基于SFIC模型的粤港澳走私冻品犯罪协同治理研究

刘非帆 陈英仟 王俊峰

(1.中国刑事警察学院,辽宁·沈阳 110035;2.广州海关缉私局,广东·广州 510630)

与其他类型走私犯罪相比,走私冻品犯罪危害更大,不仅危害我国海关税收、国内市场交易秩序,还给我国食品安全、国门生物安全和公共卫生安全造成严重威胁。港澳是我国自由贸易港,广东省是我国经济大省,三地一衣带水,中间的珠江口水系错综复杂,沿线码头、简易装卸点不计其数,走私犯罪分子几分钟即可通过改装快艇完成走私活动,优越的地理位置使得该区域成为我国走私冻品犯罪活跃的区域之一。因此,加大该区域走私冻品犯罪的治理力度很有必要。文章以SFIC模型为理论框架,通过对该区域走私冻品犯罪协同治理困境进行剖析,并有针对性地构建走私冻品犯罪协同治理路径,明确反走私协同治理目标,优化协同治理过程,切实保护人民群众“舌尖上的安全”。

一、SFIC模型的概念溯源及应用的可视化分析

(一)SFIC模型的概念溯源

SFIC模型是由学者Chris Ansell和Alison Gash在对全球137个协同治理案例进行研究分析后而提出的模型。该理论模型主要由四部分组成,分别是起始条件、催化领导、制度设计和协同过程,每个部分又有多个变量因素,其模型结构架构如图1所示:

图1 SFIC模型结构框架示意图

(二)SFIC模型应用的可视化分析

截至2023年3月18日,以“SFIC”为条件在知网上进行检索,共获得163篇文献。从发文时间上看,最早见于2001年,并在2019年出现第一次研究热潮,近年来我国对该模型的研究呈上升态势,具体发文趋势如图2所示:

图2 以“SFIC”为主题的发文趋势

从发文主题看,该模型应用范围广,主要集中于“乡村振兴”“网约车”“社区治安”“审计协同”等领域,具体发文主题分布情况如图3所示:

图3 SFIC模型应用的主题分布情况

从学科应用情况看,该模型应用学科种类多,实用性突出,占比最大的是行政学及国家行政管理,有27篇,占比为12.39%;占比最少的是无机化工、安全科学与灾害防治等学科,均为2篇,占比均为0.92%;应用到公安学科的有10篇,占比为4.59%,主要集中于反走私综合治理、智慧警务、禁毒、社区矫正、聚集式传销协同治理等方面,具体学科分布情况如图4所示:

图4 SFIC模型应用的学科分布情况

由此可见,SFIC 模型应用的主题及学科分布范围广,具有较强的适用性,其环形过程结构能较好体现协同治理的复杂性,应用到粤港澳走私冻品犯罪协同治理具有较大的科学性和合理性。通过以SFIC模型为视阈,探究该区域走私冻品犯罪治理困境,并有针对性地提出解决对策,以破解反走私部门治理此类犯罪的僵局。

二、粤港澳走私冻品犯罪协同治理困境分析

粤港澳基于其独特的地理位置、海关制度和司法制度等,成为我国走私冻品犯罪较为严重的区域之一。三地在协同治理走私冻品犯罪过程中难免会出现制度真空和管理缺位,通过以SFIC模型为切口,分析该区域走私冻品犯罪协同治理困境。

(一)起始条件鸿沟

1.反走私资源不均衡,“数据壁垒”高筑,“信息烟囱”林立

资源要素的配置权能决定了参与者的协调能力(1)陈桂生,徐铭辰.数字乡村协同建设研究:基于SFIC模型的分析[J].中共福建省委党校(福建行政学院)学报,2022,(01).。走私冻品犯罪是一种跨国、跨区域的连续性犯罪,犯罪链条长,有组织化特点突出,单个地区或者单个部门难以掌握所有的走私冻品犯罪线索、犯罪证据,在“破链条、打窝点”方面效果不佳,需要多地区、多部门携手共同打击(2)周洋.粤港澳大湾区走私犯罪的治理[J].福建警察学院学报,2022,36(04).。目前,我国粤港澳不同地域、不同部门反走私资源不均衡,迫切需要破除数据信息壁垒,促进反走私资源共享,形成打击合力。

(1)粤港澳三地反走私资源不均衡。广东省反走私部门多,有公安打击走私(局、支队、大队等)、海关缉私、海警等专门打私部门,还有市场监督管理、检验检疫等辅助打私部门,掌握的反走私资源丰富,相关数据信息多。港澳是我国自由贸易港,只对烟、酒等少数几类物品征税,国外冻品输入港澳免税,因此该区域走私冻品犯罪大都是经由港澳中转至广东省。由于这种中转对港澳影响较小,反而有利于本区域仓储、运输等多行业发展,使得港澳对走私冻品犯罪的打击不像广东省那么积极,所积累的反走私资源也较少。

(2)同地区不同部门之间反走私资源不均衡。以广东省为例,广东公安打击走私(局、支队、大队等)、海关缉私、海警等部门侦查手段丰富,经常从事反走私冻品犯罪工作,所积累的反走私资源较多;市场监督管理、检验检疫、海洋渔业执法等部门没有侦查权,直接参与到反走私冻品犯罪工作的机会较少,所积累的反走私资源较少。以上原因使得同区域不同部门掌握的反走私资源有差异,各个部门间反走私信息相互独立,互联互通率低,集合效能发挥差,缺乏统一的反走私信息共享平台,一部门如调取其他部门信息,需发函调取,不能即时获得,容易贻误缉私战机。

2.激励机制不完善,协同动机弱

《中华人民共和国海关法(2021修正)》(以下简称《海关法》)第五条规定:走私犯罪案件归海关缉私局、地方公安机关管辖。而从2002年起,我国海关办理走私案件经费的反拨和查获案件脱钩,由国家财政部门统一支付,实行“收支两条线”政策;取消海关向移交走私案件部门支付办案所需经费的做法(3)王海玲.基于整体性治理视角下的缉私体制对策研究[D].广东财经大学,2018.,其他部门向海关移交走私犯罪线索不再有办案经费支持,使得一些部门参与反走私协作动机下降。自此以后,海关等部门办理走私案件的积极性和主动性有所下降,有关部门向海关等部门移交走私案件的数量和案值也有不同程度下降。

(二)催化领导乏力

1.相关法律滞后,缺乏同频共振,可操作性有待进一步提升

《海关法》第五条规定,走私犯罪案件归海关缉私局、地方公安机关管辖,两部门在指导、协调各地、各部门开展缉私工作时却缺乏具体的法律支持(4)王海玲.基于整体性治理视角下的缉私体制对策研究[D].广东财经大学,2018.,出现一定的法律漏洞。《中华人民共和国海警法》(以下简称《海警法》)第三十八条规定,海警机构对海上发生的走私犯罪案件具有管辖权。但《海关法》《海警法》等相关法律只对大陆区域有效力,粤港澳虽同属一个国家,但分属三个不同的法系,受历史、文化、意识形态等多因素影响,各自的立法、执法和司法体系风格迥异,深深地影响着三地警务、海关等部门的深入交流合作(5)叶氢,杨巨洪.广东自贸区的警务模式与警务合作[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2018,34(06).,不利于打击该区域走私冻品犯罪。

2.法律机制及区际司法互助缺位突出

粤港澳分属不同法系,其中的警务、海关等部门组织结构各不相同,粤港澳在打击走私冻品犯罪过程中容易出现协调不足情形。由于三方是协作关系,不存在行政隶属关系,使得三方或其中任意两方在面对一些需要及时解决的问题时,如上报共同的上级部门,手续繁琐,耗费时间长,迫切需要一个共同的上位法或“母法”对粤港澳反走私部门进行适度赋权,以协调三方打击走私冻品犯罪,规范三方执法行为,统筹三方的打私步调。港澳回归后,我国内地和港澳之间签订了多项互助协议,但大都是行政和民商事领域的互助协议,刑事司法协助较少(6)卢毓敏.粤港澳大湾区法治建设与司法协助问题探究[J].争议解决,2022,8(01).,难以满足三地打击走私冻品犯罪区际司法互助需要,这在一定程度上大大影响了三地打击走私冻品犯罪协同治理进程的开展。

(三)制度设计缺陷

1.以专项打击行动为主,缺乏长效合作机制

今年以来,为严厉打击该区域走私犯罪,粤港澳三地接连开展了“三叉戟”“清湾”“国门利剑”等专项打击走私行动。专项打击走私行动的开展在一定程度上遏制了走私犯罪,取得了预期效果。但三地至今未建立打击走私长效合作机制,三地协同治理需要“一事一议”,耗时且耗力。专项打击行动结束后,由于缺乏长效持久监管,走私冻品犯罪容易“死灰复燃”,打击不够深入彻底。此外,三地专项打击走私行动方案多为划区域各自为战,缺乏深入交流和合作。

2.强政府、弱社会,群众参与度低

粤港澳反走私部门出于行动保密及现实资源要素等因素考量,注重发挥政府部门作用,对群众参与打击走私冻品犯罪持谨慎、观望态度,使得行业协会、新闻媒体、村委会、居委会、“民间打私者”、社会群众等社会力量参与度低,反走私治理开放性差,多元主体协同共治制度有待进一步完善。

(四)协同过程不畅

1.反走私宣传不到位,缺乏协同治理共识

目前我国反走私部门宣传方式有些古板,官方色彩浓烈,娱乐性不足,群众欢迎度不高,受众群体有限。粤港澳反走私部门在宣传反走私冻品犯罪时往往用大幅笔墨渲染反走私部门在打击此类犯罪中的丰富战果和未来持续高压打击该类的坚强决心,但宣传不够精准,未着重宣传走私冻品犯罪的危害,以及未突出说明打击走私冻品犯罪、维护我国食品安全和公共卫生安全需要社会公众的共同参与;公众担心官商勾结,不真心打击走私冻品犯罪,参与走私冻品犯罪协同治理意愿低,缺乏协同共识。

2.缺乏多层级交流平台和高效的直接联络机制

港澳回归前,粤港澳反走私部门的联系主要依照国际刑警组织、世界海关组织制定的国际合作模式进行,程序繁琐。港澳回归后,内地与港澳建立了多个反走私沟通平台,在粤港澳反走私合作中发挥了较大作用,但往往是个案联系,缺乏日常的直接联络机制、突发情况紧急处理机制以及走私冻品犯罪定期通报制度,三地对其内部机制和职能发挥未有非常深入的了解和沟通(7)李樱.粤港打击走私区际警务合作机制研究[D].广西大学,2021.,这一定程度上阻碍了三地打击走私冻品犯罪的效率和深度,三方协同过程的通达度有待进一步提升。

三、基于SFIC模型的粤港澳走私冻品犯罪协同治理路径构建

通过对粤港澳走私冻品犯罪协同治理困境进行分析,总结出我国反走私部门在发挥警务、海关等部门作用的同时,也应注重调动其他主体参与的积极性,实现走私冻品犯罪协同治理主体的多元化,并通过适度赋权、催化领导以及制度设计,凝聚反走私协同治理共识,达成协同共治目标,推动我国冻品行业持续保持健康状态。

(一)起始条件

1.开展网上合成作战,打破信息壁垒

为打破粤港澳在打击走私冻品犯罪中“各自为战”局面,三地反走私部门应牢固树立“有限区域,无限战场”意识,依托现有的“粤港澳警方网上合作平台”,着力构建“粤港澳反走私网上合作平台”,充分整合利用三地多部门反走私合作资源,提高情报资源的利用率。广东省在粤港澳的黄金位置——广州市南沙区设立“双反”(反走私反偷渡)指挥中心,秉持实体化、扁平化作战理念,融合省、市、区三级信息系统,牵头公安、海关缉私、海警、海事等部门,集指挥调度、行动组织、形势分析、应急处置等功能于一体,强化涉走私冻品犯罪全要素预警和全主体参与,对区域内走私冻品犯罪进行综合研判打击。“双反”指挥中心成立仅一个月,查获走私船只20艘、冻品约29.7吨(8)广州市打私办.广州市南沙区成立全市首个区级反走私反偷渡指挥中心[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/slAfCKiebY-DqXnRreADCA.2023-03-03.。

2.强化反走私情报资源共享和经营,提升线索成案率和打击效能

基于走私冻品犯罪线索、证据分散,需要多国、多地加强反走私合作,强化反走私情报信息资源共享和经营,以此提升走私冻品犯罪线索成案率和打击效能。反走私部门应积极转变打击思维,讲究方式方法,发挥陆地治安防控力量密集、打击手段丰富优势,将缉私主战场从水上向陆地转移,形成“水上侦查、陆地打击”的联动作战、转场作战模式,通过岸防雷达、水上巡逻执法观察收集可疑船只出航时间和路径等情报,加强案件串并和线索归集,预估其返航时间、途径水域、上岸地点和途径公路等信息,提前在陆地合适位置科学布控查缉,提高涉嫌走私冻品犯罪船舶和车辆查缉的针对性和准确率。必要时,反走私部门可向走私冻品犯罪团伙中派遣秘密侦查力量,以查清走私冻品犯罪幕后主犯及中转地,最大限度实现全链条、多源头打击,提升反走私治理效能。

3.建构激励机制和奖励制度,激发协同治理意愿

为提升相关部门打击走私冻品犯罪积极性,打击走私综合治理办公室应强化考核督导,引入反走私绩效评估体系,充分发挥考核“指挥棒”作用,将反走私治理工作纳入社会治安综合治理范畴,并适当提高权重。对缉私业绩突出的工作人员进行物质和精神奖励,在干部任用和提拔上予以重点考虑,以此提升反走私部门和工作人员打击走私冻品犯罪的积极性。

(二)催化领导

1.国家层面加强宏观部署和决策推动,完善相关法律法规

粤港澳虽同属一个国家,却没有统一的反走私法规。对此,我国立法部门可在“一国两制”和基本法的框架下,结合三地法律制度情况和反走私实践,按照先原则后具体思路,加强粤港澳反走私协同治理的立法工作,逐步推动粤港澳反走私书面协议及配套规定落地,推动反走私协同治理的规范化和法治化进程,对反走私协同治理进行法律赋权,使得反走私部门在打击走私冻品犯罪时有法可依。

2.加强区际反走私刑事司法协助,签订反走私协作协议

区际司法协助是指同一主权国家内不同法域司法机关之间的合作与互助(9)王贺.关于我国区际刑事司法协助的若干问题的思考[D].中国政法大学,2004.。粤港澳反走私部门在打击走私冻品犯罪合作事项达成一致后,可签订《内地与港澳刑事司法协助协议》,以协议的形式对各方的合作行为予以规范,以执法合作带动立法联通,扩大执法合作的辐射效应(10)欧阳曦.粤港澳大湾区建设中的区际海关法律冲突及合作[J].湖北警官学院学报,2018,31(03).。具体来说,可由广东省人大部门根据反走私合作事项与港澳地区的立法部门进行友好协商,签订反走私区际司法协作协议,在联合执法、侦查取证、统一证据标准、涉案冻品处置等方面加强合作。

(三)制度设计

1.长效合作机制和短期联合专项行动相结合,建立健全常态化打击制度

2022年全年,广东海关部门积极组织开展“国门利剑2022”联合行动,通过采取跨关区、跨部门、跨警种协同作战和跨境联合执法等措施,严厉打击粤港澳海上跨境走私,查扣“大飞”等各类运输工具700艘(辆),查扣冻品9200余吨(11)官文清.广东海关去年立案侦办走私犯罪案件1832起[EB/OL].http://news.cnr.cn/local/dftj/20230201/t20230201_526141205.shtml.2023-02-01.。三地在开展打击走私冻品犯罪联合专项行动时,应严格贯彻落实《打击治理粤港澳三地走私联合行动方案》,建立长效合作机制,并将其固化为制度,在跨境联合监管、联合查缉、信息互通、办案协作等方面建立长期合作机制,实现粤港澳反走私工作“同水同策、同湾同步”。

2.优化全员打私工作机制,构建反走私多元主体协同共治机制

粤港澳三地拥有众多天然良港,可卸货非设关地码头众多,反走私工作人员难以形成全面监管。因此,必须转变传统海关缉私等部门唱“独角戏”局面,强化整体作战、力量合成,培育多元打私主体,在原有缉私体制基础上,坚持“专群结合”的工作路线,增强全民反私向心力(12)陈鹏.我国走私进口冻肉犯罪的防控[J].四川警察学院学报,2016,28(04).。通过厘清反走私治理的多元主体构成和角色定位,强化海事、海洋综合执法、市场监督管理、行业协会、新闻媒体、村委会、居委会、社会群众等主体的参与度。如广东省“双反”指挥部的成员单位有公安、海关缉私、海事、海警、海洋综合执法、市场监管、边检等部门(13)李润芳.今年以来破获涉偷渡走私案件328起!广东省反偷渡反走私联合行动再创佳绩[EB/OL].https://m.yunnan.cn/system/2023/02/24/ 032481604.shtml.2023-02-24.。反走私多元主体协同共治增强了走私冻品犯罪的曝光率,利于形成“齐抓共管”“群防群治”的良好氛围,从而挤压走私冻品犯罪的活动空间,铲除走私冻品犯罪活动“土壤”,将走私冻品犯罪扼杀在萌芽状态。

3.实行反走私综合治理,提高粤港澳反走私技防、物防、人防能力

为更好打击该区域走私冻品犯罪,三方可积极开展专题研究,全面梳理和掌握该区域走私冻品犯罪现状、发展趋势、多发原因、特点和侦查难点等,摸清该区域走私冻品犯罪底数,从整体上认识和把控走私冻品犯罪,为后续反走私部门综合治理提供参考,有针对性的提高技防、物防、人防能力。

(1)三地警务等部门依托反走私智慧综治平台,开展“智慧缉私”工程建设,提高技防能力。通过强化海上盯防,在岸边安装雷达,在走私冻品犯罪的多发接驳上岸点安装“天网工程”,及时整合水域视频资源,推动重点敏感部位高清监控、人像识别等智能感知终端全覆盖,实现水上走私活动实时监控、智能预警和精准防控。

(2)加强岸边物防建设,开展“三无”船舶整治行动,提高物防能力。坚决拆除违建乱搭的“个人码头”“野码头”,对可能的走私上岸点、接驳点等重要部位加装高防护栏、防剪围挡等隔离设备;严厉打击违法船舶及非法改造厂,开展“三无”船舶专项清理整顿行动,全面排查清理铁壳船、改装摩托艇等违规船只,铲除走私冻品犯罪的运输媒介。

4.切实压实属地管理责任,吸纳沿海、沿珠江流域适格主体加入联防队伍,提高人防能力。凝聚公安、海关缉私、海警、海事等执法力量合力,科学设置水上联合执勤点,在走私冻品犯罪的多发地、易发地开展常态化联合亮灯巡逻防控,开展水上缉私轮战,不断提升水上见警率、管事率和震慑力。

(四)协同过程

1.开展反走私冻品宣传,牢固树立“宣传也是打私”理念

三地警务、海关等部门应坚持线上线下同时发力(14)刘彪.全媒体助力社会综合治理的实践探析——以济南市探索反走私治理新路径为例[J].新闻研究导刊,2022,13(02).。线上充分发挥权威媒体矩阵和新媒体力量,利用抖音、快手、微博、官方微信等群众喜闻乐见的形式积极宣传打私成效和走私冻品的毒害性(15)谭均泉,刘洋.总体国家安全观视角下对珠江流域非设关地冻品走私综合治理的思考[J].口岸卫生控制,2020,25(03).。线下探索在走私冻品犯罪的多发地、易发地建立走私冻品犯罪教育基地,通过以案说法等形式(16)张燕青,冯馨瑶.昆明关区边民互市问题与对策[J].中国市场,2015,(12).,加强警示教育;在冷库张贴反走私冻品宣传画,让冷库经营者签署不存储来源不明冻品保证书;在菜市场宣传走私冻品鉴别方法,提高群众对走私冻品的识别能力,鼓励群众去正规商家购买冻品。通过开展多样化的反走私冻品宣传,使群众认识到走私冻品犯罪的危害,让群众知道打击走私冻品犯罪人人有责,挖掘共同利益,构建反走私冻品协同关系共同体,让走私冻品犯罪分子成为“过街老鼠,人人喊打”。

同时,为提高群众参与打击走私冻品犯罪积极性,增强线索发现能力,三地反走私部门还应完善群众举报奖励制度,公开走私冻品犯罪举报热线,并为举报人保密,打消举报人因害怕打击报复而不敢举报的顾虑。举报线索一经核实,应立即对举报人进行奖励,奖励的金额可与查获走私冻品的数量呈正相关,但也应设置最高额度限制。

2.完善反走私联席会议制度,持续增进互信

建立粤港澳反走私协同治理主体定期会晤与直接联络机制(17)张婷,瞿志凯.粤港澳大湾区警务执法合作路径创新研究[J].武警学院学报,2021,37(05).,协调各方利益,明确协同治理目标。沟通是协同治理的核心(18)吴雅飞,张元洁.后脱贫时代农村社会救助多元主体协同治理路径——基于SFIC模型分析[J].湖北农业科学,2022,61(07).,粤港澳警务、海关等部门应注重加强反走私工作的沟通协调,以联签《反走私协作备忘录》为契机,定期进行会晤,开展互访活动,就信息共享、情报经营、联勤联动、侦查取证等共同关切的话题进行磋商,激发协同治理意愿,努力寻求机制性解决方法和途径(19)李樱.粤港打击走私区际警务合作机制研究[D].广西大学,2021.。三方互设联络人员,建立高层级、多层次、多领域、多主体和日常事务级的联络官制度,专司接受和发送协作请求,并跟进有关工作,为经常性地开展反走私协同治理创造条件。

除了会晤商谈、即时性沟通外,粤港澳还可以建立健全反走私冻品情况通报制度。通过书面或电文通报的形式,将辖区内走私冻品犯罪情况及时通报给对方,有利于共同分析研判粤港澳走私冻品犯罪态势,为粤港澳反走私部门打击走私冻品犯罪服务。

结语

文章通过引入SFIC理论模型,从四个方面分析粤港澳走私冻品犯罪协同治理困境,并基于该治理困境,有针对性地提出一些相应解决对策,以期为该区域走私冻品犯罪协同治理建言献策,为粤港澳区域的和平稳定保驾护航。