吉林省省级科技计划项目绩效管理工作现状、问题与对策分析

文/刘小溪 徐欣慧 白 洋 王 欣 来则鸣 胡璐璐（吉林省科学技术信息研究所）

党的二十大报告提出“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”。为深入促进科技发展，将科技发展目标与经济发展目标紧密结合，推动科技创新链与经济产业链的升级融合，各地逐年加大了科技资金投入。本着“花钱必问效，无效必问责”的原则，各级财政部门对于财政资金的绩效情况提出了具体的要求。现有的绩效要求为普适性管理模式，并不完全适用于科技计划项目，对于项目的绩效管理工作，各地财政部门和科技管理部门仍存在一定的争议。

一、 科技计划项目绩效管理工作现状

1.国家相关政策举措

科技工作的绩效评估评价起源于美国，1992 年美国国会的一份报告中建议在科技评估过程中引入绩效评估机制，并于1993 年正式通过了法案，规定对年度工作计划执行情况以及5 年战略规划效果开展绩效评价。我国的科技绩效评价虽起步较晚，但随着改革开放以来科技体制改革、科技监管及相关评估评价体系的建立，科技绩效评价机制也逐步趋于完善。2011 国家财政部在《关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》中对绩效评价的概念、评价指标、标准等作了明确规定，使绩效评价管理工作的开展进一步规范化。

2018 年，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，指出当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是我国发展的战略目标。按照全面深化改革的要求，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5 年时间，在全国范围内加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。同年，国务院出台了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出优化科研项目和经费管理，完善有利于创新的评价激励制度，强化科研计划项目绩效评价，开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点。由此，科研项目的绩效管理工作被正式提上日程。

此后，国务院先后出台了《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》等指导性意见。2020 年，国家科学技术部、国家财政部、国家发展和改革委员会联合印发了《中央财政科技计划（专项、基金等）绩效评估规范（试行）》的通知，对中央财政资金支持的科技计划项目开展绩效评估的程序、内容和方法等进行了规定。2021 年，国务院针对科研项目的特殊性，出台了《关于改革完善中央财政科研经费的若干意见》，提出改进科研绩效管理和监督检查的相关要求，要求针对不同类型科研项目建立差异化的绩效评价指标体系，并充分利用绩效评价结果，建立与后续资金支持挂钩的机制，进一步强化绩效导向，提高资金使用效益。

2.部分省市相关政策举措

近年来，各省市人民政府、相关主管部门先后针对本省科技发展出台了一系列科技计划项目绩效管理相关文件，也开展了一些实践工作。例如：南京市2018 年对市级科技专项资金进行了绩效评价，从项目立项、项目管理、项目产出及效益等方面对专项资金绩效进行了综合评价，并将评价的结果作为下年度专项资金使用的决策参考；2020 年，武汉市就省级科技计划项目中重大创新专项类项目聘请第三方机构进行绩效评价，主要针对资金使用情况和项目任务目标完成情况进行考察。各省的实践活动为完善科技计划项目绩效评价理论、建立健全绩效评价指标体系提供了宝贵的经验。

3.吉林省相关政策举措

为了深入贯彻落实中共中央及国务院相关文件精神，吉林省也先后出台了《吉林省省级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》《吉林省项目支出绩效评价管理暂行办法》《关于进一步加强预算绩效管理工作的通知》等政策，吉林省财政厅根据国家及省委省政府的相关指示，对省财政资金的绩效管理提出了一系列规范措施。现阶段，己初步建立了事前、事中、事后三个时间节点的单位自评、主管部门评价和财政部门评价多层次财政资金绩效评价架构，形成吉林省绩效管理工作基本机制。在具体评价内容中，分别对事前评估、事中事后绩效评价建立指标体系，并对绩效评价工作开展的时间和条件提出了具体要求，实现省级财政资金一体化绩效管理。

吉林省科学技术厅根据省委省政府及财政厅相关文件要求，于2019 年起按年度开展省级创新专项资金的年度绩效自评工作，并于2020 年底开展了“十三五”期间的省级科技创新专项资金绩效评价。2021年初，吉林省科学技术厅又根据国家科技战略规划及吉林省委省政府的工作部署，结合吉林省科技发展实际情况，开展了“十四五”科技创新专项资金事前绩效评估，撰写事前评估报告，财政部门对此组织了专家评审。

二、存在的问题

通过近五年省级科技发展计划项目绩效管理工作的探索及实践，吉林省级科技计划项目的绩效管理工作主要存在以下不足。

1.现有政策与工作实际存在差距

目前，国家层面和吉林省均针对绩效管理出台诸多文件，都是普适性规范要求，其管理基本架构主要适用于工程类或可按时间推进考核的项目。在具体实践中，存在一些政策与科技计划项目绩效评价实际不匹配的情况，主要体现在：

（1）科研活动的不确定性。科研活动是创造性的创新工作，同其他现代工程类项目相比具有更高的不确定性和风险性；科研活动也是复杂的、系统化的工作，会受到诸多内部或外部、学术或非学术的因素制约。在科研项目执行期间，需要从成本、质量、人员、进度等多角度，联合多个部门对项目进行监控，以确保项目顺利实施。按照通用现代项目管理方法对科技计划项目进行管理和考核，轻视甚至忽略科研活动的高风险、不确定性和复杂性，很容易进入一种观念误区，即在经费、仪器设施等客观条件准备充分的情况下，科研人员只要在一定时间内，按照计划按部就班地工作就一定会有相应的科研成果产出。长此以往，容易进入无法接受科研失败的思维怪圈，进而可能助长学术不端行为的发生。

（2）科研项目产出难以完全量化评价。科技计划项目产出的创新成果除部分数量指标可直接量化评价，其他大部分是不易量化评价的无形成果，或者很难在当前时代背景下评价其理论意义、未来可能产生的社会效益等。国务院办公厅在《关于完善科技成果评价机制的指导意见》中明确指出要全面纠正科技成果评价中单纯重数量指标、轻质量贡献等不良倾向，强调从重数量到重质量的思想转变。科学量化科研创新成果质量和价值是一个亟须攻克的理论难题，而在此基础上开展的针对科研项目的绩效评价，如何保证其合理性与科学性也是科研项目绩效管理人员需要面对和思考的问题。例如，根据《关于印发〈吉林省省级部门预算绩效运行监控管理暂行办法〉的通知》要求，对省级财政资金实施预算绩效运行监控管理，项目需要填写《项目支出绩效运行监控表》，明确提出以“产出”“效果”2 个一级指标，“数量指标”“质量指标”“时效指标”“成本指标”“经济效益指标”“社会效益指标”“可持续影响指标”和“满意度指标”8 个二级指标和个性化三级指标构建的指标体系。该绩效指标体系要求项目的负责人根据不同类别项目的特点有针对性地填报（预估）科研创新成果产出情况，同时还要求填写年度及1—7 月的指标完成情况，以及实际完成与绩效目标的偏差原因分析。然而，科研投入与创新成果产出之间不是简单的线性关系，并没有既定的公式或法则可以直接套用。在项目筹备期或立项阶段，科研人员根据主观意愿或过往经验预估的可能实现的绩效目标是具有局限性的，缺乏科学的论证。在此基础上开展的验收期绩效评价，也难以保证其科学性和合理性。

虽然相关条例颁布初衷是为了科研人员在申报时谨慎预估绩效目标，避免为成功申报而虚报、夸大成果产出的现象，但是同样可能导致科研人员过于谨慎，因为害怕受到负面评价，在工作中束手束脚、不敢创新，进而影响科研积极性。综上所述，目前绩效评价指标体系的内容并不完全适用于科技计划项目的绩效评价。

针对此情况，国务院和科技部虽然也出台了《关于优化科研管理提升科技绩效若干措施的通知》《关于印发〈中央财政科技计划（专项、基金等）绩效评估规范（试行）〉的通知》等文件，提出分类绩效评价的总体指导思想，但并未给出具体的项目绩效评价指标体系和科技计划项目绩效评价指标权重等，在具体应用上，操作性不强。目前亟须探索、研究科技计划项目的技术性绩效评价方法及评价指标，结合吉林省科技发展现状制定具有实操性、指导意义的绩效评价机制。

2.管理部门及科研人员绩效意识有待加强

国家提出针对财政资金实施全范围、全过程、全链条的绩效管理，在落实到科技计划项目绩效管理时，相关的管理人员及科研人员对此认识程度不一。部分管理人员及科研人员对绩效管理有一定的抵触或应付情绪，他们认为绩效评价是对科研活动的束缚，增加了科研工作的要求。与以往科技计划项目管理相比，填写绩效目标及指标只是增加表格，而无实质内容，进行绩效评价是增加科研人员的负担，财政的资金绩效评价模式并不能有效表征科研工作的成果水平。此外，还有部分科研人员对绩效评价结果的运用认识不明晰，对绩效考核抱有过强的敬畏心理，宁可降低绩效目标及指标从而轻松达标，也不愿据实申报预期成果，担心一旦完不成绩效目标，导致绩效考核结果不理想。

上述问题，往往是对绩效管理的认识不够深入造成的。科技计划项目管理的“人”是知识型员工，知识型员工的突出特点是具有很强的独立自主性，具体表现为更渴望在管理相对宽松的、可自主控制进度的环境下从事创造性工作。因此，针对科研人员的监管要把握好“尺度”。对于项目管理人员，目前亟待解决的关键问题是怎样正确地引导科研人员树立积极的绩效评价意识，以及如何完善绩效评价管理机制，使之既能科学体现项目完成效果和绩效水平，又能避免过于严苛死板而降低科研人员的积极性。

科技计划项目的绩效管理应该采用分级式管理模式，即整体资金（计划）绩效评价和项目绩效评价。整体资金绩效主要是考核科技管理部门的，而项目绩效是管理部门对于项目承担人及承担单位工作的考核评价，根据绩效评价对象的不同，采用不同管理模式，从而尽可能实现科技绩效管理的合理化和科学化。

3.绩效评价领域专家缺乏

现有绩效评价的参与主体主要分为两大类：科技管理部门的财务人员和科研人员。跨专业、跨部门的沟通合作往往会出现“各自为政”的局面，造成大量精力和资源的浪费。为了顺利开展科技计划项目绩效评价工作，同时减轻科研人员的负担，需要大量的懂专业技术的绩效专家作为“桥梁”。目前从事绩效管理方面工作的主要是财务人员，他们对绩效政策及财务知识较熟悉，但对科研工作难以作出技术性的专业评价；技术专家则存在相反的情况，他们熟悉技术性专业知识，对于绩效类政策文件及其要求不够了解。科技计划项目在开展绩效评价时缺少专业型绩效专家，无法为项目绩效的准确评价提供有力支撑。

三、对策与建议

1.建立健全相关制度

出台省级科研绩效管理指导性文件，进一步明确科技计划项目绩效管理工作的具体节点及要求，实施项目分级分类绩效管理，强化项目的绩效导向；健全差异化绩效评价指标体系，同时强化绩效评价结果的运用，促进项目绩效工作开展的规范化和常态化。

2.形成数字化绩效管理平台

构建科技计划项目绩效数字化管理类平台，实现项目绩效全流程、数字化动态管理，达到绩效目标及指标随时可统计、绩效全流程管理可监控、绩效评价结果可追溯，摆脱科研绩效管理的全人工统计情况，使科研绩效管理智能化。

3.加大宣传力度

开展科研绩效管理宣传工作，通过线上线下相结合的培训方式，在全省范围内开展科研绩效政策宣讲活动，使广大科研工作者充分了解国家及省级相关政策，从而提高科研人员对绩效的认识，培养起科研绩效管理意识。

4.建立科技计划项目绩效专家库

2018 年中共中央、国务院印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，要求为科研人员和机构松绑减负，精简、优化管理和评价流程，为科研人员提供良好科研环境。建立科技计划项目绩效专家库，在项目绩效评审过程中，由绩效专家对接双方，可以减轻科研人员应对绩效考核的负担，使其把更多的精力放在科研工作上，进一步保证科研创新成果的产出。此外，绩效专家作为中立的职能部门丰富了绩效评价主体构成，可以有效提高项目绩效评价的科学性和客观性。

科技计划项目绩效管理是科技管理不可缺少的重要组成部分，建立健全项目绩效管理体系，形成兼具科学性、实用性及可操作性的绩效评价指标体系，打通项目绩效管理各部门间的工作壁垒，全面落实国家预算绩效管理相关政策，充分发挥科技工作指挥棒作用是一项迫在眉睫的工作。各级科技管理部门和财政部门需要进一步加强对财政支出项目绩效评价工作的重视，并针对工作过程中出现的各种问题持续改进，通过完善项目绩效管理体系提升各级财政资金的使用效能。[本文系吉林省科技发展计划项目“‘十四五’期间科研项目绩效评价体系标准化方法研究”（项目编号：20220601011FG）的研究成果。 ]