深化国企领域腐败治理

杜治洲

【关键词】国企 腐败 廉洁合规体系 腐败容忍度

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

2023年6月29日，中央纪委国家监委网站发布消息，中央企业9名管理人员接受纪律审查和监察调查。据统计，自2023年3月16日至6月29日，中央纪委国家监委已集中发布11批国资央企管理人员接受审查调查的信息，至少49名央企管理人员被查。2023年4月26日，中央纪委国家监委网站刊发的《国资央企管理人员接受审查调查信息集中发布 重点领域重点整治》一文称，集中发布国资央企管理人员接受审查调查信息，释放出“持续深化整治国有企业领域腐败，加大查办案件工作力度，严字当头、一严到底的强烈信号”。

国有企业作为国民经济的主要载体，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。党的十八大以来，党中央始终高度重视国有企业的反腐败工作，有的国企高管相继落马，国企反腐成效显著。同时也应该看到，国企领域反腐败形势依然严峻复杂，新型腐败和隐性腐败频发，呈现出腐败主体圈子化、腐败行为间接化、利益实现方式隐蔽化、风腐交织一体化等新的趋势。国企腐败不仅导致国有资产流失，而且严重破坏社会公平公正，损害政府公信力。国企腐败侵蚀的是全体人民的共同财富以及我们党的执政基础，事关党和国家前途命运。因此，深入探讨国有企业腐败成因及治理对策，不仅意义重大而且十分紧迫。

国企腐败的主要表现

利益输送。国企领域利益输送的方式主要有：第一，“投资入股型”利益输送。例如，有的国企管理者的特定关系人在本企业的关联企业投资入股，获取非法利益。第二，“高买低卖型”利益输送。少数领导干部利用职权将国有资产委托、租赁、承包给特定关系人经营，以明显高于市场的价格向其亲友经营管理的单位采购产品，或者以明显低于市场的价格向其亲友经营管理的单位销售产品。第三，“信息透露型”利益输送。少数国企高管利用自己掌握的上市公司业绩、基金投资策略等非公开信息，推荐关联方低买高卖公司股票债券等实现利益输送。第四，“互相办事型”利益输送。少数国企领导干部利用职权，相互为对方配偶、子女和其他特定关系人安排工作，或为他们从事营利性活动提供便利条件。

设租寻租。少数国企管理者通过“白手套”“防火墙”“影子公司”“影子股东”等为设租寻租披上“合法外衣”；或凭借物资采购权、资源审批权等对企业经营活动人为设置门槛，进而收受贿赂；或通过向下属单位负责人“打招呼”的方式，帮助特定关系人承接各类工程建设项目，从中收取“好处费”；或利用职务便利，向参与投标的公司透露评标信息，收取对方“回扣”。

挪用侵占。相对于利益输送和设租寻租，挪用公共资金、侵占国有资产等腐败行为更加简单粗暴，因其“技术含量”较低，近年来通过这种方式实施腐败的人员数量呈下降趋势，但仍是少数国企干部腐败的重要方式。少数国企管理者利用职务之便，以虚假出资购货等方式挪用巨额公款，供自己赌博挥霍或出借给朋友用于营利性活动；或利用掌握公司对公账户密码等职务便利，以伪造对账单等方式擅自从公司对公银行账户挪用巨额公款，用于偿还高利贷和个人投资、消费；或“靠企吃企”，在国有企业破产清算、改制、投资合作、发展新业态的过程中利用职权“藏钱”，搞“体外运作”，采取各种方式隐匿、转移和侵吞国有资产。

“近亲繁殖”。在极个别国企内部，少数国企领导将组织人事制度抛诸脑后，任人唯亲，搞裙带关系和“小圈子”，决策“一言堂”、用人“一句话”、用钱“一支笔”；企业运行的常态是亲亲相隐、互相包庇，利益均沾，“一人得道，鸡犬升天”，例如，2016年，中央巡视组巡视金融系统时发现，一银行“总行管理的691名干部中，220名干部的配偶、子女共240人在系统内工作”。最终的结果可能是针插不入、水滴不進，党纪国法、公司制度成为摆设，无人问津，失去约束力。如此“和谐”的企业事实上却暗藏着较大的风险隐患。一旦出现违纪违法行为，往往就是串案、窝案，甚至是“塌方式腐败”，给党和国家事业造成巨大损失。

政商“旋转门”。政府官员可以去国企任职，国企领导也可以“旋转”为政府官员。不可否认，这样的交流如果是规范的，的确可以实现政府治理和国企效益的双赢。然而，有的人却要通过政商“旋转”搞官商勾结，要么先当官后发财，或者先发财后当官，当官发财两不误。例如，国企领导进入政府部门任职可能会带来一些问题：一方面，国企领导将企业管理中的效率优先和追求利润最大化的思维带入政府机关后，可能会导致较大的权力腐败风险；另一方面，从国企到政府部门任职由于薪资待遇的差距产生的心理落差，可能会使“旋转人”产生强烈的补偿心理，从而大大刺激其“捞钱”的动机。而过去在国企任职掌握的信息、人脉等各种资源和当下在政府部门拥有的实权，则为政商合谋大开方便之门，极少数“旋转人”的发财梦就有可能顺利实现了。

国企腐败的主要原因

关于国企腐败的原因，主流的解释有两种：一是有油水的地方就容易滑倒。国有企业权力集中、资金密集、资源富集，腐败诱惑大、机会多。二是委托—代理链条过长，导致信息不对称。深入分析国企腐败案例可知，国企腐败主要有以下几个方面的原因：

有的国有企业内部党的领导弱化。党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，是个别国企腐败案件发生的根本原因。少数国企领导干部重业务、轻党建，将党的领导和党的建设抛诸脑后，长期不履行全面从严治党主体责任。他们错误地认为只要抓好业务就可“一俊遮百丑”，党的纪律和规矩是小事，出了问题不会被问责。有的国企内部党组织的核心作用被弱化、淡化、虚化和边缘化，尤其表现为党建与经营“两张皮”，企业生产经营被认为是董事长、总经理的事，党委没必要参与，只要就党务抓党建就行。在此观念影响下，有的国有企业内部，“三重一大”（重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项、大额度资金运作事项）决策制度形同虚设，民主集中制成了摆设，决策变为“一把手”的“一言堂”和分管领导的“自留地”。这背后的深层次原因则是尚未实现国有企业经济属性与政治属性的统一：经济逻辑占主导就会导致党的领导弱化，政治逻辑占主导就会损害企业经营效率。如果有的国企党建只强调政治逻辑，生产经营只强调经济逻辑，企业行为就会在二者之间踩“跷跷板”，出现“为考核而党建”“形式主义党建”等不良现象。

权力滥用与权力合谋。任何腐败现象都并非独立的存在，国企领域的腐败也不例外，它与政府权力的滥用有着千丝万缕的联系。国企腐败案件的背后，往往有着少数腐败的政府官员的影子。从某种意义上讲，国企腐败是政府中的个别腐败分子与国企中的少数腐败人员合谋的结果。一方面，在当前的国有企业管理体制中，政府和国有资产监督管理机构通过人事任免权和业绩考核权等权力实现对国有企业的控制。在此体制下，一旦出现少数政府官员觊觎国有资产，对国家财富动了贪念，那么他们与其管辖下的个别国企领导干部合谋进行非法牟利的可能性就会上升。另一方面，个别政府部门通过制定倾向于国企的政策，与少数国企干部共同从国企改革中获取巨额利益。例如，在国企管理层收购中，政府的推动力量几乎是决定性的。受少数国企内部管理者的影响，少数公共政策的制定者就有可能以人民或者公共利益的名义与少数国企管理者合谋，瓜分国有资产，破坏社会公平和正义。

目标定位还有待进一步明确。国有企业既是“国有”又是“企业”，因此，国企兼具公共性与营利性双重属性。国企的公共性决定其必须服务和服从于公共利益，注重公平；而营利性则决定其必须关注产出投入比，追求效率。国企的双重属性容易导致目标定位的摇摆不定、模糊不清，甚至被少数管理者利用。一方面，自上而下的公权力对国有企业起到决定性作用；另一方面，國有企业具有市场经济主体的属性，在国家监管、社会责任与公益目的极度弱化的情况下，多元化的经济行为和经营方式又成为其谋取私利的重要途径。①换言之，国企目标定位模糊，使得国企的公共性与营利性均成为少数企业及其管理者逃避责任、谋取利益的借口，成为少数国企干部腐败的“遮羞布”。

有的国企内控制度建设滞后。内部控制制度可以发挥事前防范、事中控制和事后监督的全过程功效，在规范业务、防范风险及确保国有资产保值增值方面发挥着重要作用，但有的国企内控制度建设严重滞后，导致腐败风险剧增、国有资产流失等问题长期被掩盖。首先，有的国企领导不重视内控制度。有的国企领导干部没有认识到内控制度的重要性，尽管建立了内控制度，但体系不完整，执行也不到位。此外，有的国企领导变动频繁，并且前后任领导关注的重点不一样，上一任领导建立的内控制度体系不一定得到下一任领导的认可和重视，也就无法真正落实。其次，内控制度可操作性不强。有的国企直接照搬其他企业的内控制度，没有考虑到企业自身的组织架构、生产流程、管理需要等方面的特殊性，造成内控制度缺乏可操作性和适应性。最后，内控制度刚性不足。少数国企领导在执行内控制度的过程中过分变通，一味强调灵活性和特殊性，有的国企员工慑于少数领导的权威，选择被动配合，从而使内控制度流于形式，失去了应有的刚性。

国企腐败的治理之策

国企腐败不仅损害企业和人民的利益，而且破坏社会公平，损害党长期执政的基础。中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议将国有企业列为反腐败重点领域强化部署，强调坚决清理风险隐患大的行业性、系统性、地域性腐败。治理国企腐败，需要从国家治理体系和治理能力现代化的高度来审视，从党的自我革命的要求来谋划，结合国情，从实际出发，提出具有针对性、可行性和科学性的治理对策。

加强党的领导。习近平总书记指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。”需要结合党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题在本企业的具体表现，找准症结，采取有效措施，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化，推进党的建设与企业治理深度融合，以党建引领和服务企业发展。第一，将党组织在国有企业治理体系中的地位法定化。需要在公司章程中明确党组织的机构设置、职责分工等具体内容，明确党组织在国企治理结构中的法定地位，把党建工作纳入企业管理制度体系。第二，优化党政干部“双向进入，交叉任职”制度。在董事长、总经理分设的前提下，符合条件的党组织领导班子成员进入董事会、监事会和经理层。特别是需要有序推行国企党委书记“一正两副”模式，即党委书记兼任董事长或执行董事、一位党委副书记兼任总经理、另一位党委副书记专职抓党务。第三，健全重大事项决策机制。国有企业需要完善“三重一大”决策程序，严格落实党组织研究讨论重大事项前置程序。建立健全重大决策终身责任追究制度，实施必要的痕迹管理，通过录音、录像等方式将党组织研讨“三重一大”事项的情况如实记录下来，建立台账，以备检查督察。

规范政府权力。治理国企腐败，政府既是责任主体，又是实施对象。首先，整治政府内部的腐败问题。政府权力具有一定的渗透性，政府内部的腐败现象会快速蔓延至国有企业，因此，治理国企腐败也需要加大惩治政府官员腐败的力度，将政府的权力关进制度的笼子，保证公权力在正确的轨道上运行。其次，明确界定政府与国企之间的边界，最大限度地减少政府对市场活动的直接干预。坚持政企分开、政资分开，科学界定出资人代表机构的权责边界，一企一策地对国有企业分类授权。同时政府相关部门对国企放管结合，将该放的权下放到位、该管的事管出成效。最后，健全公职人员退出制度，消除离职人员的“剩余权力”。严格执行公职人员离职后从业限制的相关法纪规定，加强离任经济审计，关注官员离职退休后的“冷冻期”，限定其定期向原单位报告个人有关事项等。更进一步的对策是：借鉴域外立法，新增政商“旋转门”利益冲突罪，在刑法中将离职公职人员的“旋转门”利益冲突行为规定为犯罪行为，并与其他党纪国法紧密衔接，形成对“旋转门”腐败的强大威慑。

推进股权改革。当前，亟需对国企实施分类监管和混合所有制改革。一方面，将国有企业分为公益性国企和营利性（竞争性）国企，并采取不同的监管模式。公益性国企的政治目标大于经济目标，需要以非营利性为原则，以实现公众利益和社会效益最大化为标准实施监管。对公益性国企不采取市场化监管手段，而是以政府监管为主、社会监督为辅。竞争性国企的经济目标大于政治目标，需要遵循“非禁即准入”原则，建立国有资产退出机制，并且禁止以政府决策代替企业决策，以维护国企的市场主体地位。另一方面，大力推进国企混改，国有企业中引入非国有资本，通过改革企业股权结构，扎实推进国有企业混合所有制改革。混改不仅能够提高国企的竞争力和效率，吸引更多的资本和管理经验，减轻政府财政负担，而且能够促使国资和民资之间形成有效的制衡机制，落实委托人对代理人的监督，促进企业决策权和经营权运行的科学化、廉洁化，从而降低国企腐败风险。

深化合规管理。2022年10月，国务院国资委印发的《中央企业合规管理办法》正式实施，标志着中央企业合规管理工作进入了新的发展时期，也预示着所有国有企业的合规管理已成大势所趋。为防范生产经营和资本运作过程中的廉政风险和其他风险，国有企业需要建立合规管理体系，有效防控合规风险。第一，建立符合企业实际的制度化的合规管理体系。国企的合规管理体系是包括廉洁合规体系、反垄断合规体系、数据保护合规体系等在内的大体系，而且需要与企业经营规模、业务范围和风险等级相匹配，各项制度根据管理需要“量身定做”，具有可行性，坚决避免合规管理体系被束之高阁，成为“面子工程”。第二，建立一个专门的、独立的合规管理部门，明确合规管理团队的职责和权限，构建完善的合规风险防范框架。合规管理部门的首席合规管理官及其领导的团队成员，需要具备专业合规管理知识，并且与公司的利益无较大关联，这样才能减少业务部门对其合规管理工作的干扰。第三，定期开展合规管理体系有效性评价。国有企业可以通过“开展评价—发现问题—及时整改”的方式，不斷完善合规管理体系，提升廉洁合规管理水平，最大限度降低权力滥用和国有资产流失的风险。

建设廉洁文化。一方面，通过严厉惩治和有效预防提升民众对腐败危害的认知，降低民众的腐败容忍度。廉洁文化与廉政制度建设密切相关，没有脱离廉洁文化的廉政制度，也没有脱离廉政制度的廉洁文化。惩治和预防腐败制度的刚性执行，将对少数民众托关系甚至行贿行为进行纠偏，进而在民众心中种下规则意识和公正观念的种子，让其生根发芽，不断传播，形成公私分明、公开公正的廉洁文化氛围。另一方面，在全社会范围内实施全生命周期的廉洁教育。廉洁教育需要从娃娃抓起，国家需要在幼儿园、小学、中学和大学建立完整的廉洁教育体系；出台《中华人民共和国家庭教育促进法》的司法解释，进一步明确监护人对被监护人实施廉洁教育的具体责任；媒体、公益机构、社区等需要承担起对公民开展终身廉洁教育的社会责任，设置专项经费，保障廉洁教育的持续有效开展。

（作者为燕山大学公共管理学院教授、博导，廉政与治理研究中心主任，中国廉政法制研究会理事）

【注：本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“新时代地方推进全面从严治党的实践探索、成效评价与经验总结”（项目编号：22ZDA035）阶段性成果】

【注释】

①毛昭晖：《惩防体系的软肋：国企腐败的制度依赖性透视》，《廉政文化研究》，2010年第2期，第27页。

责编/谢帅 美编/王梦雅