报告，属于事后监督，时间上的紧凑和不一致带来双方的信息不对称，影响了审计与人大的协同效果。

此外，人大的组成人员，大部分不具备专业知识，即使个别人具备一定的基础和专业知识，但对一些审计过程和审计思路不了解，对审计发现的问题和提出的建议不能完全透彻理解，导致审计结果运用不全面，共享信息利用效率不高。此外，审计人员也对人大及其常委会的组织结构、各部门主要负责的事项不够了解，除了审计结果公告外，其他信息数据资源及审计发现，审计人员不清楚向谁汇报，人大在法律、权力和信息方面可以帮助审计人员的地方，审计人员也不清楚向谁交流申请，获得帮助。因此，在实现两者的协同方面存在一些人员上的障碍[4]。

四、协同建议

我国预算执行审计的定位就是要服务于人大，在人大如何充分利用财经审计的结果上也有不少学者进行研究，但在审计过程中，审计机关如何更好地利用人大的地位、性质等优势，从而更好地实现审计服务于人大的价值取向，目前研究的学者并不多。

（一）审计计划阶段

在审计计划阶段，审计机构从审计项目选择开始就要加强和人大的沟通交流。尽管提出了审计全覆盖理念，但在审计资源分配，尤其是专项资金审计的人力、精力、时间和重点分配，审计机关应该积极与人大协作交流，以人大要求政府做专项报告的议题为重点审计对象，积极配合人大监督，在全面监督专项资金使用合法和效益的同时，对人大重点关注的专项资金持有更高的谨慎性，为人大听取和审议政府专项报告提供客观、专业的依据。在预算执行情况审计中，审计机关在结合重要性水平和专业判断选择重点审计对象的基础上，也要以人大过去在进行预算编制调整、决算审查过程中关注的问题为切入口，以结果为导向，针对人大过去提出的或是关注的存在问题的单位，合理确定审计领域和审计范围[5]。

同样，在确定了审计范围和审计对象后，针对审计项目组可能不了解被审计对象的情况而导致不能合理预测风险点的现象，人大也可以从预算执行的结果出发，根据以前年度该部门如转移支付方面不够规范、政府采购上存在重大问题的情况，提出人大想重点了解预算在哪一部分的执行和使用情况，审计项目组可以结合该部门的行业特征与经营环境，根据审计人员的专业判断及人大提出的需要重点审查的领域确定审计计划，使审计从对象选择上就能满足人大需求，也帮助之后的审计工作更有效地进行。同时，准确确定审计范围和需要重点审计的方面，审计项目组可以安排审计人员分工，对重点和非重点审计部分安排合适的人手，也可以提前计划可能会运用到的分析审查方法，有没有特殊行业需要有其他专门技术的人帮助处理，帮助审计项目组提前准备和抽调需要的人才，统筹安排，做到发挥每位审计人员的优势。

（二）审计实施阶段

针对审计实施阶段，人大财经委或预算工委难以完全融入审计工作的问题，一方面，人大相关对应部门在人员配置上可以让一些有财政审计知识或经验的人或是曾经听取审议过审计工作报告的人加入审计组，为审计计划提供整体方向和一些思路，并能在审计过程中及时了解审计进程，从国家政策等宏观角度提供想法并监督审计实施过程，保证审计质量。另外，审计组成员也应当不断与人大财经委沟通，对于一些专业名词或风险，审计人员应当换一种表达形式，以非专业人员能明白的方式进行交流，了解人大审计双方对审计对象的关注领域，以满足人大需要。

（三）审计报告及整改阶段

审计报告经由国务院同意后，委托审计长向人大常委会作审计工作报告，作为参考资料和重要依据，帮助人大审查政府决算草案，因此报告的真实性和完整性非常重要。为尽量减少本级政府对审计报告的干预，可以在人大常委会听取审计工作报告前，先交由预算工作委员会审查，预算工作委员会的人员有较强的专业能力以及较充足的时间审阅报告，并提出意见和建议，审计机关据此修改审计报告后再报人大常委会[6]。这样既可以减少时间紧迫带来的无法认真、完全阅读审计工作报告的问题，同时由专业的人先审议报告并提出修改意见也可以部分解决听取报告的人专业性不够、不能迅速掌握报告重点的问题。

审计机关需要与人大相互协同，充分利用审计结果，提高审计整改的质量和成效。对于审计查出的重要问题，审计机关需要持续跟踪部门后续整改情况，人大要监督政府整改，共同发力，促进整改落实。人大常委会在听取和审议审计工作报告时需要重点关注审计发现的问题，从宏观整体角度分析问题存在的根源性原因，并从国家政策大方向提出相关意见，帮助提高审计建议的可行性[7]。对于审计中发现的普遍性的、涉及部门制度体系不完善的问题，相关部门很可能不会听取审计建议，审计整改工作难以落实。这就需要借助人大的权威性，由人大牵头完善体制制度，由上而下层层落实，促进审计整改。

五、结语

审计监督与人大监督在财经上的高度重复交叉性为两者的协同提供了基础，而受行政型审计体制的影响和约束，审计与人大的协同在审计计划、实施及整改阶段都存在一定的障碍。本文试从审计全过程不同阶段角度提出一些促进两者协同的建议，帮助人大与审计协同，实现对财经全过程的监督，而不仅仅是事后的监督。虽然不能从根源上改善审计存在的问题，也无法全部满足人大的需要，但也能在现有的过渡时期提供一些方法，为构建和完善监督体系，满足国家治理需要，提高国家治理能力和治理水平提供一些灵感。