国外主流碳市场发展对中国碳市场建设的启示研究

索米娅 马军（内蒙古工业大学经济管理学院）

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划、分步骤实施碳达峰行动”[1]。建设规范有序、开放竞争的碳排放权交易市场（简称碳市场）是贯彻新发展理念，推进碳达峰、碳中和部署落地的重要举措。为积极稳妥推进碳达峰、碳中和，中国碳市场从2021年7月以来，市场运行总体比较平稳，交易模式处于全国碳市场和试点地区碳市场并行的阶段，但在建设中国碳市场方面还面临着很多挑战。

学界关于中国碳市场建设和发展方面的研究，主要从欧盟碳市场交易体系、定价机制、政策制定等方面总结经验，对中国碳市场提出建议。杨洁（2021）总结回顾了国际碳市场的运行机制，提出了中国碳市场应设计市场柔性机制来调节供需平衡的建议[2]。吴昌政等（2023）分析国外碳市场应对碳价波动的做法，提出了要制定价格稳定措施[3]。Cheng Qiyun等（2023）从价格动态和长期趋势上分析中国碳市场和欧盟碳市场，认为中国碳市场有修正能力减少价格偏差，但还需升级信息披露制度[4]。沈啟霞等（2021）认为欧盟碳市场是国外最成熟的碳市场，在碳市场交易价格制定等方面积累了丰富的经验，对我国碳交易定价机制的建立和完善提供了依据[5]。袁丁（2019）对欧盟碳市场不同阶段的政策机制和市场反应进行了分析，为我国碳市场建设提供了可以借鉴的思路[6]。Limei Sun等（2020）将中国碳市场分别同欧盟碳市场三个阶段进行对比，认为中国碳市场距成熟和高效还很遥远[7]。国外碳市场已经成熟，所以国外学者对其研究的重点放在了碳市场的有效性方面，如Eduardo等（2016）提出一种估算全球碳资产、能源商品在高频率和低频率上变动相关性的方法，来评估欧盟碳排放交易计划的目标是否能部分实现[8]。

上述研究成果中，学界的建议多是从欧盟、韩国碳市场建设、运行情况及中国碳市场建设初期的具体实际提出的，因国情不同，有的建议不太适用于目前中国碳市场建设和发展形势。本文立足中国、欧盟和韩国碳市场在国际链接、配额分配、市场主体及制度建设等方面的最新资料，就如何建设具有中国特色碳市场，在实现国际链接、扩大碳市场覆盖面、激发市场活力和完善立法等方面提出合理化建议。

二、中国、欧盟和韩国碳市场现状分析

截至目前，全球共有25个碳市场在运行，其中中国碳市场的规模大，起步较晚，目前已成为世界上最大的碳市场；欧盟是国际上最大的碳交易市场的推动者，其碳市场的规范化、金融化和国际化程度均走在世界前沿；韩国则是东亚地区第一个启动碳市场的国家，具有完善的法律和宽松的交易制度，且碳排放结构与中国相似。下面主要从中国碳市场、欧盟碳市场和韩国碳市场的现状分析，归纳总结其发展成果和经验。

（一）中国碳市场现状

中国碳市场经历了地方试点运行和全国与地方并行运行两个阶段。2011年10月，我国发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，并启动了北京、天津、上海等7个碳市场试点，在覆盖范围方面，中国碳市场首批纳入电力行业，覆盖气体主要以二氧化碳为主。为稳步推进全国碳市场建设和电力行业配额分配工作，2017年底，国家发展和改革委员会下发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》和《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》。截至2021年，试点地区履约情况良好，碳交易量、活跃度存在地区差异，碳价较国际碳市场差距大。2022年3月《中共中央 国务院关于加快全国统一大市场的意见》发布，对建设全国统一碳排放权交易市场提出了具体要求。

2021年7月16日，中国碳市场正式上线交易，地区碳市场和全国碳市场同时运行，配额总量均由国家发改委确定，且全部免费分配。截至2022年7月15日，碳排放交易量达1.94亿吨，成交额达84.92亿元，中国碳市场已成为世界温室气体排放规模最大的市场[9]。虽然规模很大，但交易主体仅有发电行业，交易产品也欠丰富，只有电力行业的碳排放配额现货，没有形成分层次的、多元化的碳市场，这种单一的交易方式和品种限制了碳市场的活跃程度，也没有形成市场竞争。

在碳市场立法方面，2020年12月生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》正式实施，意味着中国碳市场首个履约周期正式启动，并奠定了中国碳交易市场建立的法律基础，但该管理办法尚处于试行阶段，内容不完备、位价不高，所以到目前为止我国碳排放领域还没有一部统一的法律或行政法规，只有国家发展和改革委员会与生态环境部的文件。

（二）欧盟碳市场现状

欧盟碳市场是国际碳市场的领跑者，是世界上最大的碳市场，它的建设并非一蹴而就。在碳市场链接方面，欧盟理事会在2004年发布的《欧盟衔接指令》中旨在将清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和欧盟碳排放交易体系（EU ETS）相链接。2008年，欧盟与挪威、冰岛、列支敦士登签订链接协议。2017年，欧盟又同瑞士就碳市场的链接签订了协议[10]。欧盟碳市场通过链接创造了更大且更具流动性的碳市场，增加了市场参与者的数量，达到了减排效果的最大化。

在覆盖范围方面，行业纳入上欧盟碳市场逐渐拓宽，从最初仅包括电力和能源行业外，后续又增加了商业航空公司等10多个行业。在气体覆盖范围上，基本工业生产过程中造成温室效应明显的气体都逐步被纳入交易体系内。

欧盟碳市场历经数十年的发展，已形成具有多元化的市场主体，产品的金融化程度高，建立了以碳配额公开拍卖为主的一级市场和以期货等金融衍生品交易为主的二级市场，且纳入了银行、贸易商等做市商增加交易的流动性。欧盟碳市场的碳期货交易占市场交易额的80%以上。碳期货作为在碳买卖基础上产生的一种碳金融衍生品，在欧盟碳排放交易体系中较活跃，所以在碳期货的配额方面，欧盟碳市场初期全部采用免费分配的方法，随着碳市场逐渐步入正轨，分配方式改用行业基准法分配，免费配额以每年2.2%的比率下降，目前已经降到47%[11]，预计2034年所有免费配额将退出。欧盟碳市场交易主体、产品的逐步丰富和分配机制的完善，促使更多企业真正参与到碳交易中，活跃度稳定，减排效果显著。

在碳市场立法方面，早在欧盟碳市场2005年成立前就已经出台了两部较完备的法律来规范碳市场的运营。第一部是2003年发布的《温室气体排放交易指令》，是欧盟碳市场的基本法，对碳市场的建设、运行及发展等诸方面做了规定。第二部是2004年欧盟理事会出台的《欧盟链接指令》，为欧盟碳市场与国际其他碳市场接轨奠定了基础。欧盟碳市场正式运行后也陆续出台了如《改进和扩展欧盟排放配额交易计划指令》等法律文件，进一步对碳市场的制度进行了完善[12]。

（三）韩国碳市场现状

在覆盖范围方面，因为韩国碳市场正处于第三个发展阶段，在纳入行业上除电力、工业和航空业外，新增了国内交通运输企业和公共部门。在气体覆盖范围上，涵盖了《京都议定书》规定的二氧化碳等6种温室气体。在碳市场的金融产品方面，韩国有3个交易品种在碳市场上实现了交易，分别是碳排放配额、核证抵消排放权及核证抵消减排量。韩国允许企业除自身采取的减排措施降低排放外，还可以通过在交易市场购买核证抵消排放权实现减排的目的[13]。

韩国碳市场充分考虑到了企业参与市场的积极性和彼此的竞争性，在配额分配方面采取逐渐减少免费配额的方法，实现了从最初100%的免费，到第二阶段97%的免费，再到第三阶段不高于90%的免费分配[14]。韩国碳市场具有灵活的履约方式，参与控排的企业在市场里有更多的选择权，允许企业购买核证减排量实现企业的间接减排，也可以使用国际抵消信用履约，其配额可在不同时期存储和预借，且不过期。韩国碳市场允许证券公司、个人及其他非履约企业参与二级市场。2019年为了吸引更多的卖家进入市场，韩国国会指定了两家做市商，做市商可以将政府持有的储备配额放到市场上公开交易，促进市场的活跃度。

在碳市场立法方面，2015年韩国正式启动碳市场之前就建立了较完备的政策法律基础，如2010年发布的《低碳绿色增长基本法》；2012年出台的《温室气体排放配额与交易法》，对超标排放温室气体的企业设定管理目标，并对温室气体配额分配、交易、排放数据的真实性进行规定。2016年和2022年，相继出台了《温室气体排放配额与交易法实施法令》和《碳中和与绿色增长基本法》，引入“温室气体减排认知预算”和“气候变化影响评价”体系，进一步完善了韩国碳市场的政策法规[15]。

三、中国碳市场存在的问题

（一）中国、欧盟和韩国碳市场现状对比

各国碳市场的启动时间及政策法规不同，导致发展程度不尽相同，表1从碳市场链接、配额分配、覆盖范围等方面，对中国、欧盟和韩国碳市场发展的现状进行了对比分析。

表1 中国、欧盟和韩国碳市场发展现状对比分析

由表1中中国与欧盟、韩国碳市场的对比可以看出，我国碳市场在碳市场链接、市场交易模式、碳金融产品交易方式及立法方面存在一定差距。

（二）中国碳市场存在的问题

1.未与国际碳市场实现直接链接。碳链接能降低履约成本、增加市场流动性、提高碳价格可预测性。欧盟是推动国际碳交易市场链接的先锋，早在2004年欧盟就主张通过链接不同地区的碳市场形成自下而上的全球碳市场[16]，欧盟于2008年和2017年相继同挪威、瑞士等国家就碳市场的链接签订了协议。中国碳市场未与国际碳市场实现直接链接，目前以清洁发展机制（CDM）间接参与国际碳交易。为加强和国际碳市场的交流，如期兑现中国“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的承诺，有必要加快与国际碳市场链接的速度，尽快实现国际合作，提高中国在全球节能减排中的话语权。

2.碳市场交易模式不够丰富。欧盟碳市场行业覆盖广、免费配额低、交易产品丰富、市场活跃度高，2021年欧盟碳市场的成交量和成交额分别占全球碳交易的77%和90%，在世界范围内遥遥领先。韩国碳市场有相对灵活的二级市场机制，允许证券公司、个人及其他非履约企业参与二级市场，促进了市场交易活跃度。相比欧盟和韩国碳市场，中国碳市场主体只有2160多家发电企业，参与的企业缺乏碳交易经验，对碳交易的流程、规则等了解不深，持观望态度。截至2023年2月15日，中国碳市场从开市至今累计成交总量约2.3亿吨，累计成交总额约105亿元，活跃度只有2%左右[17]。

3.对碳市场的金融属性重视不够。碳市场的金融属性是指企业在市场上把配额作为资产进行交易，以最小的社会成本实现减排的目标。欧盟碳市场建立了以碳配额公开拍卖为主的一级市场和以期货等金融衍生品交易为主的二级市场，其碳期货交易占市场交易额的80%以上。韩国碳市场具有丰富的交易模式，参与控排的企业可以购买核证减排量和使用国际抵消信用履约。对比欧盟、韩国碳市场，中国碳市场整体以单一的碳现货交易为主，没有丰富的碳产品，也未对碳配额进行拍卖，使碳市场缺乏资金和活力，加之企业对碳交易的重视程度不够，仅为完成减排任务而参与市场，没有真正起到丰富交易产品、扩大交易的作用。

4.现行法律法规层级相对较低。碳市场建设方面，欧盟和韩国在建立各自碳市场之前就有较完善的立法基础。如欧盟委员会2003年颁布的《温室气体排放交易指令》，是欧盟碳市场建设的顶层设计和法律基础；韩国在启动全国性碳排放权交易市场（KETS）之前，于2012年颁布了《温室气体排放配额分配与交易法》，该法为韩国碳市场的建设奠定了坚实的法律基础。中国碳市场自启动到运行的整个过程，一直遵循着2017年国家发展和改革委员会印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》和2020年生态环境部颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，这是全国碳市场建设和运行的法律基础，层级相对较低，缺乏严格的法律约束力。

四、结论与建议

（一）加快推进我国碳市场与国际碳市场的链接，提高在国际碳市场中的话语权

碳市场存在的一个问题可能会导致“碳泄漏”，即碳交易产品从碳市场薄弱的国家推向强大的国家，而克服这一问题的方法是实现碳市场链接，一般来说，链接可以降低边际减排成本，也能促进更多企业履行减排义务，因此《京都议定书》和《巴黎协定》强调了碳市场之间的链接[18]。欧盟拥有世界上建立最早、最健全的碳市场，是推动国际碳交易市场链接的领头羊，国外其他碳市场的互通互联也主要是与欧盟碳市场的链接，所以欧盟碳市场在链接技术对接、制度规则协调等方面具有成熟经验，为中国建立碳交易链接机制提供了经验借鉴。中国作为世界上第二大经济体，目前拥有全球规模最大的碳市场，与国际碳市场建立链接合作，是推动中国碳市场进一步发展的必然趋势，也是融入国际碳市场实现互通互联的内在需求。建议我国应从地域性和碳市场经济实力等方面考量，优先选择同韩国、日本等国家碳市场实现链接，以此丰富交易方式，提高活跃度，再同欧盟等西方已经稳定的碳市场进行链接，逐步建立起具有国际影响力的中国碳市场，为国际碳市场的建设与发展提供中国智慧和中国方案。

（二）扩大碳市场覆盖面，畅通民间市场主体参与碳市场渠道

民间市场主体是指专门做碳管理、碳投资的专业机构和非控排企业及个人。当前中国碳市场的交易主体仍以履约企业为主，从欧盟和韩国碳市场的发展经验来看，非履约机构与个人投资者的纳入将是应有之意。建议中国碳市场应重视市场覆盖面，以金融手段引导碳交易发展，丰富碳市场层次，允许金融机构进入二级碳市场作为做市商存在，向政府借贷储备配额，把这些配额放到碳市场上交易，从而增加流动性。同时，出台碳金融支持政策，鼓励金融机构及民间市场主体参与，畅通非控排企业、机构及个人进入碳市场渠道，并通过市场化机制增强碳市场的覆盖面和活跃度[19]。加快推动行业的覆盖率，尽早将石化、钢铁和黑色金属冶炼等高能耗行业纳入中国碳市场，加速中国碳市场与地方碳市场的融合，在扩大行业覆盖的同时，交易气体种类逐步扩大至《京都议定书》规定的甲烷、氧化亚氮等6种气体。

（三）有序发展碳金融，激发碳市场交易活力

成熟的碳金融市场拥有基于碳信用和碳现货的碳金融基础产品，以及碳金融衍生产品[20]。欧盟和韩国碳市场在建设初期为鼓励企业参与碳排放交易的积极性，所有碳排放配额全部实行免费分配，随着降碳减排力度的加强，碳配额分配方式从逐步降低免费分配比例到提高有偿分配比例[21]。目前，中国碳市场仍采用免费分配，短期内不太可能完全通过拍卖的方式进行配额分配，但可通过提高碳排放核算核查水平及数据质量监管能力，对碳排放数据进行精准预估，明确我国碳配额总量。根据企业的实际承受能力和确保“双碳”战略目标实现的要求，按照“适度从紧、循序渐进”的原则，科学制定入市企业的配额分配办法，在实施免费配额分配的基础上，逐步提高拍卖在配额分配中的比重，发挥配额拍卖在碳市场价格确定、促进市场流通、服务市场交易中的决定性作用，从中获得的收益用于未来的节能减排、保护环境和鼓励中小企业参与碳投资等。也可借鉴欧盟和韩国碳市场开展碳期货、碳期权交易的成功经验，构建我国碳金融市场体系，逐渐推出从发展碳交易现货到建立远期、期货和期权等碳金融衍生品市场体系，以此激发碳市场的交易活力。

（四）完善法律法规建设，推进碳市场建设新动能

碳交易市场的建立需要有完备的法律基础，用法律的手段来规范碳市场健康有序发展[22]。目前，我国碳市场执行的《碳排放权交易管理办法（试行）》等规章制度多为国家发展和改革委员会、生态环境部发布的，层级相对较低，缺乏法律约束力。因此，建议出台国家层面有关碳排放权交易管理等方面的法律法规，用法律手段明确全国碳市场全流程的总量控制机制、配额分配机制、碳价核定机制、核证减排量管理机制、监管制度及风险控制机制，进而推动实现全国碳市场“一盘棋”[23]，为我国碳市场的规范化建设、科学化管理及高效化运行提供法律支撑。同时，建议国家层面的法律法规颁布后，出台相关配套制度和规定，明确实现碳达峰、碳中和目标的任务书、路线图和时间表等。