关于提升预算绩效管理工作质量的几点建议

胡志山

（作者单位：河北省海洋与水产科学研究院）

2003 年10 月，党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”，我国预算绩效管理从此拉开了序幕。经过近20 年的发展，先后历经了试点探索、总结经验、深化拓展、提质增效等发展阶段。2018 年9 月，中共中央、国务院出台了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理作出了一系列顶层设计和重大部署，我国从此进入了全面实施预算绩效管理阶段，由单一事后绩效评价转变为事前、事中、事后全闭环管理，范围覆盖预算编制、执行和监督的全过程。

一、政策依据

（一）国家层面

2014 年8 月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订的《中华人民共和国预算法》首次以法律形式明确了我国财政预算收支中绩效管理的要求；2018 年9 月，中共中央、国务院出台《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理作出顶层设计和重大部署，从全方位、全过程、全覆盖三个维度推动绩效管理全面实施；2020 年8 月3 日，国务院修订《中华人民共和国预算法实施条例》，再次强调政府财政部门、各级预算部门和预算单位的职责分工，细化了绩效管理目标及有关要求等；2021 年3 月，国务院印发《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，进一步强化预算执行和绩效管理，推动预算绩效管理提质增效。财政部从2019 年开始,相继出台了《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》《项目支出绩效评价管理办法》《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，在全国范围内推动开展预算绩效管理工作统一规范。

（二）省级层面

2018 年12 月，中共河北省委、省人民政府印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，对河北省全面实施预算绩效管理进行安排部署。2019 年开始，河北省财政厅相继印发《全面实施预算绩效管理推进工作方案》《省级事前绩效评估规范》《省级部门预算绩效目标设定规范》《省级部门绩效运行监控操作规程》《省级部门预算绩效管理办法》《省对下转移支付资金绩效管理办法》《省级财政支出政策绩效评价工作规范》《省级部门预算项目绩效自评办法》《省级预算绩效重点评价管理办法》《河北省农业相关转移支付资金绩效管理办法》等一系列政策措施，已将绩效管理覆盖所有财政资金，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，为全面落实预算绩效管理指明了方向、提供了根本遵循。

二、执行情况

河北省全面实施预算绩效管理以来，各部门各单位始终将绩效理念、方法、机制和实施路径贯穿于预算编制、执行及监督全过程，绩效管理工作取得积极成效。以河北省农业农村厅为例，现将有关预算绩效管理执行情况简要说明如下。

（一）预算编制

在该环节，主要采取两种手段进行管理。一是建立事前绩效评估机制。在实际操作过程中，凡是拟新出台的重大政策、重大专项均需开展事前绩效评估，从项目立项的必要性、成本投入的经济性、绩效目标的科学性、实施方案的合理性等多个方面进行论证，确保新政策、新项目及时落地生根，发挥实效。二是科学合理制定绩效目标。目前，各级财政部门已将设置绩效目标作为预算安排的基础，省厅各预算单位在编制年度预算时，需要同步编制绩效预算，全省已经基本实现预算绩效目标与部门预算同步编制、同步审核、同步批复、同步公开。对于绩效目标不完善或编制质量不高的，一律不得安排预算。

（二）预算执行

主要通过省财政一体化平台及省厅自主研发的农业财政项目管理信息平台，对省厅管理的项目预算执行进度和绩效目标实现程度开展“双监控”，旨在及时发现重大专项资金和重大项目实施过程中存在的突出问题，并采取有效措施及时进行纠正，确保绩效目标如期实现，预算执行有条不紊。对于偏离绩效目标或无法继续实施的，及时收回资金，统筹安排用于更亟须的支出。其中：省财政一体化平台重点监控省本级专项资金及预算项目绩效目标实现程度，监控指标主要包括期中（1-6 月）绩效目标实现程度、预计年底（1-12 月）绩效目标实现程度，绩效运行监控资金规模2021 年5.4 亿元、2022 年6.27 亿元；对下转移支付资金主要通过农业财政项目管理平台进行监控，其中2021 年监控资金规模为286.83 亿元、2022 年资金规模达314.7 亿元。

（三）预算监督

主要采取事中督导检查、事后绩效评价等方式。每年各有关项目主管处室抽调专门力量对项目市县进行督导检查，抽查范围一般不少于项目资金规模的30%，必要时委托第三方专业机构进行重点检查。每年预算执行终了，省厅主管项目监督处室组织各项目处室、各预算单位开展绩效自评，对照年初设定的绩效目标，从资金支出的经济性、效率性、效益性、服务对象满意度等多个维度，评价各项政策、预算项目的实施效果。将绩效评价结果作为预算安排的重要依据，对未完成目标的项目系统分析其形成原因，提出下一步改进措施，并坚持举一反三、标本兼治，从体制机制等方面研究谋划提升项目绩效管理水平的有力举措，不断提高财政资金使用效益。

三、存在问题

（一）对实施预算绩效管理的重要性认识不足

部分单位对于实施预算绩效管理的重要性认识不足主要表现在三个方面。一是部分单位“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还没有从根本上转变，特别是有些基层单位缺乏讲求绩效的主动性，不注重预算执行结果，将花钱作为预算执行的“首要任务”，存在预算和绩效“两张皮”现象。二是缺乏主体责任意识。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，各部门和单位主要对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责。但是，有些基层单位的业务部门、财务部门绩效职责不清，工作消极懈怠，相互推诿、扯皮[1]。有的业务人员认为编制绩效预算是财务部门工作，与本部门无关；而财务人员由于对相关业务领域知识不熟悉，由其牵头编制的预算绩效质量不高，存在脱离实际的问题。三是有些基层单位存在误区，认为开展预算绩效管理对提升项目执行效果的作用不大，无非是增加了工作负担，认为开展绩效评价就是在刻意找麻烦挑毛病。突出表现在有的单位业务部门对开展绩效管理积极性不高，存在畏难情绪，消极应付只求过关；而财务部门对绩效评价结果运用无从下手，报喜不报忧，在很大程度上影响了预算绩效完成质量。

（二）预算绩效管理工作质量仍有较大提升空间

在预算绩效管理实施的各个环节存在的主要问题如下。

1.绩效编制环节

绩效编制环节问题集中在目标设定及审核方面：一是对设定绩效目标的重要性认识不足，经常听到有人抱怨绩效目标设定可有可无、徒增工作负担，存在“应付差事、敷衍了事”的现象。二是绩效目标匹配性不高。由于缺少规范的绩效目标设置流程和评定程序，因此在实操中不可避免地存在绩效目标设置不够科学、不够合理，其中有的绩效目标设定过低，严重脱离实际等现象；有的绩效指标与绩效目标的关联度不高，因果关系不充分，直接影响预算绩效质量。三是绩效目标审核约束力不足[2]。由于现行政策尚未建立绩效目标审核与资金预算相挂钩的机制，即绩效目标的审核结果不影响项目实施、不影响资金分配。因此，有的单位在绩效目标、指标设定环节投入精力不足，质量无法得到保证，直接造成财政资源配置和使用的低效无效、甚至闲置浪费。

2.绩效监控环节

与事前预算绩效编制、事后绩效评价两个环节相比，该环节投入的力量明显不足，主要表现在以下两个方面。一是运行监控手段单一，当前主要通过财政预算一体化管理平台进行绩效监控工作，但由于信息填报主体为预算单位，且缺少必要的第三方审核把关，有的单位在填报预警项目实施情况时，缺少项目进展、资金使用、目标实现等指标完成的详细情况，信息填报质量不高，直接影响绩效运行监控结果的真实性。二是各参与方包括财政部门、各级政府和预算单位在实际操作中角色定位不准、职责分工不明确，缺乏密切配合，未形成有效合力，不能有效发挥绩效运行监控作用。同时，尚未建立完善的奖惩机制，当发生偏离绩效目标的情形，对有关责任单位、责任人缺乏相应的制度约束和惩罚措施，特别容易造成绩效运行监控在有的部门、单位流于形式。

3.绩效评价环节

一方面，当前绩效评价方式以自评为主、第三方评价为辅，评价方式单一，并且参与绩效评价人员多数为兼职人员，整体素质不高、责任心不强，主要表现为缺乏工作经验和专业技能，难以将所学知识运用到绩效评价过程中，绩效评价的专业性不足。另一方面，绩效评价指标体系不完善、实用性差，近几年，国家和河北省围绕细化量化绩效评价指标进行了大量的有益探索，但对指标具体设置未出台统一规定，各部门各单位自行设定，通常是定性指标多、定量指标少，评价标准（评价指标值设定）千差万别，即使在同一地区、同一行业的同类资金在不同部门、单位的评价标准也不尽相同，未形成统一的“度量衡”，绩效评价结果的客观性、可比性缺乏相应基础。此外，绩效评价各参与方在绩效管理、财务核算、业务实施、政府采购等方面沟通不畅，未实现互联互通，绩效评价的信息化智能化存在短板，影响绩效评价的时效性。

（三）绩效激励约束作用未充分有效发挥

预算绩效管理的“最后一公里”还未完全打通，评价结果应用范围有限[3]，具体表现为以下三个方面。一是绩效评价结果与资金预算和政策变动的挂钩机制不完善，对提高财政资源配置效率和使用效益的正向引导作用发挥不够充分。比如，有的政策、项目执行结果未达到年初设定的绩效目标，但核减相关预算资金的情况并不多见。相反，为了保障某项政策或项目实施的稳定性，避免出现“烂尾”现象，在实际操作中往往“睁一只眼、闭一只眼”继续拨付资金。二是绩效评价奖惩机制的约束性不足，追责问效力度有待进一步加大。虽然国家和河北省近年来出台的政策文件多次强调对项目低效无效的责任人实施问责，但由于当前一些绩效评价结果存在“针对性不强、质量不高”等问题，且对“有效、低效、无效”的区分缺乏明确的界定标准，因此在实际处理中追责问责多停留在口头上的惩戒和批评，刚性约束不强。三是绩效评价信息公开和结果通报机制尚未有效建立，信息公开的透明度还不高，绩效评价结果不能迅速转化成有效的管理措施。

四、改进对策

（一）提高绩效理念，强化绩效管理责任约束

1.正确理解预算绩效管理的内涵

预算绩效管理是将绩效理念和方法融入预算管理全过程，以绩效目标实现为导向，以绩效运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为核心，以改进预算管理、优化资源配置、控制资金成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式。其本质仍是预算管理，更多强调内部管理。

2.提高预算绩效管理的重视程度

充分利用多种渠道加强宣传引导，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，促进各部门各单位预算管理工作从“重分配”向“重管理”“重绩效”转变，充分认识预算绩效管理的价值，将预算绩效管理作为一项基础性工作，不折不扣抓实抓细。

3.压实预算绩效管理主体责任

加大预算绩效管理培训力度，增强各部门主要负责人的责任意识，建立“上下协调、部门联动、层层抓落实”的工作责任制度，坚持“谁主管、谁负责，谁花钱、谁负责”的原则，严格落实绩效管理责任约束机制，推动各部门各单位的业务部门和财务部门的工作融合，真正将预算绩效管理工作融入预算编制、执行、监督的全过程。

（二）加强统筹协调，全面提升预算绩效管理质量

按照全过程闭环预算绩效管理的有关要求，真正做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。

1.构建科学完善的绩效体系

绩效目标和绩效指标是实施绩效管理的前提，而设置绩效目标又是预算安排的前置条件。首先，前移绩效管理关口，从源头做起，明确各部门的职责分工，强化协调配合，形成工作合力，做到各司其职、各负其责，共同推进各项工作落实落地。其次，健全事前绩效评估制度，充分做好相关政策（项目）可行性、必要性论证，系统全面设置绩效目标和绩效指标，其中绩效目标既不能故意抬高标准也不能降低标准，应做到全面准确、科学规范。绩效指标应从数量、质量、时效、成本、效益和满意度等多个维度进行设置，考评指标要尽可能量化，考评内容要系统全面，能够综合衡量相关政策、项目的执行效果。最后，做细绩效目标审核。结合各部门各单位实际情况，从合理性、经济性和可行性等方面对绩效目标指标进行审核，并经会审、反馈、核实、修改、终审等流程，不断细化绩效目标管理，进一步增强预算绩效的精准性和刚性约束。

2.发挥绩效运行监控的纠偏作用

一是制订切实可行的绩效运行监控计划。按照“全面覆盖、突出重点、权责对等、约束有力、结果运用、及时纠偏”的原则，各级财政、预算部门和单位要结合实际，选准重点监控领域、关键环节，对重大政策、项目与巡视、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、管理薄弱的项目进行监控，同时明确监控内容，实时动态监控资金使用情况、项目实施进度和完成质量等，及时发现并纠正偏离目标和问题，有效发挥前哨探头作用。二是被监控对象要如实准确填写绩效运行信息。认真对照年初预算批复的绩效目标和资金预算，从填报内容上严格审核把关，确保填报信息准确、内容完备。杜绝数据造假、瞎编乱造，防止绩效运行监控结果失真。三是全面掌握绩效运行监控情况和存在问题。收集、整理、汇总绩效运行监控情况，客观分析偏离绩效目标的原因，找准纠偏的关键环节，采取有效措施即知即改，切实发挥绩效运行监控纠偏、校准作用。

3.扎实开展绩效评价工作

一是提升绩效评价专业化水平。通过引进人才、集合多学科力量、引入第三方机构参与进来[4]，再通过专业培训、工作调研、业务交流等方式，逐步打造一支政策理论水平高、实际工作能力强的绩效管理队伍。二是健全完善绩效评价体系。充分听取有关专家、财务（预算）部门、业务部门的意见，增强绩效评价体系的可行性、科学性、合理性。评价指标要尽可能细化量化，定性指标和定量指标相结合，设置比重要合理恰当；共性指标和个性指标相结合，设置依据符合相关政策（项目）实际。同时，绩效评价标准要客观公正，选择适当的评价方法，多措并举提高绩效评价结果的真实可靠性，为全面实施预算绩效管理提供有力支撑。

（三）健全完善机制，有效发挥绩效激励作用

一是推动绩效与预算管理深度融合，建立绩效评价结果与资金预算、政策变动相挂钩机制[5]。将绩效评价结果与中长期规划制订、预算资金分配、项目库建设等工作结合起来，并列入各部门各单位的日常监管范围，定期通报绩效评价结果应用情况，严肃奖惩制度。二是健全完善绩效评价责任追究机制，探索以绩效评价分值划定责任红线的方式，对政策（项目）实施结果低效、无效的，依法依规进行追责问责。三是完善预算绩效信息公开制度，提升信息公开透明度，自觉接受财政、人大、纪检监察、审计等相关部门和社会公众的监督，提高预算绩效管理规范化和科学化水平，推动全面实施预算绩效管理提质增效。