基于SFIC模型的乡村生态环境协同治理路径选择——以陕西秦岭为例

马雪婷（西安建筑科技大学）

一、问题的提出

当下中国生态环境治理中乡村治理是重点和难点，为增加经济收益滥用化肥、农药导致土壤、地下水污染，企业、工厂转移到农村发生工业污染，“垃圾村”“癌症村”问题频频出现，乡村生态环境治理面临着严峻形势。因此，我国生态环境治理通常指向乡村生态环境治理这块短板。

由于乡村生态环境问题存在长期性、系统性和艰巨性等错综复杂的特点，要求政府、企业、社会组织和公众等主体都需要在行动中实现互动与协同，从而提高乡村环境治理效率。由此，“协同治理”在乡村环境治理中的学术研究价值得到了学者们的认可。通过梳理，一是聚焦农村生态环境治理中的多元主体协同，张志胜将乡村生态环境归因于相关主体责任缺失，探索出在地方政府的主导下，地方企业、农民、非政府组织、农村社区等“利益攸关者”各司其职，且“多元共治”的治理模式[1]。二是聚焦协同视角来分析乡村生态环境治理，李宁认为协同治理强调资源利用最优化与公益最大化，并且是化解农村环境治理碎片化的有效工具，也是实现农村环境治理创新的理性选择[2]。三是聚焦利益博弈视角以研究生态文明过程中的协同治理。沈费伟则基于相关利益者理论指出在乡村环境治理过程中要达到利益均衡共识，彼此相互合作，才能共同致力于乡村治理的善治之道[3]。

根据现有相关文献，大多对乡村生态环境协同治理的路径、存在困境及成因、治理模式和治理机制进行了详实和广泛的研究，较少关注协同过程中治理主体间的具体关系。本文以SFIC模型为框架，试图探讨陕西省乡村生态环境治理中协同治理理论如何嵌入及如何做能实现乡村生态环境协同治理。

二、基于SFIC模型的乡村生态环境协同治理分析

（一）SFIC模型的分析框架

SFIC模型是由国外学者Ansell和Gash基于上百个协同治理案例进行“连续性近似分析”后，构建了由起始条件、催化领导、制度设计和协同过程四个核心要素组成的模型[4]。每个核心要素又由若干变量构成，又与其他变量相互影响，具体如下图1所示。

图1 SFIC模型[5]

SFIC模型描述了实现协同治理过程中各要素及其变量之间的相互影响关系。1.起始条件是多元主体参与协同的重要因素，会影响整个协同过程及协同结果的效果。2.催化领导是保障有效协同的重要力量，对于建立良性的信任与沟通至关重要。3.制度设计是维护协同过程程序正当性的有效支撑手段。4.协同过程是核心因素，在前三个因素共同推动下实现。基于“面对面谈话”，充分沟通使协同各方“建立信任”，对协同过程产生认同形成“共识”，达成“阶段性成果”。

（二）基于SFIC模型的分析

本文试图通过深入分析陕西秦岭地区建设生态乡村过程所面临的现实诉求，以小见大实现对乡村生态环境协同治理路径的描摹与讨论。

1.协同路径

鉴于西安市秦岭地区乡村生态环境治理所取得的成效，现以SFIC模型为基础对其协同路径进行分析。

（1）起始条件

乡村生态环境协同治理能够顺利推进，起始条件可以从权力、资源、信息的不对称，协同动机，各方的合作史和纠纷史三方面来分析。

首先，治理主体具有明显的权力、资源、信息的不对称。乡镇政府和村委会有公权力，是治理中的调节器和操盘者，企业有资金及技术，环保组织有专业的知识能力，村民是直接参与的中坚力量，各方在利益、资源和知识的占有上具有不平等性。但这种不平等是合理范围内的，没有任何一方占据绝对的优势，没有导致各方在治理乡村生态环境过程中出现信任危机。其次，各方主体间的协同动机存在差异性，乡镇政府是在上级压力、追求政绩与政治理想三层驱动下开展协同治理，企业是由经济利益和社会责任感驱动下进行协同治理，村民是基于个人利益和社会“从众”心理被动参与协同。最后，参与协同治理的各方以往有过合作史和纠纷史会影响协同进程，比较良好的合作关系会促进各方之间信任程度，有过纠纷的经历可能会造成协同进程减缓。

（2）催化领导

基层党政性组织发挥着制定规则、建立信任、面对面谈话、促进共赢的作用，其领导力的重要作用得到公众的普遍认可。一方面，乡镇党委和村级党组织的引导动员功能得以充分发挥。比如某村探索实行的“街长制”，在街巷设立责任干部和责任党员，动员每家每户加入“评、晒、奖”活动，引导村民建设美丽庭院。另一方面，乡镇党委和村级党组织的协同管理作用得到充足体现。乡村生态环境的协同治理需要整合繁琐、分散的资源，可以通过联动“企业＋专家＋村集体＋农户”方式优化当地村镇生产、生活、生态，提高村庄人居环境。

（3）制度设计

《陕西省秦岭生态保护条例》等相关制度是政府和党基层组织在治理过程中的“度量衡”，是各方遵循的行动指南。一定程度明晰了各方协同的程序渠道，打破生态环境治理只由政府主导的行政界限，以利益契合点为靶向让政府、企业、村民、市场各方都能公开公正地共同参与到乡村环境污染的治理中。规程中清晰规范的行为准则是各方解决乡村生态环境治理问题的主要凭据，也有利于政府、企业、村民、市场各方互相信任，提高协同效率。

（4）协同过程

协同治理是一个基于各主体能面对面谈话，相互信任、诚信沟通，能够达成共识而展开协同的过程。第一，各方能面对面谈话是开展协同过程的开端，也是后续能够持续深化协同的基础。第二，在协同过程中，由于各方存在利益、资源、知识的不对称，初期需要主体建立信任关系，要求政府对各方诉求保持敏感性，建立制度化与公开化参与平台或机制，这些平台能够最大程度确保有些人的建议受到重视，以提高这些人对生态环境协同治理的投入热情。第三，各方就乡村生态环境协同治理往往已达成共识，每个阶段有针对的具体目标，都做了详细规划，以在协同治理过程中取得阶段性成果。

2.创新体现

（1）打造基层多元主体协同治理的平台

传统上乡村生态环境治理由于治理理念落后和利益夹杂，缺乏协调统一的平台。陕西秦岭地区全面打造政府投入、企业和社会协同、村民自我造血的平台机制，根据村落特点创造性地探索了市、区（县）、镇（街）、村的“3+1”河长制体系、“社会资本＋集体股份合作社”发展方式等，主动将乡镇政府、村委会、企业、专家、村民等主体置于协同治理的平台上，形成强大合力解决当地生态环境问题。

（2）畅通基层多元主体协同治理的沟通渠道

从乡村生态环境治理的协同过程来看，畅通的沟通渠道是取得协同成功的必要条件。为畅通基层多元主体对乡村生态环境治理的沟通渠道，在村内形成在党组织领导下的村民议事协商渠道。和村民一同商量重大问题，定期召开村民座谈会、“五老群众会”，认真倾听村民意见、汇集民意。

（3）形成协同治理的示范成果

如果在乡村生态环境协同治理的过程中取得了一些成果能够为协同过程注入动力，使整个协同更容易成功。鉴于秦岭地区村落众多，为推进整体进步，打造了村落示范村为共建共享美丽乡村打造典范。除此之外在协同治理过程中，对村内村民和企业的环境行为进行登记，建立奖惩制度和监察制度，对该村内生态环境治理成果的事前、事中、事后进行公示，充分使各方认同协同治理的优势，从而更积极地推进协同治理。

3.存在的阻滞

虽然陕西秦岭地区部分乡村的生态环境在协同治理下得到了恢复和改善，但乡村环保工作一定是一场全面持久战，通过深入探访协同治理在各村落的实际情况，可以了解到在协同过程中会产生各种各样的阻滞，使其协同治理难以发挥应有的作用。

（1）协同治理主体的利益、知识、资源参差不齐

陕西秦岭地区的各乡村在统一领导和部署下开展生态环境治理，但协同治理未能同步在各村开展且开展后的效果也各有不同，究其背后根源之一就是协同治理的起始条件中各主体利益诉求的参差不齐。在实际操作中，企业是逐利者，与政府在生态环境治理目标上有差距，部分企业可能因为利益优先或缺乏资金和技术，对协同治理投入热情不足。村民是乡村生态环境的直接参与者，涉及个人利益时村民协同积极性较高，涉及公共环境利益时村民参与协同怠慢、消极。村民群众受教育程度和文化素质受限，面对复杂生态环境相关的工程，村民主观上认为政府和大企业该管、该做，与自己无关，只有当生态问题影响到自己的生活时才会向村委会上访，提出问题。

（2）治理制度和监察机制的双重缺乏

乡村生态环境协同治理由于起始条件的不平等，需要通过合理的治理制度来明晰各主体间权责划定、参与途径或方式以最大程度来化解协同过程中可能出现的协同风险。秦岭地区生态的协同治理中各主体和各部门间缺失制度联系，也未能形成统一有效的治理制度，造成各主体间、各部门间横向和纵向的耦合度不够，协同流程顺畅度不足。虽然印发了关于秦岭地区生态环境保护的总体规划等通知，但在实践中面临着市环境规划局、市农业农村局、市资源规划局，乡镇政府等多头管理的现象。同时在协同治理过程中，除了对治理全过程、各环节联动的监管不到位之外，对乡村中较为隐秘的污染和破坏行为监管也不到位。

（3）职能转变不到位和协同联动不足

一方面，对于政府而言，工作投入资金大、见效慢的巨大环保工程，势必会影响当地政府的经济蛋糕。过去几年，紧跟步伐促进地区经济增长，改善当地人民生活仍然是政府工作的重中之重，政府并未意识到将工作重心投入到改善生态环境，追求绿色GDP能带来持续且长久的收益。另一方面，秦岭保护区涉及范围较广、部门较多，包括环保、林业、国土资源部门及涉及所有行政区、县、村的部门。在理想状态下应该各司其职、合力发挥最大作用管好生态，但在实际过程中事与愿违。在实践中区域间各部门往往联动不足，经常出现信息不对称，导致区域间治理沟通不够及时和顺畅，治理效能低下。

三、完善我国乡村生态环境协同治理路径思考

（一）健全多元主体利益协调机制

健全多元利益协调机制，首先要协调好政府间利益，政府应转变“既要生态环境好转又要追求高GDP”的理念，其目标是推进生态环境高质量持续改善，将生态价值最大化，杜绝让部门间、各区域间利益产生分离。其次要协调好政府与企业间利益机制，企业目标就是追求利益最大化，在乡村生态环境治理中政府要给予企业一定“绿色产业”帮扶资金或减少税收的政策，让企业进行产业转型或技术升级。再次要协调好政府与村民间利益机制，村民多是依赖环境维持个人生计，政府要了解当地村民情况，挖掘乡村新业态，培养当地村民发展绿色经济。多元主体利益协调机制的实现作用于整个协同过程，贯穿始终是整个乡村生态环境治理协调的基础。

（二）完善多元治理政策法律体系

政策法律体系的完善是协同治理就乡村生态环境这一场域的重要保障和重要支撑，协同治理区别于传统治理模式的一点就是它是公与私的结合，既不是政府单一对乡村生态环境的处置，也不是由村民自治来解决环境问题。陕西秦岭地区乡村生态环境协同治理中的制度设计暴露出其有一定缺陷：制度设计不具备针对性，不同部门对秦岭乡村生态环境的政策与制度安排多为统筹规划，制度不够精细化。协同治理过程中可能面临的如何平衡公与私的有机关系、确定权责分化、实现利益保护，都需要有完善的政策与制度体系来保障和支撑。要形成乡村生态环境协同治理的持续高质量深化，就需要将乡镇政府推进乡村生态环境质量持续好转的治理规划、标准、监测、防治等内容纳入法规；还要建立区域内多维度的生态环境保护补偿机制[6]；也要包含乡镇政府对村民、社会组织有序参与环境保护的激励、鼓励政策；还应针对基层组织、企业、市场、村民等主体建立监督政策和约束政策。

（三）打造互动开放信息共享平台

乡村生态环境协同治理要为各主体建立可以协商谈话和信息共享的平台，在协同治理中“面对面的沟通”可以帮助各方建立信任，畅通各环节。首先，利用共享平台充分吸收来自企业、社会组织、村民的力量，为政府在“催化领导”和“制度设计”时提供合理有效的状况，以落实在实践中。其次，搭建信息交流平台，助力不同主体间信息共享，了解各区域间对生态治理的现实状况，促进各参与主体间良好的沟通与合作，提高区域内生态治理的协同度。再次，信息要公开透明，增加主体间信任，激励各主体参与到协同过程中。公开内容涉及各主体在农村生态治理中的权责划分，存在的生态环境问题、治理进度及成效、奖惩，还可以设立生态环境黑红榜等激励各主体在协同治理中保持高效的投入程度[7]。