地方政府融资平台公司破产之法律研究

刘光欢 许馨儿

泰和泰（贵阳）律师事务所，贵州 贵阳 550000

一、地方政府融资平台公司的历史沿革

（一）起源

自1978 年党的十一届三中全会后，我国经济制度与财政体制同步顺应我国经济的发展开始改革，中央与地方财政之间原本的财政管理模式是由地方收入后一并缴纳至中央，地方预算计划编制完毕后，再由中央统一将地方所需的财政支出核算下拨，形成了较为明显的隶属关系。而伴随着党的十四届三中全会在北京的召开，社会主义市场经济体制建立的要求凸显，中央与地方之间的财政制度也随即更新至分税制，而分税制正是地方政府投融资平台公司出现的一个重要原因。

《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》文件宣布，从1994 年1 月1 日起在全国范围内对财政的地方包干体制进行变动，财政收入上对中央与地方以税种进行区分，财政支出上由中央承担国家整体性的经费，地方承担地方性的财政支出［1］。

（二）发展

1998 年，K 银行与W 市政府联手打造了平台公司为承担融资义务法人主体、土地出让收益作为质押、专项财政资金作为还款保证，向W 市多个城建项目统一发放贷款的“W 市模式”；2002年起，C 市也逐步组建了8 个投融资平台公司，在各自领域进行融资，资金专项用于各自领域的投资建设，又打造出了一个“C 市模式”。根据以上两个模式展现出来的地方政府融资平台公司（以下简称“平台公司”）投融资能力对推动城市基础建设的良好效果，以及市场经济法律方面相关的完善，各地方政府开始意识到建立平台公司不仅能使融资渠道更加畅通，而且平台公司作为一个功能齐全的市场经济主体也能使整个融资、投资的交易过程更加符合法律规定，于是纷纷开始建立平台公司，使其代替政府承担融资、投资的功能。

随着同一时期房地产市场的飞速发展，地方政府对土地的出让能够获得不菲的财政收入，平台公司背后所代表的资金实力更为雄厚，而银行在此种情况下，结合有土地等实物可供抵押的担保方式，对平台公司的贷款额度也释放得较为宽松，因此在平台公司发展的头十年里，可谓是一帆风顺、热火朝天。

（三）限制

地方政府通过平台公司大肆融资尝到甜头后，举债规模愈发夸张，融资方式也愈加混杂。2010 年6 月国务院发文要求各级政府主管部门对其所在区域的平台公司债务进行整体梳理，在梳理时将债务按照不同的种类进行区分，并对此制定不同的化解方案以进行债务偿还，并对正在建设当中的相关项目考虑好之后的融资方案，以期剥离平台公司的融资功能，使地方政府债务能够减小规模，有序化解，避免出现“爆雷”。

融资方式的限制导致了部分平台公司的资金链出现危机，但随着新《预算法》的出台，地方政府发行债券的限制又再度放开，地方政府可以通过此种方式获取资金注入平台公司，于是地方政府发债再一次兴起，以继续填补平台公司的前期债务，但随着近年来中央对土地财政的限制及可出让地块数量的减少，地方政府可获得的土地出让收入也逐渐减少，还款能力也随之下降，随之而来的即是某些地方政府债券的到期无法兑付，相应平台公司的负面消息也频频传出，“爆雷”危机隐隐浮现。

（四）破解

2018 年9 月13 日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》明确了国有企业需要加强资产负债约束，并在提出的配套措施中指出国有企业破产这一处理路径，对已经僵化的国有企业子公司支持进行破产清算，对仍具有发展能力的国有企业子公司，如已满足破产条件，支持以破产重整程序进行处理，而对于平台公司本身，如已经有较为严重的资产不足以偿还债务的情况，不再具备债务清偿能力，支持实施破产重整或者清算［2］。

2021 年3 月7 日，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》发布，文中对地方政府清理规范平台公司做出了要求，并再次指出对于不再具备债务清偿能力的平台公司要进行破产重整或者清算［3］。

通过以上两份文件，我们可以明显地看到，中央已对陷入困境无法自救的平台公司指出了处置途径：破产重整或破产清算。且两份文件中均将破产重整这一方式排在了首位。

二、地方政府融资平台公司破产申请

（一）平台公司主体资格的适格性分析

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》一文，若一具备独立法人资格的经济实体系通过地方政府及其部门和机构等，通过财政拨款或注入土地、股权等方式进行设立的，并且为政府项目实现了投融资功能，则应当被认定为平台公司。［4］由此，若平台公司作为独立法人时系以公司作为表现形式，则当然地符合《企业破产法》中“债务人”的主体资格。

此外，食药监局还给出温馨提示：每个国家的保健食品都是依据其本国人的体质、营养状况生产的。中国人拥有自己的体质特点，一味迷信海外保健品并不可取，建议谨慎选购，最好是遵医嘱。

（二）破产申请时应递交的证据

1.债权人

（1）债权人申请破产清算。在该种申请中，最为主要的申请材料是债务人不能清偿申请人到期债务的证据，一般以人民法院出具的终结本次执行裁定书等居多，如已掌握能够体现债务人财务状况的审计报告、财务账册、资产评估报告等相关材料，材料上已能够显示债务人资不抵债的，也可以一并进行提交，在平台公司层面而言，也可以考虑提交平台公司发布的到期无法兑付公告以及相应债权的发行量、对应债权金额明显高出平台公司注册资本的相关证据。

债权人申请破产重整。债权人在申请债务人破产重整时，除应提交与破产清算一致的证据外，类似深圳市中级人民法院还要求提供债务人具有重整价值的证据材料，在平台公司层面而言，可以考虑提交平台公司经营的优质性资产或部分特许资质，以证明平台公司的持续经营将对社会效益及经济效益的增加有所帮助。

2.债务人

（1）债务人申请破产清算。除《企业破产法》规定的申请材料外，平台公司作为国有企业，根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五条，还需要提交例如其上级主管部门的批复、会议纪要等文件，内容中需明确表示同意其破产。例如在青海省H 市中级人民法院审理的青海省H 公众服务有限公司（以下简称“H公司”）申请破产清算一案中，青海省H 市中级人民法院便以申请人H 公司作为国有实际控制企业，仅提交了同意破产的《会议纪要》，未提交其上级主管部门同意其破产的正式文件为理由之一，裁定不予受理H 公司的破产清算申请，直至H 公司在二审中向青海省高级人民法院补充提交了其上级主管部门福建日报社关于同意H 公司破产清算的批复，青海省高级人民法院方才认可其已提交上级主管部门同意其破产的文件。类似的要求在S 市中级人民法院、B 市高级人民法院发布的破产案件审理规程中也同样存在，国有独资企业或国有资本控股企业申请破产的，必须经对债务人履行出资人职责的国有资产监督管理机构或国有企业上级主管部门的同意。

（2）债务人申请破产重整。债务人申请破产重整的思路基本与债权人申请破产重整的思路一致。

3.出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人申请破产重整

该种申请方式下，破产重整的时间仅限于在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前。在申请资料上，除前述申请重整应提交证据外，申请人还应当就其“占债务人注册资本十分之一以上”的事项进行证明［5］，但现行的法律规定并未就“占债务人注册资本十分之一以上”的截止时限、是否能合计、是否在重整过程中应保持作出规定。

笔者认为，从“占债务人注册资本十分之一以上”的比例设置来讲，其内涵应当系参照《公司法》中对持有公司10%以上表决权股东的保护，因此此处对于截止时限和合计的适用也应当参照《公司法》及其司法解释的相关规定，至迟应当是向人民法院提起破产重整时；十分之一以上的比例可以是多位出资人合并计算。但对于重整期间是否也应继续保持合计占债务人注册资本十分之一以上，笔者持否定意见，原因是破产重整的过程并不同于普通的公司股东要求行使其股东权利的过程，申请破产重整的出资人本身的意愿也是希望债务人重新走向正轨，回归正常经营，由此在设计重整计划时，将极大可能采用引进投资人、债转股等方式，势必会导致股权比例的转换或股权比例的稀释，若在此种情况下强行要求重整期间仍然保持占债务人注册资本十分之一以上，将有可能使重整计划无法得到最优化甚至无法执行，导致平台公司无法实现涅槃重生。

三、地方政府融资平台公司破产案件中的债权审查及资产处置

（一）债权审查

平台公司的债权人主要来源于其融资的渠道，多为银行、债券持有人及非标融资人。其中银行贷款及公司债券作为较明显的债权，通过其相应的征信报告记录、债券发行记录等，可以有较为明显的体量及有效性判断，但非标融资作为可操作性较强的隐性融资渠道，管理人在实质审查债权时，需要根据其合同条款、时下政策、放款凭证等，结合对债权人、债务人的调查、询问，才能严格判断合同的有效性、本金、利率标准，因此作为平台公司破产案件的管理人，需要全面地掌握金融债权债务的相关法律规定、司法观点，方能针对种类繁杂多样的平台公司债权进行有效审查。

（二）资产处置

平台公司的资产多为对地方政府的应收账款及国有土地使用权。

对于地方政府的应收账款，处置难度较大，市场普遍的购买意愿并不强，但由于平台公司的破产案件社会影响较大，在应收账款处置时，可以通过地方政府广泛地寻找买方，必要时可以与地方政府进行协商提供优惠条件，以使应收账款顺利变价，但在此环节需要注意的是，平台公司的性质仍为国有企业，则地方政府允诺的相应的优惠条件应以不构成国有资产流失并符合国有资产处置流程为前提，否则仍将可能因此导致承担法律责任。而平台公司名下的国有土地使用权在现今房地产市场仍有余热的情况下则是较为优质的资产，尤其是在二、三线房地产价格仍有上升空间的城市，大部分买方或投资人都是为了国有土地使用权而来。

对于通过出让方式取得的国有土地使用权，在政府非税收入划转征收政策施行之前，由于土地出让金的收取部门仍是属于地方政府直接管理的土地行政管理部门，尚有一定自由的决策权，因此不少平台公司是未向土地管理部门足额缴纳土地出让金的，如涉及该部分国有土地使用权处置的，则平台公司需要先行补缴巨额土地出让金方能正常处置，对已进入破产程序的平台公司来说心有余而力不足，不仅需要与买方或投资人进行友好协商，同时也需要在债权人会议中征得债权人同意，破产案件的管理人需要将相关利弊向债权人进行充分释明。

平台公司通过划拨取得的国有土地使用权，根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》，当然地不能够纳入破产财产地范围进行考虑，由地方政府进行收回。

四、总结

自国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》后，业界再次对平台公司的破产进行了广泛的讨论，纷纷认为“狼”即将来了，但截至笔者完成本文之日，仍未出现平台公司破产清算典型案例，毕竟平台公司本身仍体现着地方政府的财政实力及市场信用，而平台公司所背负的银行贷款、公司债券等债务也牵涉着各类债权人的实质利益，可谓是牵一发而动全身。即便是广为人知的S 市C 集团有限公司破产案件，其申请事项也为破产重整，且申请的债权人同样是S 市国资委下属的国有独资公司，再结合H 燃气公司2019 年7 月与S 市政府签订的战略合作协议，及坊间传出的H 燃气公司将参与S 市C 集团有限公司重整计划，不难看出该破产重整申请背后实质上已提前达成了成熟的处置方案。

实际上，从笔者本人的思考出发，也认为重整将是平台公司进入破产程序后的主要路径，平台公司现在承担的社会意义已经远超其最初兴起时的融资职能，在其背后地方政府的引导下，通过重整化解债务的方式，方能使社会经济的波动减少到最小。当然，该观点仅针对平台公司的本部及其一级子公司，对于平台公司下属的不少二级、三级“僵尸”子公司，从公司架构清理的角度，通过破产清算程序将其依法依规地处置完毕，对于平台公司的减负也有一定积极意义。