关于强化国有企业内部控制体系建设的思考

谢燕琴

摘 要：随着《国企改革三年行动方案（ 2020—2022 年）》的颁布，我国国有企业为了适应改革需求，加快了建设内部控制体系的脚步。要想实现做大做强的目标，就要有完善的内部控制体系为项目运营的基础。但目前国有企业内控制度仍然面临内控环境恶劣、风险评估不足、监督评估体制不健全、信息化程度低等问题。本文从内部控制体系基础概念入手，提出优化内控环境、健全内控制度、做好风险管控和审计监督工作、强化内控信息化水平等措施，希望可以对国有企业内控改革进程有所帮助。

关键词：国有企业;内部控制;体系优化

国有企业是我国国民經济的支柱性企业，在经济全球化的今天，国际上许多大型跨国公司纷纷进驻我国，对我国新兴市场经济产生了重要的冲击，国有企业对我国经济社会的稳定有着重要的意义。国有企业高质量持续发展的动力之一就是拥有良好的内控体系，现阶段应抓住我国全面开启社会主义现代化建设新机遇，完善内控体系建设，提高核心竞争力。

一、内部控制以及其意义

（一）内部控制

内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标过程，其中内部控制目标是保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息完整，提高经营效率和效果、促进企业实现发展战略。内部控制定义为：一个组织为实现既定管理和经营目标，在一定前提下，对单位内部实行的一种自我约束和管理的各项方法和措施的总称。通俗而言，就是指单位为了保证自身生产经营活动的正常经营，而在单位内部建立和采取的一系列关于加强管理和控制相关规章和制度的总称，内部控制要素包括企业的内部环境、风险评估（内部风险、外部风险）、控制活动、信息与沟通、内部监督。

（二）国有企业内部控制的意义

首先，企业的内部控制的加强可以有效减少企业经营风险。近年来随着国内外社会经济形势的巨变，在带来发展机遇的同时也导致了国有企业在业务经营过程中需要面对更多内部和外部经营风险。在无法改变外部多变风险的情况下，如果缺少完善的内部控制体系的支撑，那么国有企业就可能会因为内控制度不完善而导致风险，轻则预算成本、人力资源成本的浪费甚至闲置；重则导致财务数据混乱、资产不实、隐性贪污与腐败等，造成国有企业信誉和社会公信力的下滑，影响企业的经济增长。根据企业实际经营业务以及运营特点，建立的完整的内部控制体系则能够结合市场变化和企业经营战略，分析企业重点业务在经营过程中面临的风险点，进而在项目进行过程中重点监控风险点，并提前采取针对性措施对风险点进行管控，有针对性有重点的有效防范企业可能面临的经营风险，减少突发状况的发生，减轻企业损失。

其次，由于国有企业资产中大部分都为国有资产，是我国重要的财政来源，对我国经济社会建设具有重要作用。因此国有企业经营的基础工作保证了国有资产的安全完整甚至实现保值增值。但我国国有企业内控机制具有不健全之处，如在没有经过市场调研和结合企业目前经营状况的情况下，提前盲目地制定下一个季度的企业经营计划，这样在项目进行过程中面对市场经济环境的变化，没有相应的应对措施，有可能会导致企业的项目经营的停滞或者延期，从而与前期预算计划脱节，企业经营计划的指导引领作用得不到彻底的体现，使得国有企业按照企业经营计划制定的监督机制得不到完全的用场，部分项目运营脱离企业监督管理范围，在一定程度上对国有资产的安全完整产生威胁。完整的国有企业内控体系能够在制度和规章方面对员工的行为形成强制约束，增强对国有企业内部固定资产和流动资产的针对管理。控制国有企业资产的存储、规划、使用、盘点、清查等一系列工作，有效提高资源使用效率，保护国有资产安全完整，甚至达到保值增值的目的。

二、国有企业内控体系建设面临的困境

（一）对内控的重视不足，内控环境有待优化

早在2008 年，财政部就结合我国国情、相关内控理论以及我国实际经济状况这三方面的因素，为了提升企业的内部控制水平，相继制定并出台了一系列企业内控规定，显然企业内控机制的改革得到了国家层面的支持。只有在国有企业内部形成良好的内部控制环境，才能在企业内部有效地推进控制体系的建设，但是由于内控体系研究时间并不长，以及国有企业对于国民经济的特殊性，导致了部分国有企业的管理层对于进行内控制度改革始终处于谨慎的观望态度。而且企业开展内部控制改革是在国有企业内部逐步推进的，并不能一蹴而就。并且与直接经济业务不同大多是未来利益和隐性效益，在短时间，内控机制无法带给企业看得到的实际经济效益。这种种因素就导致了在国有企业内部控制文化的缺失。一方面，员工对内控体系的认同感较低，无法积极地投入到内控体制的建设中。另一方面是国有企业管理者仍然认为企业管理的中心为企业的行政管理，管理者的错误思想和做法，直接造成了国有企业内部缺乏内控体系建设的环境，给企业内控的建设造成了不利影响。

（二）内控制度有待健全，控制活动尚不规范

随着国家内部控制相关制度的颁布，国有企业也早已开始在企业管理方面逐步引进并尽力完善内控建设。但大多是引进粗略的内控机制，在内控制度的实际建设落实方面，依然存在着各种各样的问题。如少数国有企业在建设企业内部控制体系时并非是由管理层自上而下发起的企业内部机制的调整，而是借助外部内控机制建设机构引进相关制度。这时由于外部机构无法准确掌握企业的实际经营状况，因此无法制定企业个性化的内控制度，只能根据内控机制成功案例进行内部控制建设。这种不符合企业经营状况的内部控制体系与企业现阶段的发展需求不符。

还有部分国有企业虽然也在不断地推动内控体制建设，但其主要目的只是为了完成上级布置的任务。在实际建设方面存在各式问题，如内部控制内容没有结合企业实际，过于空洞含糊。相关制度与自身业务关系不大，没有具体到某一项目或某一部门上，缺少针对性和可执行性，这样草率制定的内控体系无法有效地支持企业管理工作。

另外，部分国有企业缺少内控机制的具体落实。虽然制定了内控制度汇编，但没有组织员工系统的学习和研究内控制度，导致部门员工甚至不清楚内控管理流程和细则，内控制度没有落到实处。以上种种内控制度基本是失效，流于形式，对企业管理没有丝毫帮助。这些内控问题的出现轻则影响了国企办事效率，导致办事效率低下和企业资源的浪费，重则会产生财务业务管理漏洞，从而影响到国有资产的安全。

（三）风险管理意识薄弱，风险评估防控不足

目前，由于国有企业市场化改革开展较晚，导致部分国有企业没有及时转变生产经营模式，仍然保留计划经济时期的经营习惯，在运营管理过程中始终以企业生产为导向，没有形成以市场为导向的生产经营方式，在进行产品生产时与市场，缺少有效的交流沟通渠道。这就导致这部分国有企业对于市场的敏感度不够、对我国市场经济环境的变化以及风险因素感知力不足，无法准确捕捉市场信息变化，风险管理意识薄弱，导致企业在项目运营过程中无法解决突发风险。由于对内部控制的风险评估防控重视程度低，无法科学的进行风险评估管理，在面对市场变化和竞争对手的压力时，精确识别潜在风险的能力缺失，突发风险出现时无法及时处理到位，对企业的后续的经营管理战略的开展带来不利影响。

（四）内部审计与监督不到位，监督职能弱化

近年来，随着国有企业市场化改革的进行，为了响应国家号召及资产安全，国有企业纷纷设立了独立的内部审计机构，主要职能为负责企业内部业务部门以及经济活动的独立监管及考核，在大多数国有企业内部也对内部审计部门有明确的考核规定，主要是以企业三年的经营活动为一个周期，在周期结束后统一对国有企业各部门及子公司实行全方位的审计考核工作。通过定期的考核工作，发掘企业运营问题，来实现降低企业运营风险的目的。

但审计考核机制在在具体执行过程中落实困难，审核结果也不全面。审计人员专业受限的问题，对财务方面内容过分关注，缺乏工程类审计人员。导致审计成果反馈效果弱，审查结果无法为后续问题的解决提供有效的参考。

（五）沿用传统办公模式，信息化程度较低

随着信息化技术的普及，并且大型国有企业通常拥有雄厚的经济实力。因此企业办公自动化系统早已在部分國有企业中得到了广泛的使用。但在部分乡镇仍有少许小型国有企业因缺乏财力和相关技术人员未使用自动化办公系统。业务信息的收集和传播仍然采用纸质手工的方式，这种方式在企业经营面窄、经营业务少的情况下还可以发挥一定的作用，一旦企业进行业务扩张，就会造成时间空间上的限制，临时紧急任务无法及时解决。这些传统办公模式下的弊端，降低了固有的信息传播速度和办事效率。还有部分原因是某些企业安装了自动化办公系统，但相应制度不完善，员工对信息系统的操作应用也不够熟练，这些原因导致信息系统无法真正发挥功效，造成人力物力资源浪费。

三、国有企业强化内控体系建设的具体措施

（一）高度重视内部控制，优化企业内控环境

首先，国有企业要对内控制度高度重视，采取有效措施，通过优化企业内控环境，推动企业内部控制措施的切实落地。构建董事会、监事会、执行管理层的三方相互监督的机制，形成企业决策部门内部的相互制衡状态，从根本上扭转企业决策“一言堂”的传统局面。制定严格的内控制度制定、监督、执行制度，通过三方监管确保企业内部各项决策、任免等工作严格按照顺序落实。在总体决策管理方面，保障内控管理工作的有序落实。最后，应当创建良好的工作环境，从风险视角下注重内部控制环境创建。通过在企业内部进行内控机制的宣传，并组织员工进行内控机制系统的学习，在落实内控管理细节方面，改变行政管理为企业核心管理方式的错误印象，从管理层与员工这两方面入手，创造内控制度实施的良好环境。

（二）建立健全内控制度，规范企业控制活动

企业内部控制管理组织机构在内控系统的具体落实方面起到了至关重要的作用。通过建立一个合理科学的内控组织架构来为企业内控制度的实施保驾护航，推动了企业内控管理的顺畅性和有效性。优化和健全企业内控组织机构主要分为两个步骤。第一步，学习并结合企业实际建立个性化现代企业管理要求，建立管理、决策、监督三位一体的企业管理新秩序，在业务开展方面减轻对政府的依赖。完善董事会、股东会和监事会的具体职能，提高三个部门的参与度。第二步，按照企业内控机制建设需求细节划分新的岗位，在企业经济活动的每一个重要环节都设置内控人员。通过在决策环节和执行环节内控细节的完善和补充，规范企业内控活动，增强企业经营活力。

（三）强化风险管理意识，加强风险评估与防控

国有企业要重视风险评估对于内控制度实行的重要意义，经过学习和经验的累积充分了解风险发生可能引发的后果，建立风险防范意识，及时甄别潜在风险以及风险类型，在不断地实践中强化风险评估人员的敏感度，在进行内部控制时时刻注意对生产经营过程中产生的财务数据信息进行及时的处理分析，识别风险并反馈上报。根据企业所面对的市场和企业经营类型建立个性化风险预警制度，利用信息手段理清各项经营数据，找到风险点并及时商讨应对。最后，加强风险评估人员的专业素养，有利于风险损失的最小化。根据相关法律法规要求，引进其他资本，减少国有资产面临的风险系数，提高公司资金运用效率和活力。激发国有资本活力，增加社会对企业相关制度监督和制约，降低企业风险指数。

（四）做好内部审计与监督工作，落实监督职能

企业要建立独立于各部门、直属于股东大会的内部审计监督机构，在进行内控制度建设时，详细划分各部门职能，避免出现审计监督部门与其他业务部门相关职能重复的现象。审计部门在对内部控制的落实进行监管时，不但要实现全面监管还要实现全程监管。重视对内控执行进行评估，并将评估审查结果不断进行反馈，从而推动企业内控制度不断地进行修复和完善。国有企业还应当积极接受外部监管，在进一步增强审计监督客观性的同时，也可以保证审计结果的精确性。审计部门应由点及面地理清企业发展经营过程中出现的问题、根据风险评估部门反馈结果，制订风险防范的清单，推动内部审计成果发挥作用。明确审计考核指标，建立有效的考核奖惩机制，达到激励员工的目的，使其积极投入内部控制落实工作中去。

（五）提高内控信息化水平，确保信息与沟通顺畅

提高内控信息化水平，有效提升经营活动中关键信息的传递反馈的速度，不仅为下一季度企业经营战略的制定提供及时有力的参考，而且还有助于审计监督工作的及时展开。首先，是在各个经营部门之间要加强沟通交流，增强企业内部信息的流通性，使员工不仅了解自身职能，也对企业整体经营战略有细致的理解，这样有利于企业全体对经营活动全局的具体把握，提高企业员工的内控意识。其次，是建立企业信息化交流平台，加强员工之间的横向纵向沟通，以便在员工与员工之间、员工与管理层之间的相互学习帮助，提高国有企业领导与基层员工和部门工作状态和问题的具体了解。最后企业在进行信息平台建设时，还要设置对外交流沟通系统，加强与外界部门之间的沟通。

四、结束语

加强国有企业内部控制系统改革，是我国进行社会主义市场化改革的必然要求。国有企业在国民经济中承担着重要作用，国有资产的安全稳定是我国整体社会经济稳定的基础。国有企业通过完善内控细节、健全监督机制等手段，建立完善的内控机制，对我国市场经济改革具有不可替代的作用。

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