地方教育督导法规的特征、存在问题及完善策略

【摘 要】自2012年國务院《教育督导条例》颁布施行以来，我国大部分省（区、市）已陆续完成了教育督导法规的制定或修订工作。通过对全国31个省（区、市）（香港、澳门两个特别行政区和台湾省不列入本文的研究对象）教育督导法规文本的梳理和分析，发现各省（区、市）教育督导立法存在文件名称不统一、制定时间跨度大、更新能力疲软、内容缺乏创新性等问题。完善和改进地方教育督导法规，要在提升法规的立法层级、提高立法效益、凸显地方立法特色、推进督导真正落到实处等方面下功夫，以实现地方教育督导法规的立法宗旨。

【关键词】教育督导 地方法规 文本分析

【中图分类号】G40  【文献标识码】A  【文章编号】1002-3275（2023）09-05-04

苏玲玲 / 澳门科技大学法学院，博士在读，从事宪法、行政法研究（澳门 999078）

【基金项目】广西教育科学规划2021年度课题“法治视角下广西教育督导质量提升策略研究”（2021C378）；广西教育科学规划2021年度民办高等教育研究专项课题“民办高等院校办学的规范构建——基于行政过程论的视角”（2021ZYJ768）

一、 我国教育督导法规建构的基本概况

教育督导作为《中华人民共和国教育法》规定的教育基本制度之一，其发展先后经历了四个阶段：1978—1990年确立基本框架的恢复阶段，这一阶段主要建立了包含国家、省、市、县四级自上而下的教育督导机构及教育督导分权制度。1991—1995年是教育督导受法律认可的规范建设阶段，主要在国家层面发布了《教育督导暂行规定》（教育委员会令第15号），并在《中华人民共和国教育法》中确立了教育督导和教育评估的法律地位。1996—2009年是向纵横维度推进的深化阶段，这一阶段通过强调教育督导的政府职责、加强督导队伍建设、完善督导评估体系、建立健全督导法律体系等，推进教育督导不断向纵深发展。2010年至今是着力于精准体系建立的创新阶段，主要通过建立管办评分离体制、建立督导问责机制、探索督学挂牌督导新路径、建立精准教育督导体系四个方式不断建立创新教育督导的新机制。［1］教育督导的发展历程，是教育督导制度不断变迁的历程。教育督导法律体系的建立健全，对教育督导工作的推进和顺利落实发挥了积极的作用，而2012年国务院《教育督导条例》的施行，则是教育督导制度变迁的重要节点。在2012年后的几年时间里，地方教育督导法规的制定或修订出现了高峰期。据统计，全国有23个省（区、市）的教育督导法规在2012年之后重新制定新法或修订旧法，这意味着，我国基本建成了从国家到地方层面的教育督导法律体系，教育督导工作基本实现有法可依、有章可循。

地方教育督导法规本质上属于设区市以上地方人民代表大会及政府制定的地方性规范性文件，本文所指的地方教育督导法规主要是指省、自治区、直辖市的人民代表大会或政府制定的规范性文件。除了香港、澳门两个特别行政区和台湾省，其他31个省（区、市）中，现行有效的省级教育督导地方法规28份，贵州、湖北、黑龙江3个省的教育督导法规因不合时宜已予以废止，在教育督导法规文本失效的3个省中，贵州、湖北、黑龙江均已将教育督导法规的起草纳入省政府立法工作计划中。在现行有效的法规文件中，有5个省（区、市）的地方教育督导法规在2012年国务院《教育督导条例》施行前便完成了法规的制定或修订工作，有23个省（区、市）在2012年之后完成了法规的制定或修订工作，见表1。山东省在1992年6月颁布施行的《山东省实施〈教育督导暂行规定〉办法》是省一级政府发布的最早一部关于教育督导的法规。在这之前，有市一级政府已有了制定教育督导法规的实践，这为上一级地方教育督导法规的颁布施行提供了可借鉴的文本样式，例如早在1989年，厦门市政府便颁布施行了《厦门市教育督导工作暂行规定》，这为地方教育督导法制化的发展提供了颇有价值的立法参考。随着全面深化教育督导体制机制改革的不断推进，为了满足新时代地方教育督导工作的需要，近年来不少省（区、市）将教育督导的制定或修订工作提上了立法日程，以至于教育督导地方性法规的立法工作在2012年之后又迎来了第二个高峰期。安徽省人大常委会于2022年3月25日审议通过的《安徽省教育督导条例》于同年6月1日生效，这是目前最新的省级教育督导地方法规。

二、地方教育督导法规的主要特征及存在问题

（一）文件名称不统一，立法层级有限

规范性文件的名称并不是其法律层级和效力等级的决定性因素，规范性文件的制定主体才是决定其层级和效力等级的核心要素，但规范性文件的名称可以帮助我们初步判断该文件的法律层级。“文件名称是地方性法规形式的基本要素，可以映射出制定者的法治思维与目标追求。”［2］地方教育督导法规的名称使用了“条例”“规定”“通知”和“办法”四种类型，其中，“条例”的效力等级最高，属于地方人民代表大会立法，依次到“规定”“办法”“通知”，属于地方政府制定的行政规章。教育督导在现行有效的地方法规中，使用“条例”的有江苏、安徽、内蒙古等14个省（区、市），占比为50.0%；使用“规定”的有北京、辽宁、广西、广东等11个省（区、市），占比为39.3%；使用“通知”的有海南、河北两个省，占比为7.1%；使用“办法”的仅有甘肃省，占比为3.6%，见表2。在教育督导法规失效的3个省中，从贵州、黑龙江两省已向社会公布的草案或征求意见稿中可知，贵州拟使用“规定”命名，黑龙江拟使用“条例”命名。综上，虽然近半数省（区、市）选择使用“条例”命名地方教育督导规范性文件，但使用“规定”“通知”“办法”命名的省（区、市）也还有较大的比重，可见，很大一部分省（区、市）教育督导法规的法律层级普遍较低，依旧停留在地方政府制定的行政规章层面，文件名称亦不统一，这将影响地方教育督导体制、机制的建设，导致地方教育督导工作受阻。

（二）制定时间跨度大，立法节奏缓慢

2012年国务院《教育督导条例》的颁布，标志着我国教育督导工作步入法治化轨道。随后，国务院教育督导委员会办公室《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》、教育部《督学管理暂行办法》及教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》等若干督导、督学及教育评估文件的相继出台，助推我国初步建成了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。与此同时，地方教育督导法规的立法步伐也在加速跟进，自国务院颁布《教育督导条例》以来，浙江、四川、福建、江西、海南、河北等14个省（区、市）也制定了本省的教育督导法规，广西、广东、上海等9个省（区、市）同样在这之后对其教育督导法规进行了修订，贵州、黑龙江两个省也将教育督导法规的制定或修订工作纳入立法日程。纵观地方教育督导法规的制定或修订过程，虽然在国务院《教育督导条例》颁布后，地方教育督导法规的立法进程得以加快，但地方教育督导法规的立法节奏总体上还相对滞后，例如贵州省早在2006年就出台施行了《贵州省教育督导规定》，随后因国家政策及地方教育工作的发展，2011年便把《贵州省教育督导规定》的修订工作提上当年省政府的立法工作日程中，后因国务院《教育督导条例》的颁布，于是将对贵州地方教育督导法规的修订工作转为制定“贵州省教育督导条例”，并在这之后的多年时间里多次将起草的“贵州省教育督导条例”纳入省政府立法工作计划，2020年9月《贵州省教育督导规定（草案）》面向社会公开征求意见，但至今未见审议通过的文件向社会公布。再如，广西于1993年颁布施行《教育督导暂行规定》，直至2021年5月《广西壮族自治区教育督导规定》才正式公布施行。可见，各省（区、市）地方教育督导法规的出台整体上经历了比较长的时间跨度，且各省（区、市）教育督导法规出台的时间相对不集中，有的省（区、市）地方教育督导法规先于国家出台，有的紧跟着国务院的《教育督导条例》出台，有的则远远落后于国家教育督导体制机制改革的步伐，因此，地方教育督导法规立法或修法的时间“自由度”较大。

（三）更新能力疲软，立法效率较低

自国务院出台《教育督导条例》后，尤其是党的十八大以来，围绕全面深化教育督导体制机制改革的总体要求，党和国家出台了一系列建立健全督政、督学、评估监测三位一体教育督导体制的重要决策和举措，理应成为地方教育督导立法的指导思想、立法目标和关键内容。但与党和国家对教育督导改革的高度重视相比，地方教育督导法规内容的更新力度却略显不足，虽然在2012年国务院出台《教育督导条例》后，相续有23个省（区、市）制定或修订了教育督导法规，但地方教育督导法规更新的力度偏弱，例如广西《教育督导暂行规定》颁布于1993年，而《广西壮族自治区教育督导规定》于2021年5月1日才正式颁布施行，这28年间国家的教育政策和广西的教育事业均发生了较大的变化，规定的更新力度明显滞后。另外，虽然大部分省（区、市）为适应新时代发展的要求制定或修订了地方教育督导法规，但仅有内蒙古、河南、江苏、安徽、宁夏、西藏、重庆、天津等8个省（区、市）将教育督导法规的法律层级提升至“条例”层次，目前在拟制定教育督导法规的省（区、市）中，山西省在2022年3月30日公布的《山西省教育督导条例（草案征求意见稿）》中亦拟将教育督导法规的法律层级从“规定”提升至“条例”，除此之外，大部分省（区、市）的教育督导法规的法律层级依然停留在“规定”层面。在这些省（区、市）中，不乏大量“高龄立法”的现象，地方推动立法的积极性和创新性不足，导致地方教育督导法规难以适应新时代全面深化改革的要求。

（四）内容缺乏创新性，立法能力不足

纵然有少数省（区、市）的教育督导法规能够结合党和国家的改革步伐，及时更新教育督导法规的文本内容，新制定或修订的地方教育督导法规尚且能够较全面地体现新时代教育督导工作的要求，但由于缺乏创新精神，地方人大或地方政府未能结合本行政区域教育事业发展的特征，因此文本内容的更新也只停留在对党和国家相关文件的简单罗列上，缺乏地方特色。例如，2021年5月1日《广西壮族自治区教育督导规定》颁布施行，作为省一级政府目前较新的教育督导法规，该规定虽然对教育督导工作的定义、适用范围、责任主体、督学队伍建设、督导结果运用、经费和独立性保障及社会参与等内容予以明确，其文本的基本框架和内容与国务院的教育督导条例大体保持一致，较好地贯彻落实了全面深化教育督导体制机制改革的新要求，但是在体现广西与其他地区或本行政区域内不同地区发展的差异性上，依然缺乏地方特色。例如在督导规定中未能突出广西教育事业发展的不均衡性和地方特色，对教育基础薄弱地区的政策支持、资源配置、资金分配等分类督导未能很好地体现；再如教育督导机构实施教育督导的事项主要具体化了学校依法办学情况、教学工作、科研工作、队伍建设、校园安全等事项，而对体现少数民族特色的民族团结价值观的培育以及对少数民族传统文化的传承等“个性化”的督导内容却鲜有提及。因此，地方教育督导法规存在对上位法或其他地区教育督导规范性文件进行简单罗列的事实，进而造成文本趋同化和空泛化的现象。

三、 完善地方教育督导法规文本的具体建议

（一）提升地方教育督导法规的立法层级

“条例”“规定”“通知”及“办法”等文件类型，均可对国家或某一行政区域政治、经济和社会发展的有关工作、有关事项的具体办理和实施提出切实可行的措施，文件名称的不同可以反映制定机关的权限、法律层级、目标追求以及重视程度等的区别。地方教育督导法规是县级以上人民政府对本级人民政府相关职能部门和下级人民政府落实教育方针、政策、法规的督导，对本行政区域内学校或教育机构教育教学工作的监督、评估及指导，对督导主体、督导客体、督导类型、督导流程、督导结果运用及法律责任等事项所制定的具有普遍约束力的行为规范，其在性质上属于地方法规。地方教育督导法规的立法主体包括地方权力机关和县级以上人民政府。根据立法规范及调整对象，虽然地方教育督导工作均可以“条例”“规定”“通知”及“办法”等规范性文件的形式予以调整，但结合党和国家深化教育督导体制机制改革的新要求，地方权力机关更应该积极主动承担起地方的立法职责，给予地方教育督导立法工作足够的重视，适当地提升地方教育督导法规的法律位阶，提高其效力等级，以更好地迎合新时代深化教育督导体制机制改革的要求，助推建立健全结构合理、内容协调的教育督导法律法规體系。

（二）提高地方教育督导法规的立法效益

地方教育督导法规是教育督导法律体系的重要组成部分。各省（区、市）教育督导法规的立法进程、立法质量在构建完善的法规体系中发挥着重要的作用。当前，制定或修订地方教育督导法规的时间跨度普遍较大，导致地方法规的立法进程滞后、更新速度缓慢。地方权力机关或政府部门需加快立法进程，在上位法的指导下，结合地方教育事业发展的实际及时制定或更新当地的教育督导法规内容。尤其是在2012年国务院《教育督导条例》出台后，至今还存在“高龄立法”且尚未将立法计划提上立法工作日程的省（区、市），或是已经提上立法日程但新法迟迟不出台以及新法已经出台但内容依然陳旧的省（区、市）。“构建完善的教育督导法律法规体系是提升教育督导制度权威性、专业性、科学性的重要保证。”［3］要加快立法进程、提高立法效率，提升立法质量，加速构建完善的地方教育督导法规体系，并在新时代深化教育督导体制机制改革的过程中，通过不断完善地方法规巩固教育督导的改革成果，为地方教育督导工作提供更加权威、专业、科学的制度保障。

（三）把握好地方立法保守性与创新性的关系

对地方教育事业的督导立法，是立法赋予地方权力机关法定的立法权限，但在立法实践中，地方立法机关的立法权限趋于从严解释，加上立法程序较繁琐、立法层级受限，导致地方权力机关的立法主动性和积极性受阻。地方教育督导法规的功能被虚化和功利化，这种“保守性”立法活动的大量存在，必然损害立法的权威性、科学性和专业性。

地方教育督导的立法工作，应当克服立法的保守性，要凸显地方教育督导的立法特色，保持教育督导地方立法的前瞻性和针对性，提高地方教育督导的法治水平。首先，法规名称应凸显立法者意图。地方教育督导法规的使命不仅是单纯地贯彻落实上位法，更在于立足于地方实际，服务地方发展的立法目标。相比“规定”“通知”“办法”的文件名称，以“条例”命名的地方教育督导法规，不仅可以提升教育督导地方立法的法律位阶，也更能鲜明地体现地方法规的立法意图、立法地位以及立法特色。其次，法规内容应具地方特色。地方法规的内容设定在“不与上位法冲突”的前提下，地方立法机关可以充分利用立法权限，直面地方教育发展的具体情况和实际需要，创造性地为地方教育督导提供符合地方实际的法律支撑。最后，法规文本结构体例应具备开放性和多元性。地方教育督导法规的文本结构可以兼容国务院《教育督导条例》和其他省（区、市）体例模式的优点，也可以结合地方实际，探索更具地方特色的独特文本结构模式。

（四）明晰权责促使督导行为落到实处

教育督导是一项行政权力运行过程的活动，也是一项帮助被督导者转变观念、改变行为、促进发展的专业指导活动。教育督导主要法律关系主体的权利和义务，构成了教育督导法规的内容。在全面深化教育督导体制机制改革的背景下，督政、督学的职能在不断改变，从以督政为主到督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系的建立，改革的成果在法规条文中得到了应有的重视和呈现，但在法律属性上，教育督导作为一种教育行政行为的属性未曾改变。因此，行政行为与生俱来的强制性、权威性和法律性应当受到重视，而“教育督导问责”便是对教育行政行为“有权必有责，权责相当”的直接回应。要让教育督导真正发挥作用，教育督导问责机制必须与教育督导体制机制改革的进度相匹配，问责的体制机制跟不上，教育督导则难以发挥作用。教育督导问责的核心要件包括“问责的主体、问责的客体、问责的内容、问责的程序和问责的方式和结果”［4］，以上要件必须在地方教育督导法规中得到进一步的回应、细化，才能让教育督导真正行之有效。

【参考文献】

［1］胡仁东．改革开放40年来我国教育督导：制度、经验与走向［J］．中国人民大学教育学刊，2019（3）：27-33．

［2］贺武华，董旭．我国地方教育督导法规的特征、问题及其完善［J］．教育学术月刊，2022（1）：36．

［3］王璐．教育督导制度法制建设的国际比较研究［J］．比较教育研究，2011（3）：54．

［4］田宝军，卫守宇．我国教育行政问责的法律文本分析与问责法制的完善［J］．河北师范大学学报（教育科学版），2013，15（9）：46．