新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系

刘翠玉

摘   要：黄河流域生态保护和高质量发展是我国的一项重大战略任务。新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系，是深入贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上重要讲话精神的必然要求，是推动黄河流域经济高质量发展的根本大计，是满足人民日益增长的优美生态环境美好愿望的需要，是建设美丽中国的有力举措。因此，深入探讨坚持和完善黄河流域生态保护制度体系的时代价值、面临的机遇，提出坚持和完善黄河流域生态保护的有效路径，是新时代黄河流域生态保护面临的一个重要课题。

关键词：新时代；黄河流域；生态保护；制度体系

中图分类号：F127      文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）14-0031-05

黄河流域生态保护和高质量发展是我们国家的一项重大战略任务。习近平总书记指出，“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。”[1]这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族伟大复兴的战略高度，作出的一系列重要部署，为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系提供了理论遵循和实践指向。因此，深入探讨新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系的时代价值面临的难得机遇，提出坚持和完善黄河流域生态保护制度体系的有效路径，是新时代黄河流域生态保护面临的十分重要的课题。

一、新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系的时代价值

（一）坚持和完善黄河流域生态保护制度体系是深入贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上重要讲话精神的必然要求

习近平生态文明思想的提出，深化了中國共产党对人类社会发展规律、社会主义建设规律的认识，是对中国共产党执政理念升华的集中体现，彰显了中国共产党的责任担当、历史使命。习近平生态文明思想在继承马克思主义关于人与自然关系思想的基础上进一步丰富发展了马克思主义生态观。习近平生态文明思想集中体现在“人与自然和谐共生”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”“共谋全球生态文明建设之路”“实行最严格生态环境保护制度”等一系列关于生态文明的金句和深邃思考中。习近平总书记指出，“坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理。”[1]新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系是深入贯彻和落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上重要讲话精神的题中应有之义。

（二）坚持和完善黄河流域生态保护制度体系是推动黄河流域经济高质量发展的根本大计

新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系是实现经济、政治、文化、社会、生态文明和谐发展的有力保障。习近平总书记强调，“黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。”[1]经济、政治、文化、社会、生态的建设是五位一体的。历史一再证明，不重视生态文明建设的民族，其经济的发展也很难长久持续。相关统计数据显示，在黄河流域的产业结构中，第一产业产值占8.2%，第二产业产值占43.1%，第三产业产值占48.7%；第一产业、第二产业所占比例高出全国平均水平，第三产业所占比例低于全国平均水平。如果第一产业、第二产业采取不合理的发展方式，就会对国家粮食安全和人民群众身体健康造成一定影响，就会影响黄河流域经济高质量发展。我国传统的经济增长方式过于粗放，尤其是随着工业文明的发展，自然资源的有限性与人类无限需求的矛盾日益突出。为了满足自身需求，人类长期过度掠夺自然资源以获得物质财富。这种发展方式虽然带来了经济的快速发展，但也遭到了自然界的报复，使人类深刻意识到需要寻找一种既满足当代人的需要，又不对后代人的需求造成危害的发展方式。坚持和完善黄河流域生态保护制度体系，既能推动黄河流域经济高质量发展，也能有效协调好经济发展、生态环境保护的关系。

（三）坚持和完善黄河流域生态保护制度体系是满足人民日益增长的优美生态环境需要、建设美丽中国的有力举措

改革开放40多年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，综合国力显著增强。国家统计局的数据显示，2020年中国国内生产总值1 015 986亿元，比上年增长2.3%，人均GDP达72 447元，全年全国居民人均消费支出21 210元。这足以表明中国经济实力已经得到不断提升，人们的生活水平显著提高。随着物质生活的极大丰富，人们将更加关注自己的生活质量，特别是生活的环境质量。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。我们要推进美丽中国建设。”[2]自从党的十八大提出“美丽中国”以来，我们党围绕生态文明建设提出了一系列新战略新理念，并且采取了一系列立足远的有效措施，使生态环境保护发生了历史性变化。但是，我们应该清醒地意识到，生态文明建设仍然处于关键时期，与满足人民群众日益增长的优美生态环境需要的重要仍然有一定的差距。黄河流域在国家生态安全方面占有举足轻重的地位，可以说，黄河流域生态环境保护与建设美丽中国密不可分。我们要进一步坚持和完善黄河流域生态保护制度体系，让优美的生态环境成为广大民众美好生活的重要一部分。这样，既能满足广大人民群众对良好生态环境的需要，又能建设人与自然和谐共生的美丽中国。

二、新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系面临的机遇

（一）党和政府高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系提供了根本保证

习近平总书记强调，“推动黄河流域生态保护和高质量发展，非一日之功。要保持历史耐心和战略定力，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，既要谋划长远，又要干在当下，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，让黄河造福人民。”[1]在2020年的新年贺词中，习近平总书记在总结2019年获得的成就时说到，“黄河流域生态保护和高质量发展成为国家战略”；在总结2019年走过的地方时说到，“九曲黄河天高水阔、雄浑安澜”。2020中央财经委员会第六次会议研究黄河流域生态保护和高质量发展问题时习近平总书记指出，黄河流域要走生态保护和高质量发展的路子。2020年6月习近平在宁夏考察时说：“推进水资源节约集约利用，统筹推进生态保护修复和环境治理，努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。”[3]2019—2020年一年间，习近平总书记先后考察调研了黄河流域内的内蒙古、甘肃、河南、陕西、山西、宁夏等六省区，每次都对黄河保护和治理提出明确要求。2020年全国两会将编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要写入《政府工作报告》，引起了国内外专家学者的高度关注和热议。这一系列重要举措足以表明，党中央高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，这为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系提供了坚强有力的保障。

（二）中国经济的高质量发展为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系奠定了坚实基础

党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，在党中央、国务院周密部署下，我国经济发展质量明显提升，经济运行总体平稳。特别是2020年，面对国内外各种风险挑战下日益艰困的形势，我们坚持贯彻新发展理念，继续深化供给侧结构性改革，较好实现了主要预期目标。国家统计局的数据显示，第一产业同比增长3%，增加值77 754亿元；第二产业增长2.6%；增加值384 255亿元；第三产业增长2.1%，增加值553 977亿元。根据《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量的24.3%，电力消费量增长3.1%，天然气消费量增长7.2%，煤炭消费量比上年下降0.9个百分点，经济结构继续得到优化，第三产业增加值高于第二产业16.7个百分点；第三产业增加值占国内生产总值的比重为54.5%。这表明，我国的经济发展方式在逐步转变，逐渐摒弃了那种为了换取经济短期高速增长而以破坏生态环境为代价的传统经济发展方式，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与此同时，我国经济发展与生态环境之间的关系也发生了根本性变化。高质量经济发展与优美生态环境之间是辩证统一、相辅相成的，在某种意义上可以说，经济发展方式、经济结构是衡量生态环境保护的一个非常重要的标准之一，因而，我国经济转向高质量发展阶段为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系提供了坚强有力的保障。

（三）我国生态文明建设取得的显著成就为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系提供了新的起点

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，我国生态文明建设融入“五位一体”总体布局之中，生态环境保护发生了全局性、历史性的重大变化。我国生态文明建设取得了一系列显而易见的成就：发布并实施了包括水、大气、土壤污染防治计划在内的三大行动计划；相继出台了一系列生态环境保护制度；实行了最严格的监管执法尺度，使环境质量得到前所未有的改变。原来几乎寸草不生的库布其沙漠，有“死亡之海”之称。今天，庫布其沙漠已经被联合国确定为全球第一个生态经济示范区，承载着5 000亿元生态财富和6 000平方公里的绿洲，为世界其他国家提供了沙漠化绿洲的中国模式。2021年5月26日生态环境部发布的《2020年中国生态环境状况公报》显示，2020年全国生态质量优和良的县域面积占国土面积的46.6%；我国气象灾害总体偏轻，全国大气、水环境质量进一步得到改善，广大人民群众切实感受到生态环境质量的明显变化。可以说，这是一份充满绿色的公报，显示我们已经圆满完成“十三五”生态环境建设的目标任务。党的十八大以来，我国稳步推进建设了25个山水林天湖草生态保护修复试点工程，共完成约7.8亿亩的造林；加速推进环境基础设施建设，农村人居环境得到明显改善，大大提升了广大民众的幸福感。2019年我国地表水优良水质断面比例与2015年相比上升8.9个百分点；和2005年相比，2019年我国单位GDP二氧化碳排放降低了48.1%。我们还成功举办了2019年世界环境日全球主场活动。2019年2月，英国某杂志发表的一篇论文中曾指出，2000—2017年全球新增的绿化面积中，中国约占四分之一。我国制订了四十多项与生态文明建设有关的改革方案并逐步落实，大气污染防治法，环境影响评价法等一系列法律法规得到完善修订。2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明正式写入国家根本法，随之，《中华人民共和国环境保护法》得到修订并正式施行。我国生态文明建设所取得的显著成就为新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系提供了十分有益的借鉴。

三、新时代坚持和完善黄河流域生态保护制度体系的有效路径

（一）加快建立健全以改善黄河流域生态保护与修复、退耕还草还林为主的制度体系

黄河流域有着极其丰富的自然资源，同时还广泛分布着荒漠、湿地、草地、森林等类型众多的生态系统。《全国草原检测报告2017》的数据显示，2017年黄河流域9省（区）草原面积占全国草原总面积的43.86%，为172 302.8千公顷。根据《中国统计年鉴2019》的数据显示，2018年黄河流域9省（区）中有3个省的森林覆盖率高于全国平均水平，黄河流域9省（区）的森林面积占全国森林面积的30.35%。但是，黄河流域的生态环境十分脆弱，需要采取措施加快生态环境恢复、加速生态环境保护与建设等。因此，加快制定并实施具体的措施，统筹协调黄河流域相关资源，努力构建黄河流域人与自然和谐共生的生态运行机制和良好的生态循环系统。正如习近平总书记2019年8月在甘肃考察时强调的，“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林天湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作。”[4]习近平的讲话充分证明，退耕还草还林是解决黄河流域恶劣生态环境的有效策略，推动黄河流域生态保护，要加强退耕还林还草制度体系建设、健全黄河流域耕地草原森林河流湖泊休养生息制度、强化黄河流域湿地保护恢复制度、强化黄河流域土壤污染管控修复制度，要完善黄河流域天然林保护制度、排污许可制度、国土空间开发制度等一系列法规体系。

（二）健全和完善经济产业生态化为核心的黄河流域生态经济制度体系

“2018 年，黄河流域9省（区）国内生产总值为238 565.79亿元，占全国国内生产总值的26.50%……2018 年全国人均国民生产总值为64 644元人，黄河流域9个省9（区）中，只有山东、内蒙古2个省（区）超过全国平均水平，分别为76 267 元人、68 302 元人，其余7个省（区）均低于全国平均水平，最低的是甘肃省，仅为31 336 元人。”[5]这表明，黄河流域经济发展整体水平较低，第一产业比重高于全国平均水平，和全国平均水平相比，第三产业所占比例较低。黄河流域高质量发展是黄河流域生态保护和恢复的有效路径之一，生态环境保护的成败与否，在很大程度上取决于经济发展方式、经济结构的转型和升级。黄河流域在遵循绿色发展、生态保护优先的原则的同时，要着力培育和构建具有较强持续发展能力的生态旅游等新型现代产业体系。当前，旅游业由于其环境污染小、资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好，已经成为世界上产业规模最大、发展势头最强劲的产业之一，在国民经济中的地位越来越重要。因此，应要健全和完善黄河流域生态经济制度体系，通过黄河生态文化产业与旅游产业的融合和渗透，坚持改革创新，以结构调整为主线，大力推进产业开发，把黄河生态文化旅游业打造成为黄河流域的重要产业。第一，深入系统全面挖掘黄河生态文化的内涵，提升黄河生态文化产品的层次、品位。相对而言，文化旅游是一种具有比较高的品位和审美层次的旅游需求，为了让不同文化素养、不同民族的旅游者都能从旅游中深深体会到文化旅游的魅力所在，需要建成一批拥有深厚文化底蕴、具有鲜明特色的黄河生态文化景观；需要深刻挖掘黄河生态文化的丰富内涵，努力把黄河生态文化资源打造具有丰富文化内涵的旅游产品。第二，要坚持特色鲜明、重点突出的原则。在树立旅游地形象上，我们要坚持文化独特性、不可替代性等原则，充分利用各方面资源，建立精品名牌战略，努力做到“人无我有，人有我奇”，以黄河生态文化为轴线，建设一批具有国际影响力和知名度的黄河生态文化旅游名城、名镇。这里以讲好“黄河故事”为例。“黄河故事”是我们中华民族勇往直前、坚强刚毅民族精神的重要载体，历史上，黄河多泥沙多灾难，黄河故事既是人类与黄河斗争战胜自然灾害的故事，更是人类与黄河共命运、同呼吸、和谐相处的故事，如司马迁、张衡、卫青、霍去病、白居易、杜甫、廉颇、蔺相如等。2019年8月，习近平总书记在甘肃调研时，在八步沙林场对“六老汉”三代人治沙造林的感人事迹大加赞赏，称赞他们是当代愚公、时代楷模。他们既是整个中华民族的骄傲，也是黄河的骄傲。随着时代的发展，黄河故事也在不断丰富着新的内容。讲好黄河故事，就要把历史上治理黄河、保护黄河中涌现的典型人物故事与新时代的黄河故事有机结合起来，依托黄河生态文化，努力打造一批国家公园旅游产业。譬如，黄河流域的祁连山国家公园是中国首批设立的10个国家公园体制试点之一，是中国重要的生态功能区，应努力把生态旅游、产业发展、业态创新与其有机结合起来，实现产业强、生态环境美的融合发展，让黄河生态文化成为黄河流域高质量发展的新动力。

（三）进一步完善多元化、全方位的黄河流域生态保护监管和考核评价制度体系

党的十八届三中全会提出了“源头严防、过程严管、后果严惩”的方针，为黄河流域生态环境保护提供了根本遵循。为了保障黄河流域生态环境统筹监管，生态环境部组建了黄河流域生态环境监督管理局。2019年5月16日黄河流域生态环境监督管理局挂牌成立后，针对黄河流域竞争性用水矛盾突出、资源环境承载力比较低等生态环境问题提出了“制度制定、监测评估、监督执法、督察问责”的工作方针，推进水生态、水环境、水资源协同保护监管，进一步落实好黄河流域水资源开发的生态环境保护刚性约束，进一步强化水污染综合治理、重点产业布局监管制度和黄河流域污染物排放监管制度，以及黄河流域河流湖泊生态环境状况监管制度，并由相关部门印发《生态文明建设目标评价考核办法》，构建了一个统一、系统、完整的生态文明建设目标评价考核体系。生态文明建设年度评价主要评价各地区生态保护、绿色生活、环境质量、资源利用等方面的动态进展、变化趋势。这一考评办法的出台，加大了生态效益、资源消耗等指标的权重，克服了仅仅以经济增长速度评定政绩的偏向，对于黄河流域生态考核评价制度体系而言，是进一步严格落实生态保护内容考核指标，增加污染物排放、生态环境质量改善在各级政府效能考核中所占的比重，并且把考核结果作为黄河流域各省（自治区）各级领导干部奖惩任免、综合考核评价的重要标准之一。对考核等级为不合格的地区落实“一票否决”，不但进行通报批评，并且追究相关负责人的责任，让黄河流域生态考核评价制度体系在黄河流域生态文明建设目标考核评价中真正发挥作用。

总之，坚持和完善黄河流域生态保护制度体系是一项具有长期性、复杂性的工程，必须引起全社会的高度重视，在全社会努力形成一股坚持和完善黄河流域生态保护制度体系的强大合力，为建设美丽中国，实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。

参考文献：

[1]   习近平.让黄河成为造福人民的幸福河[N].人民日报（海外版），2019-09-20（01）.

[2]   习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：50.

[3]   习近平在宁夏考察时强调 决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚 继续建设经济繁荣民族团结环境优美人民富裕的美丽新宁夏[N].人民日报，2020-06-11（01）.

[4]   习近平在甘肃[N].人民日报（海外版），2019-08-23（02）.

[5]   于法稳，方兰.黄河流域生态保护和高质量发展的若干问题[J].中国软科学，2020，82（6）：85-95.

Exploration on Adhering to and Improving the Ecological Protection System of the Yellow River Basin

in the New Era

Liu Cuiyu

（School of Marxism， Henan Agricultural University， Zhengzhou 450046， China）

Abstract： Ecological protection and high-quality development of the Yellow River basin is a major strategic task in China. Therefore， exploring the era value and opportunities of adhering to and improving the ecological protection system of the Yellow River Basin， and proposing effective paths to adhere to and improve the ecological protection of the Yellow River Basin， is an important issue faced by the ecological protection of the Yellow River basin in the new era.

Key words： new era; Yellow River Basin; ecological protection; institutional system

[責任编辑   柯   黎]