空间重组和治理再构：上海市中心城区街镇片区治理机制探析

孙向谦

［摘 要］以上海市X区为例，分析了中心城区老旧小区在社区更新和治理中空间封闭碎片化、资源分散失衡、管理服务弱等现实困境，探讨了X区试点开展“片区一体化”综合治理的经验、做法和成效。片区治理通过社区边界重塑和环境整治、规划整合片区资源、设施更新和服务提升等举措对空间进行重组，实现片区“外在”有机更新。通过一体化治理思路、多元主体协同和系统式治理的方式对治理机制进行再构，实现片区“内在”治理升级，以此形成更加开放共享的片区形态和系统融合的治理机制。

［关键词］片区；空间；一体化；治理机制

党的二十大报告指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快轉变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2019年，习近平总书记在上海考察期间首次提出并阐释了“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，成为上海城市治理的价值追求和根本遵循。

习近平指出，城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。 ①上海是一座历史文化悠久、常住人口规模巨大且密度高、流动强的超大型城市，城中老旧小区众多，让人民群众住有宜居是当前面临的突出民生工作，关系人民群众的获得感、幸福感和安全感。通过合理的城市空间规划和治理创新，让老旧小区实现有机更新，改善居住品质，是上海探索符合超大城市特点规律的社会治理新路子，是建设“人民城市”的内在要求。

一、社区治理困境和政策进路

（一）老旧且封闭：社区治理中的现实困境

因计划经济时期单位制职居一体化沿袭和近年来商品住宅的发展，我国城市居住社区呈现出较强的封闭性特征。 ②封闭社区占地集聚且规模不一，在规划设计上通常商居分离，通过围墙和门禁系统形成边界和隔离，小区内的公共资源具有排他性。封闭社区满足了居民对私密和安全的需求，强化了政府对基本社会单元的管理和控制，也迎合了城市化过程中对住房、基础设施和公共服务的需求。 ③然而，在当前开放性和流动性不断增强的社会中，城市基层的空间格局、组织单元及运转机制却并未与之相协调，暴露出了交通循环不畅、土地利用低效、城市发展碎片化、社会融合性差等问题。 ④

X区是上海市中心城区，占地面积约55平方千米，常住人口110多万。区内共有住宅小区983个，分属于13个街镇的311个居委，包括商品房、售后公房、混合住房和直管公房等，其中2000年前建成的老旧小区752个，占比76.5%。不同于新式商业住宅小区，老旧小区普遍存在公共空间小，设计规划不合理；基础设施老化，公共服务缺位；治理碎片化、分散化，治理成本较高；物业服务相对薄弱等缺陷。党的十九大以来，党中央提出社会治理资源向基层倾斜，重心向基层下移。从实践来看，老旧社区的空间紧缺性和环境封闭性导致下沉的资源得不到充分利用和合理配置，造成管理和服务真空。因为在相对封闭的空间格局中，其治理主体是单一的，社会组织等外部主体较难介入，市场和社会机制的缺失也导致了治理的行政化特征明显，居委会全权包办的方式较难满足居民多样化需求，居民满意度普遍不高。 ⑤因此，在大力推进资源和重心下沉的同时，应同步推动老旧小区组织单元和治理机制创新，将政策优势和资源优势真正转化为治理效能，推进基层社会治理体系和治理能力现代化。

（二）从社区到街区的政策探索

2016年，面对改革开放以来我国城市发展中暴露出的突出矛盾和问题，为进一步加强和改进城市建设规划管理工作，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发。作为2015年中央城市工作会议的配套文件，《意见》指出，国内新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，以此实现交通路网布局的优化和土地的集约利用。“街区制”作为一项政策议题，迅速得到了理论界的关注和讨论，成都、上海、北京等全国多个地市结合自身实际，相继开展了街区制的相关探索。

作为在美、英等发达国家有广泛应用实践的住区规划模式，街区制的核心在于路网的再造和土地的集约利用。在我国推广街区制不应盲目照搬西方模式，应侧重于在借鉴国外理论和实践发展基础上的本土化探索，特别是要适应我国住区规划管理的沿革和文化传统观念，在管理上是对当前社区制的基层管理体制的一种创新和超越。从宏观上来看，它应立足社会治理机制创新，以党建引领为核心，以提高治理能级和服务水平为目标，以条线整合、条块联动和街区融合为手段，致力于健全“共建共治共享”的社会治理制度，提高社会治理效能。 ⑥

基于此，X区开始思考如何突破小区的组织单元，在更大的场域下配置各种要素资源，形成更加开放、多元的治理机制。从2018年开始，X区先后选取了所属三个街道的L、S、H三个街区，探索以“片区一体化”的方式推动老旧小区综合治理和有机更新。

二、分析框架

列斐伏尔认为，空间不是抽象的自然物质，而是产生于有目的的社会实践，是社会关系的产物。他将空间区分为物理空间和社会空间，进而指出物理空间是人类进程的源头，在利用和改造自然中永远存在。社会空间的母体是社会关系，作为一种社会产品，一经形成又制约社会关系的发展，并最终主宰着人类生活。 ⑦从空间的两种属性来看，片区治理不仅是对物理空间的重塑，也必然引起权力、服务、组织、认同等社会空间的转型，从而带来与此相适应的管理机制和方式变革的问题。

片区治理是一个从封闭走向开放、从独立走向融合、从排他走向共享的过程。从内容来看，片区一体化包含了空间、资源、治理和认同四个层面的一体化过程，四个层面并非相互独立，而是一个相互联系、层层递进的关系。片区一体化在实施过程中，主要包含了选点、规划、融合和治理四个阶段。选点作为第一个阶段，即确定试点片区，需要统筹考虑所选社区的类型、区位、面积及其他条件是否适宜建立开放片区，这一阶段需要组建工作团队进行充分的调研论证，完成片区治理的可行性分析。第二阶段是规划，主要任务是制定出片区规划方案并付诸实施，规划设计既事关政府治理成效的显现，更是居民对未来美好生活的设想。因此，片区的规划设计过程既要体现以政府为主导的自上而下的推动力，也应纳入不同主体，特别是使用者的想法和建议，形成多方的参与协商和共同营造。第三阶段是融合。片区一体化意味着公共设施等资源的开放和共享，其实质是利益关系的调整和再平衡，在推进过程中社区舆论场必然出现多种声音和观点。因此，这一阶段的主要任务是建立交流沟通平台，以环境的美化和服务的提升切实增强社区居民的现实体验，攻克开放片区带来的各类隐患，保障公共安全。第四阶段是治理。片区要实现可持续发展，共建共治共享是关键，面对片区大量的公共事务，构建与此相适应的治理模式十分必要。本阶段的主要任务是搭建一体化工作团队，形成相应的治理机制，解决公共性议题，实现片区联动治理。

根据以上的分析，片区治理首先是一场空间变革，治理场域实现从过去的封闭小区到开放片区的重组与转换。同时，空间的重塑必然要求基层组织体系的重新整合，由此带来治理思路、治理主体和治理方式的变革。因此，笔者结合片区一体化治理的内容和步骤，试图从片区治理机制的边界重塑、资源共享、服务提升等“硬”融合，以及治理思路、治理主体、治理方式等“软”治理相结合的角度，探析X区推进片区治理的举措和机制，如图1所示。

三、空间重组：老旧社区实现逆生长

面对老旧社区的突出矛盾和问题，片区治理的首要任务就是以空间优化、环境改善和服务提升回应居民的迫切需求，对社区空间进行整体性再造，系统解决空间碎片化、资源不均衡、服务不充分等问题，实现社区有机更新。

（一）边界重塑和环境整治

片区治理的基本要求是，封闭社区要逐步打开，社区治理要在更大的场域内配置公共资源。各街区在前期调研和宣传动员的基础上，结合“五违四必”整治工作，成立专项工作组，统筹开展违规占绿、占道、天井外拓等违章搭建的拆除，实施架空线入地、雨污水管改造等空间环境的整治工作。此外，同步拆除各小区之间不必要的围墙阻隔，将独立的小区连点成片整合成一个大社区，达到“提亮通透”的效果，将开放的街区充分融入周边的城市环境。

（二）规划整合片区资源

通过前期的拆除，为零散资源的整合创造了条件，通过空间的重新规划和再造，治理并优化了路网、停车、绿化等老旧小区的顽疾。首先，通过梳理街区的主干道，拓宽道路打通梗阻，畅通了街区交通系统的微循环，更好地融入城市交通系统。优化街区慢行系统，提高观赏性、趣味性及公共交通的可达性，方便居民出行。其次，利用碎片空间增设景观绿地，在节点位置增设口袋公园、云客厅、休闲驿站等景观空间，特别是S街区对与社区相邻的河港进行生态修复治理，打造成居民休闲漫步的滨水空间，将先天的优质资源有效利用起来。再次，通过拆墙透绿、街角增绿、立体建绿等多种途径对街区绿化进行补充和更新，打造生态街区。

（三）设施更新和服务提升

各街区对住区公共服务设施进行查漏补缺，以“微更新”的方式对既有建筑和空间进行改造利用，提高社区高频公共服务的便捷和可及。如对过去脏臭的垃圾厢房进行改造，设置了垃圾分类利用的“两网融合”回收点；将废旧非机动车棚改造成理发、修理、裁缝等便民服务点，由居民志愿者团队自我管理运营；利用碎片空间打造社区党群服务站点和图书自助借阅点，在设计上融入街区历史文化符号，唤起居民共同记忆等。各街区结合“15分钟社区生活圈”计划，在街区内建设邻里汇“生活盒子”，提供综合性、一站式社区服务。同时，街区注重商居融合，优化商业业态，增强街区的“烟火气”。其中，L街区对过去环境脏乱、安全隐患突出的菜场进行整治，建成集社区食堂、新型菜市场、人才公寓为一体的高品质商业集市，有效提升了菜场及周边商业业态能级。

四、治理再构：系统治理效能显现

片区治理不是运动式的整治，而是一种模式和机制的探索。要巩固前期整治的成效，克服传统治理方式的弊端，关键在于形成与片区一体化的格局相适应的治理模式，搭建组织架构、理顺治理职责、形成工作机制，健全常态长效运行机制，发挥“组团式治理”的效能。

（一）治理思路由分割变为整体

片区空间上的整合，客观上要求过去各居民区“各自为政”的格局走向一体化融合治理，在街区层面进行谋划和决策。在不改变当前居民区微观组织基础的前提下，就必须建立联合型组织或平台统筹片区发展。对此，L街区成立了片区综合治理临时党支部，由街道副职领导担任支部书记，加强对各居委、物业、业委会及相关部门的领导和协调，解决了制约片区发展的条块分割难题。S街区成立了街区党建联盟，下设居民区、业委会、物业公司、直属单位和区域单位五个分会，更好地协调区域内的资源，定期组织召开联盟联席会议，畅通多元主体民主参与街区事务和协商议事的制度渠道，打造区域红色阵地。

各街区运用党建这一共通、柔性的力量，发挥政党的政治优势、组织优势和富有弹性、聚合力的政党运行机制的作用，嵌入片区治理，构建起片区治理组织体系。以党建为引领，整合街道条块力量，实现跨小区联合和基层治安、城管、信访、市场监管等各方力量的跨部门合作。同时，居民区“三驾马车”也在片区治理框架内实现协同和联合，各居委会和业委会通过联盟、联合体等平台建立起沟通和协同机制，各街区内物业实现了由一家公司统一提供，服务水平和标准显著改善。

（二）治理主体由单一走向多元

当前基层治理的效能和服务的精准有赖于多元治理主体在平等自愿基础上的参与和互动，这是打造片区治理格局的关键性支撑。通过区域化的党建，各街区将区域单位、社会组织、商户等主体纳入共治格局，建立定期的协商议事机制，以项目化运作的方式引导区域组织参与社区治理和社区服务，为社会资源注入街区创造条件。各街区还充分动员在职党员、“两代表一委员”、退役军人等骨干力量下沉片区，协助做好片区纠纷化解、困难群众帮扶、疫情防控等工作。S街区充分利用街区内的高校资源建立片区治理专家智库，为片区治理注入智力资源。为了更好地发挥居民的主体作用，H街区成立了红色业委会联盟，以“走到一起來、邻里一家人”为主题，搭建协商平台，改进物业服务，提升居民对一体化治理的信心。为了提升街区商业服务，S街区成立了商业街自治管理委员会，制定《街区星级商户评定办法》，对沿街商户展开星级评定并挂牌，给予其公共服务优先和税收优惠等鼓励。L街区在各小区推动成立“居民自治理事会”并制定《居民公约》等，开发一系列符合居民需求，兼具服务功能和治理效能的自治项目，促进社区居民自治一体化，构建人人有责、人人尽责、人人享有的片区治理共同体。

（三）治理方式由单打独斗走向系统治理

基层治理是一项复杂的系统工程，过去社区治理往往“头痛医头、脚痛医脚”，根据不同治理内容，由各条线部门各管一块、分而治之。从效果上来看，这种治理模式虽然任务明确、责任清晰，但是在多重复杂要素组成的社区空间中，这种单一、分割的治理模式效果并不显著，并且经常面临治乱循环的治理困境，难以持续。系统治理秉持全要素、全覆盖、全过程的治理思路，突出了系统融合和整体联动，力图克服传统治理存在的条块分割、项目零散和软硬脱节的问题，构建一种基于协同、合作与整合的整体性治理框架。三个街区在工作中形成了固定的联席会议和协商议事制度，定期召集相关职能科室、居民区党组织及“三驾马车”和居民代表，研究讨论街区治理、发展等工作，建立了由街区党组织牵头的“条块约请”协调机制。同时，各街区充分整合区、街镇的管理和执法力量，借助“一网统管”数字管理平台，将片区作为解决百姓矛盾问题的一个“综合平台”和“服务阵地”，形成“联治联管”的工作机制和“发现—解决—反馈”的扁平化运行机制。通过治理方式的转变，街区力求条块力量在统一的目标愿景下，协调联动且各司其职，一体式破解片区治理和社区更新中的难点问题，从而带来一种全面、整体的街区形象提升。

五、小结与讨论

受历史和区位影响，上海市中心城区分布着众多的封闭老旧小区，这类小区房屋建筑老、空间规模小、管理较松散，在治理中面临社区更新需求迫切和资源条件缺乏的突出矛盾。因此，在社区改造、更新和治理的过程中，基层政府需要突破传统社区的边界，选择一个合适规模的治理单元，X区“片区一体化”的探索在这样的条件下应运而生。

片区治理是一场城市基层物理空间和社会空间的变革，兼具空间更新与治理升级的双重目标。X区在片区治理中发挥党建的引领作用，采取一体化治理的思路，克服过去治理主体单一、条块缺乏协同的治理弊端，以区域化党建为纽带聚合多元主体，在共同的目标愿景和行动导则下对居住空间重组、规划设计、资源共享、服务提升、共同体意识培育等内容和议题进行探索，打造更加开放共享片区形态和系统融合治理机制，治理成效初步显现。

片区治理作为破解老旧小区治理难题的一项探索，取得的成绩是值得肯定的，治理思路、理念和模式等经验是值得研究借鉴的。从现阶段来看，仍有一些现实问题需要实践来进一步寻求解决方案。例如，统一的片区治理组织架构需进一步理清，片区和居民区在职责和任务上的“分”与“合”，片区治理如何从项目治理模式真正走向长效常态化治理等。

基金项目：2021年度上海市党校（行政学院）系统课题，编号：2021SHB012

注释：

①《浦东开发开放30周年大会隆重举行》，《人民日报》2020年11月13日，第1版。

②王振坡、张颖、梅林：《我国城市推广街区制的路径及对策研究》，《学习与实践》2016年第7期。

③胡贵仁：《城市封闭社区的开放困境与转型进路研究》，《四川行政学院学报》2020年第1期。

④类延村、冯薛贵：《“街区制”改革：实践困境与基本策略》，《天津行政学院学报》2018年第1期。

⑤袁方成、毛斌菁：《街区制、空间重组与开放社会的治理》，《社会主义研究》2017年第6期。

⑥唐亚林、钱坤：《街区制与城市基层权力结构的流变：原点问题、基本原理与运行机制》，《复旦城市治理评论》2020年第1期。

⑦［法］亨利·列斐伏爾：《空间的生产》，商务印书馆，2021年版，第109—119页。

作者系中共上海市徐汇区委党校讲师

（责任编辑 王 玉）