行政单位全面预算管理存在的问题及对策

叶学倩

（中国共产党盐源县委员会办公室，四川 凉山州 615700）

行政单位主要是负责对国家各项行政事务进行组织、管理和指挥，通过加强全面预算管理，能够科学配置、应用各类资源，以提高工作效率、服务质量。随着行政单位改革持续深入，推行全面预算管理获取了令人瞩目的成就，实现预算精细化管理，保证各项财政支出透明化、可追溯，但也面临一些难题无法消除，阻碍了行政单位预算管理水平的提升，影响行政单位良性发展。为此，需要掌握行政单位业务开展特征，正视预算管理面临的困境，继而提出改善措施，高质量地做好全面预算管理，以提高预算管理水平，实现财政资金合理应用，帮助行政单位稳定、健康发展。

一、行政单位全面预算管理的意义

全面预算管理涉及行政单位经济活动各方面，是一项全员参与、全方位管理和全过程控制的管理活动，对于科学配置资源、提高行政单位服务质量、防范经营风险等具有十分重要的意义。

在新形势下，行政单位做好全面预算管理，具有以下几方面的意义：首先，确定人员职责，以此提高管理水平。当前不少行政单位资金源于财政拨款，通过全面预算管理能够制定规范、统一的资金支出标准，从而确定各环节业务实施人员职责，激发财务主体主动性，实施责任到人，节省行政单位业务实施不必要资金支出，以提高管理水平。

其次，合理控制财政资金支出，提升单位工作质量。行政单位的主要职责是高质量完成国家赋予的行政管理任务，其工作质量关系着社会发展状况，通过实施全面预算管理，可以根据各机构、责任部门业务资金需求、缓急程度，科学配置各类资源，适当地倾向于重点项目，调整和优化行政单位财政资金支出结构，以提高行政单位工作质量，完成国家赋予的使命。

最后，实现行政单位工作总目标。全面预算管理水平的高低关系着财政资金应用效率，对行政单位是否发挥内部、外部管理职能、实现社会服务价值最大化具有决定性的作用。通过实施全面预算，可以将行政单位部门具体部门进行拆分，逐层将总目标划分到各职能机构，以有效执行每个小目标，更有利于达成行政单位的总目标[1]。

二、行政单位全面预算管理存在的问题

（一）预算编制不科学

全面预算管理获取较佳的效果，取决于预算编制内容是否科学、合理，为了使得行政单位预算执行到位，应注重预算编制，严格以相关规范和要求实施，保证财务预算符合行政单位工作要求，以提升预算管理水平。

但现实情况是，行政单位预算编制科学性有待提升，是影响全面预算实施的核心因素，具体表现在以下几个方面：首先，预算编制脱离行政单位战略规划。财务预算与战略规划相辅相成，财务预算缺少战略规划，难以保证其适用性、可操作性，无法实现行政单位总目标，缺少财务预算的战略规划实施方向模糊。当前行政单位编制财务预算，未能结合单位战略规划，使得财务预算内容不科学，难以为全面预算管理实施提供指导。

其次，预算编制方法不合理。行政单位财务预算编制是否科学，取决于预算编制方法是否合理，目前预算编制方法较多，各类方法的原理、特征存在较大的差异，要立足于行政单位实际现状，合理选择预算编制，以确保财务预算科学、适用。由于一些行政单位预算编制方法选取时，未系统考虑行政单位内外部环境，使得财务预算编制方法不合理，难以保证财务预算具有可操作性。

最后，预算编制不能实现全员参与。全面预算管理最为主要的便是全员参与，只有全体部门和人员参与，根据各职能部门业务所需编制财务预算，合理配置财政资金，以保证财政资金应用效率最大化。由于行政单位人员对全面预算管理意识有待增强，片面认为这项工作属于财务部门，其他部门参与度较低，不能及时获取各部门真实需求，使得财务预算编制合理性需进一步加强。

（二）预算管理体制不完善

行政单位全面预算管理实施中，需要完善的预算管理体制提供指导，以保证各项职责明确，责任到位，使得各环节工作顺利、有序地开展，获取较佳的全面预算管理成效。

现如今，行政单位预算管理体制不完善，是影响全面预算管理效果的核心因素，要求对其加以重视，具体表现在以下两方面：其一，预算管理组织机构不完善。全面预算管理是一项复杂且专业的工作，应交由专项机构全权实施，由于部分行政单位忽视预算管理，对于预算管理组织机构设置不完善，使得全面预算管理实施缺少核心引领者，多数行政单位的部门预算都是财务部门编制完事，其他项目相关的部门提供的编制资料大多比较粗糙，难以量化、细化，可能导致预算管理效果不理想。

其二，预算管理制度不完善。全面预算管理实施到位，需要完善的制度做以约束，规范各项工作人员操作，严格依照工作程序、制度实施，确保全面预算管理获取较佳的效果。行政单位未能结合自身经营现状，制定完善的预算管理制度，不能为预算执行提供指导，难以保证各环节工作落于个人层面，无法责任到人，不利于全面预算管理获取较佳的效果。

（三）全面预算管理执行力薄弱

预算管理执行力的强弱，关系着全面预算管理目标是否达成，更决定了行政单位工作目标的实现。

当前预算管理执行力薄弱，难以发挥预算管理的作用，影响行政单位财政资金使用率，主要原因为：第一，预算执行监督检查不到位。目前行政单位对于预算执行过程缺少监督检查，没有制定与之相吻合的工作程序，配置专业的监督检查专业人员，不能准确辨识预算执行中存在的问题，难以制定有效的策略和方法进行调整，使得预算管理效果不佳。

第二，预算执行考核有待强化。对于预算执行成果进行考核，是评估各责任部门、人员预算执行成果的重要手段，更是调动人员参与预算执行积极性的方法，有利于达成预算管理目标，促进行政单位良好发展。由于预算执行考核有待强化，未能制定统一、规范的考核标准，考核工作流程有待优化、考核结果应用单一等，使得预算管理效果不理想。

（四）预算管理一体化平台功能开发不全面

信息时代下，要想提升预算管理效率、质量，应加强预算管理信息化建设，借助各类信息技术，构建预算管理一体化平台，打通各部门壁垒，实现信息互通和共享，为预算管理有效实施提供保障。但是，由于我国行政单位使用预算管理一体化平台时间较短，缺少丰富的经验，可能对于预算管理一体化平台功能开发不全面，导致该平台应用率较低，无法实现初期预算管理的目标。

例如，某行政单位在2020年响应国家相关规范，以财政部出台的《预算管理一体化规范（试行）》为导向，建立、执行预算管理一体化平台，但是在实践中有些功能还没有开发出来，如该单位下设管辖8个其他部门，平台中未设立相应的模块，无法快速将这些部门的预算下达、执行情况进行全面展示，导致这些部门未能全面掌握该单位财政预算资金应用进度、结余等情况，难以科学安排后续各项工作，使得行政单位预算执行全过程不能动态追踪，不能保证预算管理获取较佳的效果[2]。

（五）预算管理人员队伍建设不到位

行政单位预算管理人员队伍素养的高低，关系着全面预算管理的成效，主要是这些人员是预算的执行者，应对其加以重视。目前行政单位预算管理人员素养有待提升，与预算管理岗位要求存在差距，主要原因如下。

一是预算管理人员培训力度有待加大。预算管理部门人员缺少系统性培训，对当前财务预算工作的制度、流程了解不全面，也不能全面学习相关国家的法律法规，无法提升人员素养和能力。同时，在培训过程中忽视了预算管理人员道德培训，导致人员缺少责任感、使命感，预算人员没有主动遵守制度开展各项工作，易产生不良行为。

二是预算管理人员引进、招聘标准不统一。预算管理人员队伍自身结构的更新，应引进高素养的预算管理人员，为预算管理人员队伍注入活力，为预算管理实施提供人才支持。由于行政单位引进预算管理人员时，未能系统性分析人员理论基础、实践经验、信息素养等，预算管理人员与岗位需求差距较大，一定程度影响预算管理的效果。

三、行政单位全面预算管理的对策

（一）注重预算编制科学、合理

预算编制是行政单位全面预算管理的出发点，要立足于单位实际情况，制定完善的财务预算，并且将其落于实处，可以确保预算管理到位，以提高行政单位服务质量，获取良好的发展。

要想使得财务预算内容科学、合理，建议把控以下要点：首先，基于战略规划编制财务预算。行政单位财务预算主要是为战略规划实施提供服务，所以应系统性分析行政单位内外环境，制定完善的战略规划，在此基础上编制财务预算，实现二者相辅相成，为预算管理实施到位提供保障。

其次，科学选取预算编制方法。预算编制的方法较多，如滚动预算法、零基预算法等，应当根据行政单位工作业务，合理选择预算编制方法，使得财务预算内容科学、合理。

最后，实现全员参与财务预算。行政单位全面预算管理包含多个部门、人员，只有全体职能机构参与预算编制，才能保证财务预算符合实际，具有一定的可操作性，以提高预算管理水平，为行政单位实现工作目标提供保障[3]。

例如，某行政单位是一级预算单位，主要协助县委领导处理日常工作，协调乡镇和部门工作，负责县委文件、文稿起草、批办、审核和印发，负责全县党政密码通信、密码管理保密、机要传递等，负责中、省、市领导的接待工作等。该行政单位为了提升全面预算管理水平，应当注重预算编制，应在正式编制之前做好仔细、全面的调研，根据数据分析情况和单位未来工作规划进行，以保证预算编制的科学性、合理性。同时，行政单位要加大滚动预算、零基预算等新兴方法的应用，尤其是为全面落实2022-2024年三年项目预算滚动规划编制工作，该单位编制三年滚动预算，从而筛除历史预算中不合理的因素，以此保证预算科学、合理。

（二）完善全面预算管理体制

行政单位为了全方位执行全面预算管理，要求应根据实际情况，建立完善的全面预算管理体制，明确各职能机构的工作职责，有针对性地开展各项活动，以提高预算管理水平，以推动行政单位良性发展。

当前行政单位应当做好以下几个方面：其一，完善全面预算管理组织机构。要求行政单位根据实际情况，完善预算管理组织机构，明确各职责机构的主要职责，严格依照相关要求和制度，设置科学、合理的岗位，配置专业化人员全身心开展预算工作，以获取预算管理效果。

其二，完善预算管理制度。全面预算管理的实施，需要完善的制度加以约束，以保证各项工作顺利实施，使得预算管理效果较为理想。行政单位应立足于实际，制定完善的预算管理制度，明确各环节人员职责，实现责任到位，为预算管理执行到位提供制度保障，提高预算管理水平[4]。

（三）提高全面预算管理执行力

行政单位预算执行是一项专业、复杂的工作，要求应对其加以重视，选取科学、合理的方法，强化预算执行刚性，在实际执行过程中，应根据行政单位实际情况，注重行政单位预算监督、考核，准确辨识预算执行中存在的不足，制定有效的改进措施，使得预算执行到位，为了实现这一目标，应强化以下工作要点。

其一，注重预算执行监督检查。预算监督检查是保证预算执行到位的重要举措，应分析行政单位业务特征，做好预算监督检查工作，配置专项的监督人员，制定完善的预算监督机制，对预算执行全过程进行监督，实现监督多维度、全方位，快速确定预算执行中的问题，立即采取改进措施和方法调整，发挥预算管理的作用。与此同时，要确定预算监督的重难点，逐一制定有效的应对措施进行优化和改善，使得预算执行合规、合理，以此获取较佳的预算管理效果。

其二，做好预算执行考核。加强预算执行考核是实现预算管理目标的方法，也是激发责任部门和人员的核心手段，能够确定预算考核范围、标准，根据预算执行情况，选取有效的预算考核方法，对预算执行责任部门、人员实施效果展开考核，将预算考核最终结果与人员薪酬福利、培训教育、预算管理计划调整等挂钩，切实发挥预算管理的作用，继而获取较佳的预算管理效果。

（四）加大全面预算管理一体化平台功能模块开发

信息时代下，为了保证行政单位预算管理获取较佳的效果，必须强化预算管理信息化建设，使用先进的信息技术，构建预算管理一体化平台，以实现预算管理智能化、信息化。行政单位应用预算管理一体化平台时，建议明确责任主体，加强部门联动，形成以预算部门为牵头，信息中心提供技术支撑，各业务科室配合完成业务数据完善补充，为了不断扩展预算管理一体化平台各功能模块，邀请第三方技术公司对于相关模块新旧系统数据进行导入和设置，分别从业务、技术层面两个维度推进，以加大预算管理信息系统功能模块开发，实现预算编制、执行和考核动态监督，以推动预算管理业务规范化、标准化[5]。

例如，某单位属于一级预算单位，主要协助县委领导处理各项日常作业，协调乡镇和部门工作，主要负责县委文件、文稿起草、批办、审核和印发，负责全县党政密码通信、密码管理保密、机要传递等，负责中、省、市领导的接待工作等。该行政单位应用预算管理一体化系统是以现代化财政制度的要求，结合全国统一的业务规范和技术标准构建，以预算编制、执行业务系统为核心，逐步扩展该系统的功能，包含基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整等模块，扩展系统功能，实现预算部门管理一体化、预算全过程管理一体化、预算数据管理一体化。同时，新系统也将有力支撑新预算法及其实施条例、中期规划、预算绩效管理等改革，使得“数字财政”更好地照进现实。

（五）培育高素养的预算管理人员队伍

全面预算管理人员是各项工作执行的主体，其自身素养的高低决定着预算管理的效果，为了提高预算管理人员队伍素养，建议做好以下两个方面：其一，注重预算管理人员培训。要根据行政单位预算管理人员薄弱点，制定完善的人员培训计划和方案，优化和创新预算管理人员培训方式，以提升预算管理人员专业素养，能够高质量地开展预算管理，获取较佳的预算管理效果。

其二，适当提高预算管理人员进入门槛。要求行政单位形成预算管理人员引进、招聘标准，既要注重人员理论知识、实践技能，又要分析人员信息素养、数据挖掘能力等，培育复合型预算管理人员队伍，以提升预算管理水平，实现行政单位工作目标。

四、结束语

全面预算管理是行政单位财务管理的核心内容，强化预算管理有助于配置资源、实现工作目标、提高资金使用效益，以推动行政单位良好发展。现实情况是，行政单位预算管理实施过程中，受多个因素的影响，仍存在一些明显的难题，导致预算管理效果不理想。有必要结合行政单位实际情况，制定完善的策略和方法，全方位推动预算管理，以提升预算管理水平，科学配置资源，使得行政单位各项事务高质量实施。