事业单位全面预算管理存在的问题及优化对策

■陈少娜

引言

党的十九届五中全会提出“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化、强化预算约束和绩效管理”。为提升全面预算管理改革的深度和广度，落实党中央关于预算管理相关规定，事业单位要发挥带头引用作用，推动全面预算快速、高质量发展。有研究认为，全面预算管理是单位对财务资源和非财务资源进行合理的配置，控制和考核，从而对日常业务活动进行协调，以达到既定目的的生成经营活动。全面预算管理中“全面”二字体现“全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪”的要求，业务活动涵盖预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考核等各环节。通过全面预算管理的实施，不仅能优化财政资源的配置，促进紧平衡下的财政资金的提质增效，也能全面提升单位的管理水平，是实现单位价值最大化的管理方式，对推动事业单位高质量发展有着非常重要的意义。

一、事业单位实施全面预算管理重要性

1.优化资源配置，提高财政资金使用效益

事业单位主要的经济来源是财政拨款，但财政资金支出能力是有限的。当前经济形势严峻，财政紧平衡形势下，要贯彻落实“过紧日子”要求，将财政资金优先用于“保基本民生、保工资、保运转”和重点项目支出上。严格控制各项支出，对非刚性、非重点项目支出进行压减，不断优化支出结构，精打细算花好钱，把有限的财力用在刀刃上、关键处，让每一分钱都花到最需要的地方、花出最好的效果，切实提高财政资源配置和资金使用效率。以全面实施预算绩效为抓手，挖掘潜力、规范管理、提高效率、激发活力，推动落实财政资金提质增效。

2.推动事业单位绩效管理水平高质量发展

党的二十大提出建立健全现代预算制度要求，为贯彻落实党中央部署要求，推动预算编制完整科学、预算执行规范高效、预算监督严格有力，讲求绩效，就要将绩效理念和管理方法深度融入全面预算管理中。在编制预算前，设立绩效目标和绩效指标，进而保证全面预算管控绩效考评的客观准确。在预算执行过程中，将绩效目标和绩效指标分解到每个部门、下达到每个工作人员，让全体员工都参与到预算管理中，实现全员参与。通过事前绩效评估，可以从源头上挤掉财政支出“水分”，提高资金使用效益。事后绩效评估，分析预算执行情况，绩效目标实现情况，加强绩效评价结果的运用，为财政资源科学分配提供依据。随着预算绩效管理的深入推进，加强预算绩效观念意识，贯彻落实“花钱必问效、无效必问责”的要求。通过对绩效结果分析，跟踪问效，不断优化财政资源配置、从而进一步加强资金使用效益，努力实现用最少资源，多办事、办好事。

3.有利于加强内部控制，防范风险

预算管理是内部控制中最重要的核心环节之一，通过实行预算管理，进一步优化单位内部控制建设，构筑风险防范制度机制。全面预算管理同时覆盖了事业单位的收支业务、政府采购、资产管理、项目管理、合同管理等内控管理业务体系，通过梳理和规范全面预算管理，加强事前控制、事中控制和事后监督，发现单位内部控制潜在风险点和薄弱环节，加强相关环节的内部控制，采取相关措施提前进行防范，从而达到规避和控制风险的目的，进而推进事业单位规范化发展。通过对预算执行过程中监督和控制，明确存在的问题与风险，及时纠正和控制风险点，更好的改善和提高单位综合管理水平。

二、事业单位在全面预算管理中存在问题

1.全面预算管理的认识不足

结合目前事业单位的实际情况来看，部分事业单位对全面预算管理认知还处于懵懂阶段，对全面预算管理的重要性与严肃性的认识缺乏，预算编制还是以财务部门为主，各业务部门参与度较低，在部门内部、员工之中，缺乏主动性与协同意识，导致预算编制不合理。同时全面预算管理的实施在单位内部认可度低，执行力不够，权威性不强，主要原因是领导没有高度重视，导致预算工作开展难以深入到各项实务工作中。在业务活动执行过程中，预算管理制度形同虚设，出现随意调整预算、超预算情况，严重影响预算管理的权威性。

2.全面预算编制不科学、不合理

首先，事业单位的预算编制脱离了战略发展目标，部分事业单位往往基于发展的短期战略制定预算目标，同长期发展战略目标的结合不够紧密。其次预算编制方式比较单一，采用增量预算编制法，习惯在历史的数据基础上进行进行删减，这种方法过于依赖历史数据，同时无法确定部分历史期费用是否合理，可能会造成预算松弛及资源浪费，没有贯彻落实“过紧日子”的要求。再次预算编制范围和项目不全面，缺乏完整性，不符合预算编制“业务范围全覆盖”的要求，导致全面预算难以形成。最后，预算编制工作时间紧、准备不充分，没有充分调研和参考其他部门的意见，使得预算编制结果与单位实际运营状况不相匹配。

3.预算执行管理不当

预算执行是全面预算管理工作中的关键一环节。部分事业单位的预算执行缺乏刚性，在实际工作中仅重视预算编制工作，而忽视在预算执行过程监督控制。没有严格按照预算批复执行，主要体现在：部分项目并没有按照预算计划执行，或多或少存在挪用或者挤占项目资金的情况，甚至存在随意更改项目资金用途的情况。随意调整预算、超预算或无预算采购情况发生，没有做到专款专用，导致决算和预算脱节，不仅会影响财政资金的使用效益，也不利于发挥预算管理的管控作用。

4.预算绩效管理不足

国家推行全面实施预算绩效管理意见以来，事业单位基本树立“花钱必问效、无效比问责”的全过程预算绩效管理理念，但对于预算绩效管理重视程度较低，主要体现在以下几方面:第一，绩效指标设置不科学，不合理。绩效指标设置没有包含产出指标、效益指标和满意度指标三个类别，且绩效指标设置与单位年度目标、工作任务不匹配。第二，事业单位管理人员对于预算绩效管理缺乏重视，认为到账后财政资金专款专用即可，没有开展绩效监控和绩效评价。第三，业务部门对预算绩效管理的重视不足，认为预算绩效管理属于财务部门的工作，业务部门只负责业务工作，与他们没有直接关系。第四，事业单位内部缺乏预算绩效管理系统，导致无法及时获取绩效管理相关信息。

5.缺乏有效的预算监督机制

全面预算管理重视程度不高，除了自身观念认识问题之外，还有一个重要的原因是缺乏实质性的监督，存在预算执行监督表面化、走过场等现象，缺乏完善的问责机制和制衡体系。另外监督问责力度不足，违规成本低，导致控制不到位，阻碍了预算管理全过程化监督职能和作用发挥。

6.缺乏健全的考评体系

考核评价在全面预算管理工作中至关重要，考核评价结果是对预算执行情况的总结，通过对考评结果的运用，为财政资源安排提供参考依据。目前事业单位预算考核评价体系不健全，主要体现在：（1）未能建立健全从预算编制、预算执行到预算结果的全过程考评机制。（2）很多事业单位没有按要求开展考评或者考评方式过于简单，导致无法充分发挥评价的作用。（3）考核结果有效性、权威性不足，导致考核结果不能用于经营活动中来。

三、事业单位全面预算管理的优化对策

1.健全全面预算管理体系

全面预算管理应该涵盖单位所有业务活动，包括预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考核等各环节，按照高质量发展要求，建立健全全面预算管理体系，充分发挥预算在资源配置、财力保障等方面的重要作用。建立健全的预算管理体系，包括完善全面预算管理机构，构建决策、工作、执行三级组织架构体系，其中预算决策机构是由单位领导班子成员和各科室主要负责人组成，主要负责预算制度颁布、拟定预算目标、下达经批准的预算、预算调整方案审议等。预算工作机构是财务部门为核心，成员构成包括财会部门、采购部门、资产管理部门、基建和设备管理部门、人事管理部门等，主要负责预算的编制、审核、控制、调整、分析等。预算执行机构是事业单位各业务部门，主要是负责提供预算编制各项基础资料、分解预算指标。完善的组织架构，明确预算管理职责，为全面预算管理保驾护航，同时为预算考核奖惩提供依据。

2.提高全面预算管理工作的重视程度

事业单位各级领导要牢固树立预算管理意识，引导员工积极参与全面预算管理中，在单位内部形成“人人讲预算”的理念。要转变思想观念，预算管理不能仅是财务部门的事情，所有部门均应积极参与，贯彻落实全面预算管理要求，每个员工都应该树立预算理念，建立成本效益意识。通过预算执行绩效考核，把绩效考核结果同员工自身利益相结合，从而让员工更加积极主动参与到单位全面预算管理中，真正做到全员参与。

3.提高预算编制质量

预算编制是全面预算管理的起点，其质量与预算执行紧密相关。在编制预算前，要确定合理的预算编制时间，要提前做好各项准备工作，保证预算编制合理性、准确性和科学性。编制时，应以单位的发展战略和经营目标为导向，并根据全面性原则，把所有收入和支出项目都纳入到预算中来，全面、准确地反映收支情况。编制预算时要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，优先保证基本支出，项目支出要量力而行，避免出现随意调整预算情况的发生，确保预算的严肃性。

4.强化预算执行和预算分析

树立“无预算不支出、有预算不超支”的观念，强化预算执行严肃性、约束力。严格按照预算批复执行，不得随意调整预算、改变资金用途或者提高资金支付标准。严格执行政府采购法相关规定，不得采取化整为零等方式规避政府采购、招投标等。完善预算相关制度，定期进行预算分析，合理安排各项支出，避免前松后紧，年底出现突击花钱的现象。对预算执行分析过程中，发现出现较大的预算差异时，要及时沟通反馈，积极整改，并将预算执行情况与绩效奖励和监督问责挂钩。

5.全面提升预算绩效管理水平

为全面贯彻落实中央全面实施预算绩效管理要求，强化绩效管理“全方位、全过程、全覆盖”的要求。执行“花钱必问效，无效必问责”绩效管理理念。全面实施预算绩效管理的重点任务是：一是加强绩效目标申报，强化前期论证，提高预算决策效率。二是强化预算执行监控，坚持“谁支出、谁负责”的原则，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，提高预算执行效率。三是建立健全评价方式，包括绩效自评、重点评价相结合和第三方评价等。四是重视评价结果应用。充分发挥绩效评价的督促引导作用，逐步建立以绩效为导向的部门预算编制模式。

6.加强预算管理监督

建立健全预算监督体制，问责制度，发挥监督主体职责。严肃预算审批制度，结合内外部监督，增强预算透明度。加强内部监督，主要通过建立健全预算一体化管理系统，将预算逐步纳入一体化系统，实现对预算管理各环节标准化、自动化的全过程动态实时监控。构建预算风险识别预警机制，完善预算执行进度的跟踪分析和预警督导，并推动预算监督工作规范化、流程化、痕迹化运行，实现预算监督的全覆盖、智能化；通过数字化智能驱动，提升预算监督工作及时性、前瞻性和科学性。事业单位要加强预算执行过程的监督，确保严格按程序层层审批，对于预算外的项目，要建立责任管理机制，对预算执行情况进行全面跟踪，对于专项资金使用，要加强全面归口管理，确保专款专用。外部监督主要是通过独立第三方机构的专业监督、行政主管部门的政府监督和社会监督。通过内外监督融合，提升整体监督效能，降低预算执行的随意性。

7.建立健全预算考评体系

预算考核既是预算控制的主要环节，又是绩效评价的重要内容，预算考核与预算管理是相互促进，相辅相成。建立健全预算考评体系，明确绩效考评的执行机构、考评原则、考评方向、考评重点、考评依据和考评标准等。根据各部门的不同职能和管理责任，科学设计预算考核指标体系，分类制定考评指标和控评方法。针对预算管理中的的薄弱环节和突出问题，有重点地选择考评指标。加强考评结果的应用，将考评结果作为强化调整和优化财政支出结构，合理安排预算的重要依据。同时，要建立健全绩效管理激励约束机制，依据考评结果合理划分绩效等级，并兑现奖惩。

结束语

加强全面预算管理是事业单位响应国家号召，落实落细国家预算政策的具体表现。事业单位在实行全面预算管理过程中，要深刻领悟全面预算管理的重要性，不断优化预算管理，提升预算编制科学性与规范性，促进财政资金提质增效，促进事业单位内部控制规范化，才能保证更好发挥服务社会的职能。