交通基础设施投融资改革和发展探讨

孙方芳

（作者单位：灌云县综合服务中心）

改革开放以来，我国坚持“贷款修路、收费还贷”的政策。自此以后，投融资也成为我国交通运输事业得以稳定发展的重要保障。经过多年发展，我国逐渐探索出了一条适合国情的融资模式，即以中央交通专项资金和地方财政作为主要资本金，以银行贷款作为主要债务资金。铁路、公路、水运、民航、城市轨道交通等领域根据其自身特点形成了相应的投融资模式。经济新常态背景下，交通基础设施投融资迎来了全新机遇，同时也面临着更大压力，针对传统的投融资模式进行创新并不断深化改革刻不容缓。

一、交通基础设施投融资的基本经验和形势变化

（一）基本经验

1.形成政府主导投资体制

我国所有的交通项目均由财政部门拨款建设，其后期的融资、运营和管理都由政府部门负责，交通运输事业的发展与政府、国家投资有着密不可分的联系。随着社会的进步，交通运输也形成了以地方投资为主的投融资体制，融资渠道更加多样，规模也进一步扩大。目前，我国交通运输事业的特点主要体现在以下几个方面：一是基础设施的投资量巨大，对当地经济发展有着重要作用；二是交通运输事业的产业链较长，给上下游很多企业、产业带来影响，项目建设完成后会带动土地价格上涨，具有“反哺”的特点；三是基础设施是一种“看得见、利用率高”的成就，是政绩考核中不可忽视的重点[1]。

2.融资创新为政府投融资提供经验

交通基础设施投融资可以从投资和融资这两个方面进行讨论。从投资的角度来看，一方面，我国现行的交通投资体制以固定资产投资和运行作为重要基础，必须要以国家的财税体制、投资体制作为约束；另一方面，当交通运输事业面临发展滞后的局面时，应从源头上解决问题，实现“从无到有”，在对大量交通项目进行分析之后可以发现，投资体制框架和相关理论为交通基础设施投资的发展提供了强有力的支撑。从融资的角度来看，融资一直是交通运输事业发展的重要基石，在项目规划、建设的过程中能够保证资金充足。

3.交通专项基金政策基础性作用显著

在我国交通专项基金体系中，基金的主管部门较多，收入来源、支出用途等呈现出多样性特点，很多地方政府性基金在“费改税”制度下转变为专项税，但从经济机理上来看没有太大差异，在交通基础设施融资中发挥着基础性作用。第一，这类资金为交通基础设施项目的顺利开展提供了强有力的资金支持，在促进地方发展中扮演着重要角色；第二，中央通过属地分化和相关分权措施使地方发展拥有更强劲的动力，并利用专项资金对地方项目进行了全面管理，确保为交通规划服务；第三，交通专项基金使相关单位更顺利地从银行、金融机构获取贷款，有助于招商引资。

（二）形势变化

1.应对经济冲击

近年来，全球经济形势不容乐观，我国出口行业也受到影响，短时间内整体消费水平难以提升，要想保证经济总量平衡，必须重视投资的作用。我国财政政策和投资交通基础设施紧密相连、不可分割，呈“捆绑”关系，这有助于应对经济带来的冲击。新时代背景下，宏观政策强调逆周期调节，在交通基础设施方面提出了扩大投资规模、提高投资频率、延长投资时效等更高的要求[2]。为了满足上述要求，应遵循“投得好、投得快、融得了”的原则，实现从“大水漫灌”到“小水滴灌”的转变，以促进资金筹集、调配和管控能力的显著提升。

2.新建交通项目盈利能力下降

随着我国经济社会的迅速发展，国家在交通运输领域的资金投入越来越大，并出台了一系列政策，基础设施发展势头十分迅猛，整体上能够满足经济社会的发展需求。但是，由于人工成本、物价、征地拆迁费用、处置费用上涨，新修建的交通项目的盈利能力不断下降，新项目的成本仍然呈上升趋势。目前，我国交通项目管理方面所实行的资金运转机制要求政府部门除了要在项目建设环节提供足够的资金支持，在后期运营、管理、维护、保养等各个阶段都要不断进行财政扶持，但由于新建交通项目盈利能力持续下降，交通项目运行面临更大的压力。

3.债务融资为主的局面将被打破

未来，交通领域的融资工具并不具备太大的发展空间。从地方融资的角度来看，债务管理力度不断加大，土地信用逐渐衰落，过去以预算外资金为主的借贷体系已经不再适用，当政府投资基金逐渐规范后，地方政府能够选择的融资工具将十分有限；从专项基金来看，国家在新能源车辆方面出台了免征政策，汽车市场持续低迷，民航发展基金减半征收。在未来发展中，以债务融资为主的交通融资格局会朝着“债股并重”的方向发展，我国财税体制也会经历新一轮改革。

二、交通基础设施投融资体制改革和发展建议

（一）强化交通投资逆周期调控

首先，政府应充分利用各种宏观调控方式，如金融、财税、土地等，主动预调、微调，各城市应当结合自身的实际情况，完善相应的交通运输体系。比如，对于适合发展公路的城市，应大力发展公路交通；对于适合发展铁路的城市，应大力发展铁路交通，同时加强公路与铁路、收费公路与普通公路之间的互联互动，形成一体化发展格局，进行统筹管理[3]。其次，随着经济全球化趋势的进一步加剧，必须充分发挥交通投资的作用，精准补齐短板，在中央与地方、政府和企业之间构建协同发展机制，尤其要在投资领域弥补缺陷，保障基本民生。再次，对于金额较大的项目，应做好充分的准备工作，同时进行长周期、全方位的项目储备，进一步放大中央投资的杠杆作用。最后，还应从宏观角度分析问题，针对交通项目价值评价，建立健全制度体系，通过出台补贴政策、利益分配制度等措施，将商业性银行、政策性银行、能源企业、政府部门、施工单位等结合起来，形成高效协同的工作机制，打造相应的“产业链”。

（二）全面提升投资管理效率与公平性

交通基础设施关乎国计民生，与群众、社会、国家发展息息相关，应当科学引导社会资本，尤其应促进全国社保基金、保险机构等中长期资本加入其中，建立可行的利益分配机制，打造政府和社会资本之间的长效合作机制。首先，要确保投资管理效率能够满足实际需求，按照国家标准建设铁路、机场、航站楼等重要交通设施，完善必要的基础设施，避免出现“大广场”“大站房”式项目，尽量杜绝资金和资源浪费。其次，对于已经建成但规模超过标准的项目，应及时上报给政府主管部门，将其作为典型案例进行分析，并采取联合惩戒的方式予以处理[4]。同时，在交通基础设施项目正式开工之前，还应提前做好充分的调查与准备工作，对立项阶段的工程造价予以科学评估和概算，加强成本控制，密切关注施工阶段的预算管理工作，建立硬性管控制度。再次，对于不同类型的交通运输项目，其公益性、经营性方面必然存在差异，可考虑政府付费、使用者付费、特许经营等多种方式进行建设和运营，确保项目能够充分发挥作用，实现社会效益、经济效益最大化的目标。最后，无论是央企、国企还是民企，对于所有参与交通项目投资的主体都要做到一视同仁、平等对待。比如，在招标门槛、资质认定、借贷利率等方面，应避免出现“一边倒”的情况，为民营企业提供相应的帮助，明确划分支出责任。

（三）加快重点领域市场化改革

首先，在公路领域方面，应坚决抵制、排斥垄断性的市场竞争行为，改变过去政府部门统一管理的局面。推行竞争性价格管制，城市轨道交通、铁路等领域应由政府部门对定价进行严格管控和监督，合理控制竞争性的服务收费。同时，可适当拓展高速公路服务区功能，将餐饮、住宿、销售等结合起来，形成多功能、多样化的交易市场，既能够满足人们的出行需求，又可以带动经济发展[5]。其次，在铁路运输方面，应提高其服务水平与质量，加强对铁路运输成本的监管与审核，突出国家在监管中的主体地位，充分利用铁路场站周边的土地和资源，对于有能力、有实力、有条件的铁路公司，鼓励其上市，不断扩大发展规模，从而尽可能缓解铁路负债的压力。再次，在民航领域方面，应遵循公开透明的原则，对于盈利能力较差的公司和航线给予财政补贴，如中西部支线机场航线，助力其稳定发展。除此之外，还要大力推动城市公共交通体制改革，打造能够满足实际需求的新兴业态管理模式。

（四）加大公益性领域建管资金支持力度

一方面，国道、省道、农村公路、内河航道等都属于公益性的交通基础设施，应结合国家“建管一体”的要求，先完善相应机制，后进行施工建设。政府可以学习借鉴“河长制”的经验，在国道、省道、农村公路建设方面，推行“路长制”模式，吸引社会资本与企业加入其中，为其提供一定的财政补贴与政策支持，给予其景观开发特许经营权、广告权等[6]。另一方面，在农村公路管理与养护方面，应实行“以工代赈”的方式，将农村公路建设、定期养护“捆绑”起来进行招标，鼓励社会企业积极参与，与政府部门签订长期合同。此外，还可以适当提高燃油税资金的比例，并将其返还基层，使公路养护有足够的资金支持。

（五）有序实施差异化土地综合开发

交通运输行业的发展和交通基础设施的建设十分依赖土地资源。因此，需要将土地资源作为重要载体，重点关注土地预留、变性、规划、开发等环节，在部分城市或地区实行交通枢纽土地分层供应和土地储备制度的试点工作。同时，结合当地的实际情况，落实差异化的土地开发政策，将该区域的经济发展、地理位置、外部条件、内部环境等因素考虑在内，对于价格较高的地区，鼓励其完善交通基础设施和配套办公楼、商业区等，加强地产、交通、商业、办公之间的高度结合。此外，在开发过程中，还应遵循“共享式”“前置性”等原则，不断创新服务模式、经营理念，引进全新的盈利方式，并对参与其中的社会资本进行“反哺”。在政府引导下，进一步扩大交通融资平台的“外延”范围，鼓励其不断发展和延伸，从而实现全周期运转的目标[7]。

（六）拓宽直接融资和存量融资渠道

随着我国交通运输行业的不断发展，对专项基金运行机制也要进行优化和完善。可以充分利用开发银行、亚洲基础设施投资银行等在制度、资金方面的支持，结合我国铁路发展的基金模式，打造一套适合交通运输发展的政府投资基金管理模式，成立专门的产业基金。部分交通基础设施具有一定的盈利属性，且所有收益都属于政府性基金收入，对于这类项目，有关业主单位可以结合其发展情况，向商业银行、金融机构进行市场化融资；对于完全公益的交通项目，可采用财政资金、地方政府一般债券等方式进行支持。同时，鼓励发行交通运输领域的公司债、项目债、企业债，推动债券品种的多样化发展，确保其契合项目发展周期。

三、结语

交通是兴国之要、强国之基，也是全面建设社会主义现代化国家的“先行官”，应充分意识到其重要性。当前，我国正处于市场经济改革的关键阶段，交通基础设施不断完善，建设规模进一步扩大，为使交通基础设施投融资改革顺利推进，必须强化交通投资逆周期调控，全面提升投资管理效率与公平性，有序实施差异化土地综合开发，加大公益性领域建管资金支持力度，对相关机制进行长期优化和完善，促进我国交通运输事业健康稳定发展。