一个县城的机构改革调查

田国宝

2022年8月，娄烦县启动了一场声势浩大的机构改革，将党政机构从原来的35个减少至22个。作为山西省第二批人口小县机构改革试点县，娄烦县机构改革相对顺利。

多数受访者表示，虽然改革存在一定不足之处，但整体上，业务更加聚焦，一个部门负责一摊事，不会出现扯皮推诿的情况；由于审批层级减少，管理扁平化，部分权力下放，工作效率提升了，多数干部对改革持积极态度。

怎么改

娄烦县位于太原西北部，下辖7个乡镇，户籍人口12.3万，常住人口9万出头，集山区、库区和老区于一体。2022年，娄烦县的一般公共预算收入8.8亿元，一般公共预算支出24亿元，财政入不敷出。

与山西大部分地区一样，娄烦县也拥有丰富的煤炭储量，但由于地处汾河上游，境内的汾河水库又是太原市的重要水源地和生态屏障，所以被禁止开发，日常机构运转和经济发展等方面支出，主要依靠转移支付。

山西15万人口以下小县较多，普遍存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。为解决这一问题，2020年，山西启动人口小县机构改革试点，以构建简约高效的小县行政管理体制。河曲和浮山两个县作为首批试点县，于2020年底启动机构改革；2022年8月，娄烦、榆县、黎城和石楼4个县被列为第二批试点县。

从这6个试点县的具体行动来看，改革主要有5种类型。

第一类是职能相近和联系紧密的机构合署办公，比如，县委办和政府办合署办公，由县委副书记兼任县委办主任。

第二类是职能相近的局委合并，如发展改革委和工信局合并。

第三类是根据职能需要，组建新的机构。

第四类是优化纪检监察和巡察机构设置。

第五类是业务口线调整，比如将体育从卫生系统划入教育系统。

调整后，一头多管、交叉管理的情况有所改善。合并后的政府组成部门，均由分管副县长兼任局长和第一书记，比如娄烦县委常委、常务副县长任瑛兼任发改工信和科技商务局局长；副县长马建玉兼任农业农村和水务局局长。

娄烦县一名干部介绍，在山西人口小县机构改革中，部门合并后由分管副县长兼任局长，这一创新做法在一定程度上减少了改革阻力，“合并后，无论谁当‘一把手，对方都不会服气，副县长兼任，谁都没话说”。

上述干部进一步表示，机构改革后，原来部门正职领导转为主持日常工作的常务副局长或分管副局长，继续分管原来的领域，岗位级別和权限跟改革前相比没有太大变化。

合署办公和其他整合方式也采取类似形式，娄烦县委宣传部与文旅局合署办公后，宣传部分管宣传和文旅两个领域，常务副部长分管宣传工作；在宣传部领导下，文旅局长加挂宣传部副部长职务。

人员如何安置

娄烦县城坐落在一条东西向的山谷内，县城从南到北1公里出头，东西长度大约在5公里，沿着两条主街走一圈用不了1个小时。

改革前，娄烦县党政机构一般配备1名正职领导和3名副职领导；合并后，分管副县长兼任局长，配备3名到4名副局长。由于领导岗位减少，一大批科级干部需要离开领导岗位被重新安置。

娄烦县境内的汾河水库是太原市的重要水源地和生态屏障

上述干部介绍，娄烦县为公务员和事业编人员设置红线，即1968年及之前出生的人员，原则上必须退休。如果领导岗位的干部不愿意提前退休，一般是取消领导职务，保留级别待遇，在本单位担任调研员等职务，继续做辅助工作。

以娄烦县委编办为例，与老干部局一起并入县委组织部后，按照规定，编办主任必须由组织部副部长兼任，所以，原编办主任转任组织部四级调研员，继续协助编办工作。

在机构改革中，娄烦县对年轻干部进行提拔。比如，县委宣传部与文旅局合署办公后，原宣传部部长任瑛担任常务副县长，兼任发改工信和科技商务局局长；原副县长庞娟升任常委，担任宣传部部长。

据娄烦县委组织部相关负责人介绍，娄烦县公职人员超过3000名，这次改革精简编制人员341名。由于公务员本身数量较少，超编人员主要以事业编制人员为主。

对于超编人员，一部分采取编制下沉，娄烦县共涉及56人，浮山县涉及85人，河曲县达到139人，用编制下沉方式来填补乡镇综合行政执法力量。

仅靠编制下沉显然无法消化全部超编人员，剩下部分则通过“退三进一”方式慢慢消化，即各个机构编制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小县机构改革试点也采取类似方式消化超编人员，比如河曲县超编人员达到903名，计划用5到10年时间消化完；而娄烦县超编人员341名，5年时间就能消化完。

效果如何

娄烦县机构改革的效果，最直观的有两个方面：一个是分管副县长兼任局长，缩小审批层级，办事效率提升；另一个是节约了办公经费。

人员经费、办公经费下降在试点县都有明显的体现。根据当地政府公布的数据，河曲县每年可节约办公经费1050万元，减少人员社保支出1.33亿元；石楼县每年可节约2200万元人员经费和5000万元办公经费。

机构改革大部制带来的管理扁平化，普遍受到地方机构公职人员的欢迎。娄烦县一名副局长表示，原来一件事情，相关科室先报给副局长，副局长报给局长，局长再报给分管副县长；现在科室报给副局长，副局长报给局长就相当于报给分管副县长了。

除了审批流程简化和办公经费下降，机构改革带来的另一个好处是非业务工作量减少，“像非业务汇报材料，原来做3份，现在做1份就够了”，上述副局长表示。

但机构改革也给部分单位和人员带来困惑和压力。上述副局长表示，在机构改革中，娄烦县某业务领域的3个事业单位合并，编制人员从原来的20多人降至6人。与此同时，由于原来归属其他部门的相关职权划入，每个人的工作量均有所增加，基层工作人员的压力增加了不少。

机构改革

2020年4月，山西启动“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”为原则的人口小县机构改革试点，初步选定浮山和河曲两个县作为试点县。

浮山和河曲两个试点县均于2020年6月前后成立人口小县机构改革领导小组，由县委书记和县长挂帅，并组建由编办、组织、财政、人社等部门相关人员组成的工作专班和工作组。

领导小组及工作组对全县机构编制、职数配备、工作职责、经费核拨、人员等情况进行了全面摸底，将党政群部门职能重叠、相近、割裂、权责不清的情况进行梳理，结合山西省指导意见，制定机构改革方案。

2020年底，河曲和浮山的人口小县机构改革试点实施方案先后通过审批，并分别召开动员大会启动机构改革；2021年9月前后，河曲和浮山初步完成了党政机构和事业单位整合及縮编工作。

山西省浮山县基层治理公共指挥中心

2022年2月，在全国编办会议上，山西省委编办介绍了人口小县机构改革第一批试点县的相关情况；2022年5月，山西省委编办对首批人口小县机构改革经验进行总结，并开始部署第二批试点县。

根据《中国县域经济统计年鉴（2021）》，中国20万人口以下的县城超过400个，其中5万人口以下的县城达到90个，普遍存在与山西人口小县类似的情况。

不仅仅是山西，江西、内蒙古、湖南等多个省、自治区也启动了机构改革试点。

2023年6月下旬，内蒙古陈巴尔虎旗委编办发布消息称，正在全旗党政机构和事业单位进行摸底，梳理涉改部门名录，为下一步推进改革作准备。

此外，北京通州区、吉林靖宇县等也启动乡镇机构改革，其中通州潞城镇将党政机构重组为综合、经济发展、党群工作等7个办公室，便民服务、市民活动、市民诉求等5个中心，及1支综合行政执法队。

娄烦县委组织部相关负责人表示，娄烦县下一步工作是继续消化人口小县机构改革成果，同时根据下一步国家和省市机构改革方向，对现有机构进行二次调整优化，做好上下级衔接工作。

（摘自《经济观察报》）