我国部门预算绩效管理问题探究

董莲莲 高静文

（作者单位：中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所）

一、预算绩效管理实施现状

党的十八大以来国务院及相关部门陆续发布了多项预算绩效管理规章制度，预算绩效管理覆盖范围不断拓宽，绩效管理由注重“事后”评价逐步发展为全过程管理，形成涵盖绩效目标设定、支出责任评价和评价结果运用的“三位一体”全过程预算绩效管理模式，具有中国特色的预算绩效管理体系已基本形成，预算绩效管理改革成效明显。但由于受传统预算管理机制影响，相较于国家财政体制改革进程，预算绩效精细化管理程度尚无法满足预算改革要求，执行中仍存在一些问题。根据2018 年以来审计署发布的审计公告，我国预算绩效管理实践中普遍存在问题可概括为以下方面。

（一）部门绩效管理机制不健全，执行阶段监督约束力度不大

一是部分中央部门绩效管理制度及相关流程不完备。如2018 年审计公告反映，国家能源局未正式出台部门绩效评价规章制度，国家民族事务委员会本级预算绩效管理流程不够完善，责任约束制度不健全；2019 年审计公告披露国家国际发展合作署本级未制定本部门预算支出绩效评价规章制度。

二是预算执行阶段监督约束力度不够，部分绩效目标未完成。如2016 年至2018 年，海关总署本级3 个项目预算执行率低于50%，1 个项目的绩效目标未完全实现；2020 年农业农村部12 个项目的34 个绩效指标完成进度未达到50%，7 个项目的8 个绩效指标和年度目标完成进度为0[1]。

三是部分部门对下属单位绩效监管不到位，监督职能弱化，推动绩效评价不力。如2018 年审计报告反映，国家能源局未对所属单位报送的项目支出绩效目标和局整体支出绩效目标出具《项目支出绩效目标审核表》；国家民委对所属单位上报绩效指标审核不到位，导致所属单位部分项目缺少主要预算绩效指标。

（二）绩效目标与指标设置不科学合理，与实际执行存在较大偏差

2021 年6 月7 日，审计署审计长侯凯在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上作《国务院关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，在全面预算绩效管理方面，2020 年中央部门的17 个部门和245 家所属单位的587 个项目绩效目标不完整、未细化或脱离实际。2018 年至2020 年审计报告中反馈的预算绩效目标设置方面存在的问题主要分为两类。一类是项目绩效目标与指标值设置不合理，普遍存在关键指标设定低于规划要求，量化指标与项目内容无关，指标与总体目标、投资额不匹配等具体问题。如2018年中国科学院一般公共预算21 个二级项目绩效目标设置不完整，指标未细化、未量化，涉及财政资金8.99 亿元；中国残联本级1 个项目绩效指标设置与预算资金量不匹配，难以用于衡量实际绩效情况。另一类是绩效目标管理程序不规范，绩效目标的审核、下达与调整缺乏严肃性。如2017 年水利部发展基金项目涉及的安徽、山东等6 省（区）11 个指标的完成值为绩效目标批复值的10 倍以上，且绩效指标调整未按规定程序进行报批，绩效目标未同步批复下达。

（三）绩效评价机制不健全，绩效评价结果可用性低

一是绩效自评机制不健全，部分指标评分结果偏离实际，未能准确反映预算绩效指标执行情况，造成评价结果不够客观，与事实不符，降低可用性。如2020 年中央部门的7 个部门和57 家所属单位的153 个项目未按规定开展绩效评价或自评结果不真实、不准确[2]。2020 年粮食和储备局所属科学研究院2 个项目主要内容未完成，绩效指标自评结果全部为满分，涉及资金2 253.57 万元。国务院办公厅2018 年至2020 年，厅本级1 个项目绩效自评结果未准确反映实际效果；厅本级2019 年的3 个项目绩效自评未进行满意度调查。2016 年至2018 年，国家文物局局本级2 个项目绩效评价结果与项目实施情况差异较大。

二是部门预算绩效自评工作未有效开展。根据2018年审计公告发布的审计结果，自然资源部本级一个项目未按规定提交2017 年度绩效自评表；住房城乡建设部部本级未按规定向财政部报送城市管网专项资金绩效评价结果；2018 年交通运输部未按规定督促省级交通运输部门开展车辆购置税交通运输重点项目绩效自评，当年仅5个省市交通主管部门提供重点项目绩效考评报告。

（四）绩效评价结果应用不充分，预算安排与评价结果脱节

根据2018 年至2020 年审计公告中有关预算绩效评价结果应用情况评价，部门预算绩效评价结果尚未在预算安排中得到有效应用，个别部门存在预算资金大量结转情况下仍继续安排下年预算的情况。如2018 年科技部本级在办公楼维修改造项目上年预算800 万元全部结转的情况下，未根据绩效评价结果调整当年预算安排，造成2018 年底本部门大量财政资金闲置。同年，其所属中国科学技术交流中心在战略性国际科技创新合作、政府间国际科技创新合作2 个重点专项上年结转120 948.82 万元的情况下，未根据绩效评价结果合理确定当年预算规模，仍安排预算120 000 万元，造成2018 年底结转170 033 万元。

（五）预算绩效执行情况信息公开不到位，社会公众监督作用弱化

根据2019 年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告，财政部对35 个项目开展了绩效评价工作，但仅对7 个项目评价报告予以信息公开，公开绩效目标和自评结果占比仅4.8%和14%。

二、预算绩效管理问题成因分析

（一）尚未形成普遍认同的预算绩效管理理念

2014 年，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），其中首次将绩效管理引入法律条文。2020 年8月国务院修订颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》，进一步细化了预算绩效管理要求，自此奠定了我国预算绩效管理法理基础，有关预算绩效管理具体规范则主要依赖于各类行政规章。相较于其他财政改革，由于预算绩效管理法理基础主要依赖于《预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》个别条款，尚未建立较为完备的预算绩效法律体系，预算绩效管理的权威性、严肃性弱化，不利于受托主体绩效管理理念的提升，削弱了绩效行动自觉性，造成较为普遍的“重收入轻支出、重投入轻监管、重分配轻管理、重使用轻绩效、重程序轻结果”现象。

（二）预算绩效目标及评价指标体系有待完善

一是绩效评价指标体系计量考核难。我国财政绩效指标评价主要分为大型交叉项目与单个项目，其中财政项目支出绩效评价主要分为三级指标，具体为产出指标、效益指标、满意度指标。项目绩效评价得分主要依据三类指标得分与预算执行得分汇总得出。但在实际操作中，由于尚未建立完备的指标库，指标数据与项目实际情况难以有效匹配，绩效指标多依靠项目执行人经验设置，造成绩效指标设置的科学性、合理性不强，严重影响了评价效率和评价结果的准确性。

二是绩效评价指标未能有效反映绩效目标实现程度。绩效目标需要全面、客观、完整地反映投入资金的产出与效果，并通过相关绩效指标完成程度来体现。目前，我国绩效评价指标以财务与定量指标为主，对于公共部门涉及的社会、民生、环境等绩效目标，尚未设置有效的、科学的绩效指标与其对应，造成与其相关的绩效目标实现程度难以衡量。此外，由于现有指标体系中财务类与定量类指标分析只能体现资金使用的短期收益，与国家、社会、部门长期发展目标无法有效契合，评价工作所得结论未能有效反映实际效益，影响长期目标落实。

三是前期预算绩效编制精准度有待提升。预算绩效编制为绩效评价的第一步，也是评价的基础。预算绩效编制的科学性与合理性直接决定评价的效果与准确性。目前，我国中央部门对预算绩效编制阶段指导性编制机制尚未确立，预算绩效编制科学性、合理性难以把控，降低了预算绩效评价的有效性。

（三）预算绩效评价机制有待健全

一是预算绩效评价缺少有效的工作规范指导。由于我国尚未出台预算绩效评价工作规范对绩效评价目的、评价主体、评价客体、评价指标、评价时间、评价方式、评价结果等确立工作进行指导，造成部门间绩效评价程序和效果存在较大差异，个别部门绩效评价流于形式，相关结果难以得到有效应用。

二是预算绩效评价方式科学性不强。随着预算绩效改革深入，我国财政预算实现了绩效目标编报和绩效自评从无到有的跨越，但绩效目标填报不科学、不规范，绩效自评质量不高的问题仍普遍存在。从现阶段实施情况看，我国预算绩效评价主要采取以预算部门和单位自评价为主，财政与部门抽评为辅，第三方评价为补充的模式。但由于预算绩效评价工作规范缺失，不同行业、领域、层级的预算绩效评价体系中，未形成较为统一的衡量优劣的标准，尤其定性指标完成情况的评价存在较大主观性，影响了绩效评价结果的准确性及公信力。

三是单位预算绩效评价体系有待完善。根据财政部制定的《预算绩效评价共性指标体系框架》，目前我国财政绩效评价指标仍以共性指标为主，尚未区分项目复杂程度细化指标，指标主要由各部门在框架体系内自行完善指标体系，这就使得遇到一些复杂、涉及多个部门的交叉项目时，由于缺乏多部门联动机制，难以形成科学、合理的绩效指标体系，降低了交叉项目绩效考核结果的精准性、公平性与公正性。

（四）预算绩效信息透明度亟待制度保证

2018 年9 月，《意见》提出预算绩效管理要“坚持科学规范、公开透明”的基本原则，明确要“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督”。2018 年11 月财政部印发《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》,进一步提出加大绩效信息公开力度，促使各部门各单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，提高预算绩效信息的透明度。但各项制度均未对预算信息的公开内容、范围进行详细规定，导致相关责任主体在预算公开信息选择上有较大的自由裁量权，影响预算绩效信息公开效果。在“过紧日子”下保障好国家各项战略任务，为更加有效地进行资源配置，提质增效，要求单位必须进一步加大预算绩效管理力度，大力推进绩效管理公开信息可查、可信、可比，这就需要相关法律法规对信息公开内容、范围进行进一步规定。

（五）绩效评价结果未得到有效应用

在绩效评价结果应用方面，《预算法》提出预算编制要参考有关支出绩效评价结果，《财政支出绩效评价管理暂行办法》要求绩效评价结果要作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据，但对于绩效评价结果如何与预算安排进行有机结合，相关法律均未作出明确规定，影响了预算绩效评价结果应用的有效落地。从目前预算实施情况来看，中央预算安排仍主要沿用传统预算管理模式，预算安排主要由相关部门根据业务工作情况及上年预算规模核定，绩效评价结果并未有效应用于下一年预算安排中，降低了预算绩效管理的公信力，削弱了预算单位及主管部门实施绩效管理的积极性以及对预算管理的重视程度。

（六）绩效评价信息技术支撑水平尚显乏力

目前，我国大多数预算单位已构建预算管理系统，但其功能主要应用于预算编报、预算执行等，较少涉及绩效管理。绩效管理信息技术不成熟，加之绩效评价工作需要信息总量多、覆盖范围大，绩效指标等大部分数据需要依靠人力来收集和整理，致使绩效评价更多只能停留在数据统计层面，影响了绩效评价结果的综合应用。

三、预算绩效改革对策建议

（一）加强法制建设，强化预算绩效意识

全面预算绩效管理是提升国家治理能力的重要抓手，同时全面预算绩效管理能否有效发挥作用，亦取决于其在国家治理中的地位。目前，我国预算绩效管理主要依赖于财政部和有关部门主导实施，除预算法等相关法律中偶有提及，尚未建立专门法规予以规范。从近年来国内学术研究与工作实践情况看，为保障预算绩效管理有效实施，加快预算绩效立法已基本形成共识。王泽彩提出“十四五”期间我国应加快构建统一完整的绩效管理法律体系，出台预算绩效评价规范，明确绩效评价目的、评价主体、评价客体、评价指标等，为高质量绩效评价提供一把“钢尺”[3]。

（二）强化顶层设计，健全预算绩效管理机制

一是健全预算绩效管理领导机制，加强预算绩效管理的组织领导。建立预算绩效管理委员会或绩效管理工作小组，负责预算绩效设定、执行、评价全过程管理工作。二是加强绩效管理与单位发展战略的紧密结合。绩效管理的最终目的是使单位资源发挥最大效用，只有资源运用最大程度地契合单位发展方向，才能保障绩效管理目标的实现。三是制定绩效管理实施规范。将涵盖事前评价、跟踪评价与事后评价的预算绩效管理流程制度化、规范化，明确绩效评价目的、评价主体、评价客体、评价指标等，切实提升预算绩效管理的可操作性。

（三）夯实预算绩效监督基础，加强预算绩效评价结果应用

与传统的预算管理模式相比，预算绩效管理不仅可以通过上下级交流结合方式进行预算绩效编制，更是预算分配机制的巨大革新。预算绩效不仅仅是预算的最终目标，更是下一轮预算的编制起点，是对预算的不断修正与调整[4]。各部门应尽快制定绩效评价结果应用规范，在部门预算安排时，将绩效评价结果与预算安排切实挂钩，及时根据绩效评价结果对单位预算资金安排进行调整，保障资金运行效率。此外，各部门与单位应充分发挥社会监督作用，完善项目绩效评价信息公开制度，保证绩效评价客观公正[5]。

（四）完善预算评价机制，推进“互联网+绩效+管理”信息化建设

中央部门与单位应结合现有预算管理系统，尽快健全绩效信息化管理系统，完善预算绩效指标数据库，明晰绩效管理过程中业务主体、财政主体的管理权限与监督责任，充分发挥信息化技术支撑作用，创新评价流程，强化信息化建设对绩效评价主体的实时监管，对部门预算、绩效等管理工作协同推进，促进资源优化配置。

四、结语

为加快推进全面预算绩效管理实施，我国应加快预算绩效管理立法步伐，提升全社会预算绩效管理意识，不断健全部门预算绩效管理机制与信息公开机制，推进信息技术广泛应用，保障预算绩效管理改革有序推进。