论城乡融合实现的发展路径

付金正

摘 要：通过对国内外城乡融合路径进行理论分析，梳理城乡融合理论的发展进程与演进机理，提出城乡融合的内涵体现为：产业融合、人口融合与文化生活方式的相互融合。以内蒙古赤峰市城乡融合的发展路径为例，整理赤峰市城乡融合发展历程，分析判断三大融合要素之间及其对城乡融合的影响关系。提出实现产业融合、人口融合、生活方式的融合三类融合方式的实践统一，需要政府采取差异化的政策供给，包括完善市场供给机制，创新意识形态的激励机制和构建文化生活自主选择包容机制的同步供给。

关键词：城乡融合；乡村振兴；政府治理

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.16.013

城鄉关系协调发展是社会发展、稳定大局的基石，也是社会治理工作的“最后一公里”。为推动全面小康的建成，党要求逐步推进城乡融合，使得城乡各美其美，建构三共治理新框架。因此，本文将通过当前内蒙古赤峰市城乡融合的有效治理路径进行探究与总结，期望能为中国城乡融合提供新的思路，切实地去回应新时代的社会关切和实践需求。

1 城乡融合的理论溯源与本文的分析视角

国内外关于城乡融合的研究现状，主要分为三个阶段：以城带乡、以乡带城、城乡一体化三个阶段。以城带乡理论缘起于美国学者Lewis将非发达国家的经济部门划分为：工业与农业，并认为要破除二元经济结构，完成城乡融合需要利用工业部门的大发展来加快乡村过剩劳动力的迁移。随后，Jogenson在其基础上进行优化，剖析工农业部门增长间的相关关系（毕世杰，1999）。紧接着，Ranis和Fei继续探究认为乡村的资源与人力被城市榨取是应当的。在19世纪初，David Ricardo认为“工强农衰”是必然的发展趋势，城市会吸引更多的乡村过剩劳动力进入到工厂中就业可以获得更大收益，但城乡发展水平产生差距也就成为必然。最后，农村不得不成为城市的附属品。而弗朗索瓦·佩鲁（1955）提出的增长极理论认为资源是有限的，应先将资源投入到规模经济效益明显的城市部门，再带动整个地区的发展，形成极化效应，从城市扩散到农村，实现以城带乡发展。赫希曼（1958）也认为应该先让城市优先发展，随着时间的流逝，城市的极化效应和涓滴效应会逐渐出现并最终扩散到农村，最终缩小城乡差距，实现共同发展。农村经济学家M.Lipton（1977）提出城市偏向论，他认为虽然农村在城乡发展过程中发挥着重要作用，但在实践中生产要素、资源仍然大多偏向城市。Rondinelli（1985）倡议实施自上而下的“次级城市发展战略”，要全面合理布局城镇体系，使得农村与城市更好衔接，促使城乡联系顺畅，进而实现城乡和谐发展。

国内从2002年实施的城乡统筹协调战略基本逃离不开乡村依附于城市的“怪圈”。

孙中和（2005）认为城乡一体化是城市发展到高级阶段的区域空间组织形式，应着重发展城市。洪银兴（2008）认为乡村发展离不开城市的带动与辐射作用，城市应对乡村进行全面性“反哺”。张艳国（2018）也认为新时代经济社会转型关键在于以城带乡战略的充分发挥。武小龙（2018）认为目前所倡导的“城乡一体化”更多是包含在“以城带乡”“以工业反哺农业”的思路中，不可避免地存在资源配置各方面的城市偏向。

由于“城市偏向”的政策实施引致城乡差距不断被拉大，乡村资源被掠夺。学者提出了“以乡带城理论”，美国科学家利普顿最早批判以城市为中心的发展模式，认为“城市偏向”会导致马太效应，造成不公平（柳思维等，2007）。19世纪末，Howard建构了田园城市理论系统，认为田园城市的成长需要以农村为主导，在保持乡村相对独立的发展的同时，与城市的发展相辅相成，实现城乡一体化。舒尔茨（1960）同样也主张乡村偏向理论，认为应该在农业中引进先进技术，加入现代化的生产要素，继而推动城乡的发展。施特尔、泰勒（1981）坚持应保持乡村相对独立的观点，并提出在城乡互动的过程中，应“自上而下”，以农村为发展的中心，这便是著名的选择性空间封闭发展理论。

国内方面，费孝通（1993）认为应该重视农村的发展，保持乡村一定的独立性，提出要大力发展农村非农产业，为农民的致富提供稳定的中心。罗军（2010）认为应努力克服城市偏向、高度重视城乡资源配置促进城乡协调发展当中的地位、坚持保持乡村相对独立，避免成为城市的附属品，要依法保护被征地农民的合法权益。魏尧（2019）认为要实现城乡融合，应该从城镇化进程和新农村建设推进的途径上展开。魏后凯（2017）则认为政府需要利用宏观调控来增加农村公共资源含有量，保障乡村振兴的发展后劲。

通过文献回顾，可以发现城市与乡村从隔绝走向对立，再从对立转换为统一。在城乡关系变化初期过程中，各种要素流向城市，在城市集中聚集，城市快速发展，城乡差距迅速拉开；在城市发展到一定高度，由于受制于乡村的落后，城乡发展步伐减缓。于是在市场自发和政府引导下，城乡由对立走向统一。但是，上述研究没有揭示城乡融合发展的具体实现路径。

1970年，加拿大学者麦吉教授在对中国台湾、韩国、泰国和中国珠三角等地区进行调研发现，随着城市化的不断推进，出现了Desakota区域。它是指同一时间、同一地域的城乡相互作用、相互联系，从而形成的一个兼有城市和乡村两面特征的全新社会结构体系（McGeeTG，1989）。信息化程度的提高、国际分工的精细化是这一区域系统形成的主要原因（吴传清，李浩，2005），接着该系统通过乡镇企业来加强第一产业与第二、三产业的联系，从而缩小城乡差距，带动地区发展。该模式主要的特点：（1）人口聚集，人口密度高；（2）中心城市的扩散效应比较突出（朱佰颖，2017）；（3）土地利用方式高度混杂；（4）交通便利；（5）行政区交界处，治理困难。

国内方面，1978年，改革开放后，市场经济迅速发展，城市化快速推进，城乡一体化开始频繁出现在人们的视野中（刘伯霞，2018）。王雪珍（2011）在产业融合视域下，认为城乡融合就是城、乡、工、农一体化发展，利用产业一体效应逐步破除城乡二元结构。倪鹏飞（2016）从管理体制与精神享受的角度出发，城乡融合是让市区居民与农村村民各美其美。高波、孔令池（2017）则从更加全面地角度分析了城乡一体化是一个包含经济、社会、文化、人口、资源和生态等复合因子的复杂融合系统。刘伯霞（2018）认为，城乡一体化是促进城乡有机融合，破除城乡壁垒，改善居民生产生活方式的过程，最终要实现城乡资源要素互为流通、逐步达到城乡统筹的过程。

总结来说，国外学者对城乡一体化的研究涉及多领域、多层次，具有鲜明的时代特征，为后续城乡一体化研究奠定了坚实的基础。但是，仍然存在以下的缺陷：（1）研究前提为城乡二元对立；（2）多以發展中国家作为研究对象，结论适用性有待佐证；（3）专注概念理论研究，缺乏实证定量研究；（4）未形成统一成熟的理论架构系统等。

基于此，本文拟从产业融合、人口融合与文化生活供给方式相互融合的三个方面，以内蒙古赤峰市的城乡融合路径作为具体分析文本，探讨三大融合的相互关系，试图说明城乡融合在欠发达地区的具体实现路径。

2 城乡融合的内涵界定

城乡融合是城乡互动关系的良性状态，表现为从空间结构的组织结构出发，把城乡融合当成有机整体，实现城市与乡村在产业、制度供给、公共服务等要素的平衡流动。在具体实践中，体现为产业融合、人口融合和文化生活供给方式相互融合的实践统一。

Benner M J和Ranganathan R等人认为产业融合是通过结合其科学知识、技术和市场来模糊不同行业之间界限的过程（金伊宁等，2020），也有学者认为其是市场主体的竞争合作关系达成良性互动的状态（马健，2002）。同时，产业融合也包含着不同产业间的渗透、依存与融合的含义（李浩，聂子龙，2003）。许多学者尝试从不同视角对产业融合概念进行界定，但至今未形成统一定义。因此，结合研究实际，本研究采用大多数国内外学者认同的观点，产业融合是通过不同产业或行业间动态融合、交叉，形成两者紧密联系的状态，该状态不断发展最终完成新产业的诞生。

在城乡要素融合中，人口是一对最基本的互动要素，黎红梅、文杰（2019）在对城乡人口双向融合模式的构建中，将其区分为三种模式，分别是“离乡不离土”短期融合模式、“离乡又离土”长期融合模式和“下乡且离土”模式。实际上，其讲述的就是人口融合可分为农民市民化和市民农场主化两个具体方面。

梁运莹（2013）以异地市民化未研究对象，农民融入城市生活，成为一名名副其实的城市市民，需要经历职业、地位、权益和价值观念4个方面的变化过程；陈彧（2011）从双维度来分析乡村人口转化为市民的过程：一方面是人口迁移与职业变化；另一方面是素质的提升，指的是其在转换为市民过程中得到的相应能力与素养。基于此，本文将农民市民化界定为：农民市民化是指农民在个人的内在素质思维与外在表现形式两方面向原有城市市民趋同的过程。在这一过程中，包含农民个人的外在身份职业、享有的权利、生产生活方式及个人内在素质、思维方式等向市民的转变。基于此，本文将人口融合操作化为城市化率、第一产业就业人数占总就业人数比重、城乡高中入学率。

目前学界对于“文化生活供给方式相互融合”并未明确提出此概念，但与其相似的概念为社会融合。黄匡时（2010）从宏中微观三个层面来分析，宏观来说，社会融合是社会团结与社会整合，中观层面是族群适应，微观层面是心理认同。陈晓磊（2017）从社区融合角度出发，他认为社会融合是不同的群体成员在共同的交往与互动中能够形成融洽的社会关系与认同，形成具有凝聚力、认同感的社区社会的过程。

基于前人对于社会融合的研究，本文研究将“文化生活供给方式相互融合”界定为：在农民市民化的过程中，农民对于城市治理体制的认同及生活方式的有效地融入；城市与农村生活方式都成为市民的自然选择，不存在农村生活方式低于城市生活方式的心理预期。

其中，产业融合是城乡融合的基础，推动产业融合发展需借助市场及政府的政策工具，形成“市场为主，政府为辅”的治理结构。人口融合是城乡融合的关键。城乡人口融合是要实现劳动力向城市产业和农村的双向流动，根据市场的需求来对人口、人力资本进行资源配置，从而形成城乡的良性互动。城乡文化生活供给方式的相互融合是要实现城乡居民社会评价机制认同、心理认同与生活方式的自主选择。提升文化生活融合度需要建构“意识引导，市场推动”的治理结构。

3 内蒙古赤峰市城乡融合的现状和问题分析

首先，在产业融合方面：虽然目前内蒙古赤峰市已初步完成产业融合，但也存在许多问题。表现为以下几点：

（1）产业结构趋同制约融合态势：内蒙古赤峰市在城乡发展上，长期采用“偏向城市，发展工业”的政策，城乡间发展存在严重的二元分割，经济发展互相独立，产业发展上关联性弱。在长久的产业建设、产业发展进程中，城镇和乡村的产业发展各为一体，长期缺乏沟通和协调，城乡产业各设其路。随着乡镇企业的崛起，工业在乡村逐步发展起来，许多乡村地区逐渐从原来单一化的农业经济走向农业、工业并共发展的经济格局。随着工业化进程不断推进，乡村工业的脆弱性也不断显现出来，乡镇企业规模小、产业建设方向重复，限制了乡村工业的发展空间，与较为成熟的城镇工业相比，乡村工业完全没有竞争优势。

（2）要素流动制约农村经济发展空间：新时代以来，内蒙古赤峰市城乡经济社会实现了质的飞跃，但受长久政策制度的影响，内蒙古赤峰市乡村地区公共基础设施落后、经济基础薄弱，生产要素多处于向市区“单向”流动的模式，发展依附于城镇经济的带动和辐射。城镇作为经济带动的中心，可为人们带来更多的经济利益，这就导致了乡村人口大量向城镇转移，在2011-2021的十年间，赤峰市乡村人口数减少了66.2万人，同时又基于资本的逐利性，总是希望投往赚钱的高收入城市，从而导致产业不愿下乡、人口不愿留村、公共服务均等化供给缺失。随着城乡一体化进程不断推进，城乡生产要素市场不断完善，但仍存在割裂的状态，生产要素流动阻滞，人才、资本、资金流动梗阻，乡村难以实现快速发展。

（3）“二元”格局制约融合进程：当前，内蒙古赤峰市仍未建立健全城乡统一的公共服务供给机制体制，城乡公共服务供给模式仍未脱离原有模式，城乡公共资源分配仍处于失衡的状态。从服务供给上，乡村仍落后于城镇，加之乡村的经济基础薄弱，城乡间的经济仍存在较大的差距，从城乡居民可支配收入水平上来看，2021年第四季度到2022年的第三季度城镇居民四个季度累计平均可支配收入为2.46万元，乡村居民为9590元；城乡间的“二元”格局并未得到较好的改善。

其次，在人口融合方面：赤峰市的农业人口迁移入城市后，主要因制度公平、生活成本和土地问题的困境而难以完成市民化。表现为以下几点：

（1）公共服务均等难实现：受制于户籍制度，农村人口进入城市后，他们在后代教育、社会保障、住房、就业等方面仍难以拥有与城市居民同等的福利待遇。教育方面，当前农村人口后代大多只能进入民办学校，高昂的学费增加了他们的负担，高考时仍要回到原籍贯地参加；社保方面，由于缺少资金与待遇不公的问题，农村人口参与社保的意愿较低，同时他们无法享受到城市的社会救助；住房方面，由于为农业户口，他们无法被纳入廉租房、公租房的福利范围，加上房价上涨，他们大多住在出租屋；农业人口难进入城市就业保障体系，存在就业难，收入少，不能和城市居民同样享受到就业创业的公共福利等问题。

（2）土地权益难取舍：赤峰市的农村土地受制于制度，难以进入市场流转，农村人口无法从农村土地汲取足够的保障，弱化了其市民化意愿。赤峰市从事第一产业的人口数字庞大，约占全市总就业人口的一半，且绝大多数属于农业户口。但如果农民放弃了农业户口，这就意味着其失去了土地保障，自动放弃土地权益，若后续市民化产生的成本无力承担则难以在城市生存。因此，在双重矛盾下，许多农民会选择保留土地权益作为养老保障而不是去选择完成市民化。

（3）土地需求难满足：随着乡村振兴战略的实施，越来越多市民发现了乡村的机遇，他们有意愿带着资本和人才下乡创业。同时，许多年老的居民希望能回归农村养老。因此，城市人口流入农村成为新的趋势。但是，由于农村基础设施不完善、投资土地难获得、住房成难题、生产效率不高，农产品附加值低，缺乏农业产业化龙头企业。形成了农村土地供给短缺，需求旺盛的局面，严重阻碍了城市人口流入农村。

最后，在文化生活融合方面，当前赤峰市城乡文化生活供给方式的融合遭遇以下危机。表现为以下几点：

（1）户籍制度认同危机：户籍制度的限制使得农村人口在社会保障、住房、教育、公共服务、政治参与等方面不能享有与城市人口均等的福利与待遇，造成城乡制度割裂。由于制度上的排斥，农村人口产生被剥夺感，缺乏归属感，对文化生活融合采取拒绝的态度。大部分农村人口在城镇工作是不受法律保护的，没有签订相应的劳动合同和购买五险一金，导致自身权益极易受到侵害。同时，因为农村人口认为即使交了社保也不能享受与城市居民同样的待遇，所以希望将社保费用折现。

（2）身份认同危机：市场经济的改革，村民能够自由流动进入城市，在城市生活工作，但体制仍划分其为农民，不能享有与市民同等的福利待遇，这便造成了他们的身份错位，这种差距在城乡人口最低保障水平上就可以体现。城乡人口最低生活保障水平在近几年的差距逐渐加大，有“两极分化”之势，在公共医疗保险报销比例上也有所体现，城镇居民医疗保险报销费用在50%-70%，乡村的新农合保险报销范围在40%-70%，且城镇医疗保险的补偿封顶线高于乡村新农合保险2万元，公共卫生医疗资金有明显“城市化”倾向，形成身份认同危机。

（3）文化认同危机：农村人进入城市后，虽然在形式上已经逐渐融入城镇生活中，但他们却面临城乡文化的冲突与困惑。由于城市的交往方式、文化娱乐生活方式和消费结构等都与农村有很大的区别，如农民搬入社区后社会交往方式由开放式转为封闭式，没有院子养鸡种菜，所有消费品都要通过购买获得。因此，农村人难以彻底适应城市文化，文化的冲击易造成生活方式、文化心理和价值观念的错位，出现矛盾自卑的边缘化心理。

4 内蒙古赤峰市城乡融合的具体实现路径

实现城乡产业融合、人口融合、生活方式的三重融合，需要采取差異化的政策供给。在完善市场机制、畅通要素流动和实现城乡平权三个方面，实现同步供给。

首先，实现政策机制同步异质性供给。

对于产业融合，政府应该要利用好市场机制，保障市场在资源配置中的决定性地位，促使生产要素在城市与乡村之间的双向畅通流动；同时辅以产业政策引导，打通城市要素流向农村的渠道，加快城乡产业融合。对于人口融合，政府需要针对农民市民化和市民流入农村实施政策侧重供给。前者需要政府充分发挥市场机制和产业政策的引导，后者要利用好税收调节、土地优惠等宏观经济政策。此外，还要加强意识形态的示范性宣传，减少偏见；尽快实现城乡公共服务均等化，完善城乡融合的制度安排。对于文化生活供给方式的相互融合，政府需要加强意识形态的正确引导，培育文化包容机制，强化城乡人民在社会心理和评价机制的互相身份认同。将农村作为城市生活的卫星村，推动民众自主选择城市或农村生活方式。

其次，畅通要素流动，优化产业结构。

破解城乡二元经济，是实现城乡产业融合的重要前提。缩小城乡经济差距，需要创新要素流动体制，促进资本、劳动力、技术、人才等生产性要素双向流动。在城乡二元经济结构和城市虹吸效应下，生产要素从农村单向流入城市，城镇要素流动阻滞，丧失反哺农村功能，加剧城乡资源差距，破坏城乡二元经济的协调，影响城乡融合进程。因此，促进城乡产业融合要清晰认清当前城乡生产要素流动格局，创造城乡生产要素双向流动新局面。通过深化改革，积极创新城乡间要素流动制度，利用产业政策引导资源配置向城乡融合的视角上去转化。

最后，实现城乡平权，共享符号系统。

推动文化生活融合主要通过：意识形态的制度安排、文化包容机制培育与市场机制充分发挥的同步供给来实现。意识形态的制度安排体现为，政府需要加强社会价值的引导，大力宣传农村人口与农民工正能量的事迹，树立良好真实的农村人形象，改变社会对于农村人的偏见，营造和谐包容的文化氛围；文化包容机制的培育主要通过农村人口、城市人口与社会协同治理来实现。农村人口需要正确认识城乡差距及改革的艰巨性，增强法制观念；积极参与劳动力培训，调高自身素质；积极了解城市文化生活方式，主动扩大社会交往网络，以包容的心态对待城市文化。同时，城镇居民也应该尊重农村人口，主动承担起城乡融合的责任，努力为农村人口创造一个包容和谐的社会环境。在城乡社区秩序共建、共治、共享的新格局建构中，化解社会矛盾化解纠纷，逐步形成城乡共享符号系统认同机制和包容机制。

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