脱贫民族地区易灾农户脆弱性诊断与返贫致贫风险治理——以西南地区M苗族自治县为例*

邵 侃

(吉首大学 人文学院,湖南 吉首 416000)

一、问题的提出

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,是党在“十三五”与“十四五”重要历史交汇期的重大战略部署。巩固拓展脱贫攻坚成果是乡村振兴的基础和前提,坚决防止规模性返贫,强化对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户的动态监测和帮扶机制,是脱贫地区未来较长一段时期的重要任务。在我国,生态脆弱地区与贫困地区呈现出高度耦合的特征。也就是说,生态脆弱地区往往也是经济发展落后的贫困地区,是贫困人口比较集中的地区[1],尤其是脱贫民族地区,脱贫人口分布、少数民族聚居和灾害易发频发呈现出高度的“地理耦合性”,加之基础设施建设滞后和公共服务能力薄弱,导致农户生计高风险性与高脆弱性并存,成为新时期遏制返贫和新致贫工作的“主战场”和“硬骨头”。

致贫返贫的生成诱因是多重因素复合作用的结果,对于易灾多灾地区而言,自然灾害的冲击往往是主导因素之一。自然灾害首先影响的是农户的生计。生计风险是贫困人口生成以及脱贫人口返贫的重要原因[2],能否有效防范脱贫“脆弱户”生计风险,是现有脱贫成果是否得到充分巩固拓展以及能否顺利衔接乡村振兴战略的一项重要标准[3]。自然灾害历来是造成农户生计脆弱和陷入贫困陷阱的主要外部冲击因素[4-5],更是当前脱贫人口返贫风险监测的主要维度[6-7]。随着全球气候变暖,自然灾害的频次和强度日渐加剧,势必会导致最脆弱性人口的暴露性持续增加[8],也进一步加大了我国民族地区农户生计的脆弱性和压力[9],“因灾返贫”现象必须引起重视和警惕[10]。因此,基于乡村生计系统中的“灾害风险—生计脆弱”的诊断与评估,渐进式地培育乡村韧性[11],既是精准防范和精准化解自然灾害风险的治本之策[12],更是乡村振兴进程中防止农户返贫或陷入相对贫困的一项底线任务[13]。目前学界研究多从整体层面探讨脱贫农户的生计风险问题或致贫返贫问题,而聚焦于因灾返贫致贫主题的相关研究仍显不足,特别是对于易灾乡村这一特定场域和易灾农户这一特殊群体长期疏于关注。这就导致理论探讨和政策分析的根基不够稳固,因而在学理的严谨性和现实的解释力方面存在被质疑的风险。有鉴于此,本文以西南地区M苗族自治县为考察个案,聚焦于自然灾害风险冲击下易灾农户脆弱性的诊断与评估,剖析其应灾资本的结构性要素以及各项要素之间的损益关系,进而在可持续生计目标导向下探明农户韧性能力建设的逻辑理路和实施向度,以期厚植稳定脱贫的主体根基,从根本上遏制因灾返贫致贫和提升乡村设防水平。

二、脱贫民族地区易灾农户返贫致贫灾型风险识别与演化机理

M县是一个地处山区腹地、苗族为主体的少数民族自治县,2017年确定为省级深度贫困县,2020年末贫困人口实现全部脱贫,并顺利通过国家脱贫攻坚普查。由于大量贫困人口居住于深山、石山、高寒、多灾等生态环境脆弱、生产资料匮乏、基础设施落后的地区,M县多措并举全面推进易地扶贫搬迁工作,“十三五”时期共搬迁安置建档立卡贫困户3 464户14 121人,占全部脱贫人口的20.2%,为打赢脱贫攻坚战提供了强力支撑。但不能忽视的是,全县仍有相当数量脱贫人口和边缘易致贫人口居住于生态本底薄弱、历史欠账较多的灾害易发地区,成为防止返贫和新致贫的重点监测户。2022年,M县共计有704户防返贫重点监测户,其中新纳入监测对象468户。全年因病、因灾、因学、因人身意外等陷入返贫致贫风险共计79户,其中,因暴雨洪涝和地质灾害导致房屋等财产严重受损,有49户面临返贫致贫风险,占比高达62%。

(一)引致返贫致贫风险的主要灾型识别

M县自然灾害涵盖水旱灾害、气象灾害、地质灾害、生物灾害、森林火灾等多种类型,其中尤以暴雨洪灾和地质灾害最为严重。从历史数据来看,暴雨洪灾是M县常态存在且往往一年之内多次来袭的灾种,从初春三月到入冬十二月均可能有不同灾度的暴雨洪涝发生。以2021年为例,M县全年共发生10次强降雨,导致局部或全域出现不同程度的灾情,对灾民生命和财产安全形成了重大威胁。2021年最大一次暴雨洪涝灾害发生在6月28日至7月2日(称“7.2”暴雨洪灾),由于降雨强度大、范围广、时间长,19个乡镇50 707人受灾,直接损失高达5 977.65万元,其中,一般损坏房屋35间15户,严重损坏房屋29间12户,农业损失1 983.7万元,家庭财产损失1 125万元(1)文中数据若无专项注明,均为相关部门提供或笔者调研所得,下同。。暴雨往往会引发滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害,与洪涝灾害叠加进一步放大了灾害后果。M县虽然对地质灾害进行了长期有效的治理,但至今仍有187处山洪灾害易发区和263处地质灾害隐患点,而常年居住于此及附近的农户成为高暴露性的易灾群体。“7.2”暴雨洪灾造成县内多处地质灾害隐患点发生滑坡和崩塌,如J镇T村地质灾害点因暴雨发生山体滑坡,造成10组23户村民依山而建的房屋不同程度的损毁,部分房屋成为危房,幸在转移及时而没有人员伤亡。暴雨引发的洪涝灾害和地质灾害不仅严重威胁易灾农户的生命安全,也造成房屋损毁、家庭财产损失、农作物减产绝收等重大经济创伤,尤其是生计长期在低水平徘徊的农户,如果救助不及时极有可能会陷入贫困或返贫境地。笔者调研期间,不少政府工作人员仍对2017年全县两次洪灾导致1 640人致贫返贫的事件记忆犹新,以至于“一遇下雨就提心吊胆睡不着觉”。

(二)易灾农户因灾返贫致贫的风险演化机理分析

M县兼有山区、林区、库区三重特征,地貌以山地、丘陵为主,地势起伏较大;地层岩性复杂,红层区域广泛分布;境内大小山涧溪河287条,密布全县而汇入一江。从致灾因子看,M县年均降水量约1 300毫米,雨量丰沛但时空分布不均,4月下旬至7月中旬为强降雨集中发生期。由于境内以山区雨源型溪河为主,丰水期径流量占全年径流量80%以上,一旦遭遇强降雨就会水位暴涨而引发洪灾。从地层岩性来看,M县成土母岩以红岩、变质岩、紫色砂岩为主,软岩与硬岩相间而呈互层状产出,层间结合强度低,是典型的易滑地层[14]。由于红层具有吸水膨胀和浸水崩解的地质特性[15],高强度的降雨往往就会引发数量众多的滑坡、崩塌等地质灾害。从地貌来看,M县山地、丘陵为主的地形效应是触发暴雨并使之加强的重要诱因[16],而起伏较大的地势又会导致疏松的土壤易受冲刷而产生地质灾害[17]。另外,长期以来存在的毁林开荒、陡坡耕种、建房修路、修渠引水等经济活动,尤其是在河道边、陡坡下、易灾点进行的建设开发活动,造成了原始植被和生态环境遭到较大程度的破坏,加大了孕灾环境的脆弱性,进一步放大了暴雨的致灾性。

图1 易灾农户因灾返贫致贫的风险演化机理

在气象、地形、地质、人类活动等多重因素影响下所形成的“暴雨-洪涝”灾害链和“暴雨-地质”灾害链,对于暴露于洪涝灾害易发区和地质灾害隐患点的易灾农户而言,冲击性和破坏性尤大。就灾害后果而言,可以以货币形式计量的各种直接损失和间接损失主要涵盖伤亡人员、私人财产、集体财产和公共基础设施四个方面[18]。

源于对生命安全的高度重视,M县一遇暴雨来袭均能第一时间迅速转移受灾人口,近年来已经基本实现“零伤亡”。因而灾害后果主要表现为承灾体“物”的损失,其中,道路、水源、电力、通信、学校、医院等公共设施和农业、采掘、贸易、服务业等生产体系的破坏,以及集体房屋、集体土地、集体产业等农村集体资产的损失,势必会动摇乡村经济发展的根基,迟滞脱贫攻坚成果的巩固进程。但对易灾农户而言,自然灾害带来的最严重的冲击和影响还是在自有房屋、屋内财产、饲养家畜、土地经营、生产资料等私人财产方面,尤其是房屋倒塌损坏、农业减产绝收、家庭财产损失和扶贫产业损失,往往是致贫返贫的关键引致因素。从两条灾害链危害等级看,首先,唯一自住房的倒塌和严重损坏,特别是连同家具、家电、牲畜、机器、工具等家庭财产一并淹没和损毁,会造成多年财富积累顷刻丧失而无家可归,返贫致贫风险最高。其次,脱贫攻坚进程中,以特色种植、特色养殖、特色加工为主的扶贫产业,在小额信用贷款的助力下成为带动人口最多、可持续性最强的扶贫举措,而常年频发的灾害严重冲击了扶贫产业的收益,挫伤了农户发展脱贫产业的积极性,还会导致因严重歉收而无力按期偿贷的问题,返贫致贫风险较高。最后,以种植业、养殖业为主要收入来源的农户,特别是具有一定规模的农业大户,一场严重暴雨来袭轻则受灾减产,重则“一场暴雨毁了一年收成”,返贫致贫风险次之。

三、基于应灾资本的脱贫民族地区易灾农户脆弱性诊断

对于作为承灾体的易灾农户而言,致灾强度不仅与灾害风险密切相关,更取决于其应灾能力,二者所形成的“风险—能力”结构及其张力决定着灾贫关系的发展方向、发展特征和发展水平。农户应灾能力是多维度、复合性的综合体,核心在于应灾资本,其决定了农户面临灾害风险冲击时的抵御能力和恢复能力。

(一)农户应灾资本构成及其主要评价指标

农户应灾资本是农民个体和家庭应对灾害并从灾害中恢复所拥有的全部资源、资产和能力。借鉴英国国际发展部(DFID)所提出的可持续生计分析框架[19],广义上的应灾资本包括自然资本、公共资本、物质资本、人力资本、社会资本和金融资本,形成了一个六边形的资本结构(图2)。应灾资本存量及其组合状态不仅决定了农户面临灾害风险冲击时的抵御能力和恢复能力,而且决定了其可持续生计的实现。

图2 农户应灾资本结构

自然资本通常是指自然资源及环境资产的存量[20],保障关键性的自然资本,改善该区域生态安全,对于降低自然灾害风险和提高生计水平极为重要[21]。自然资本的分布具有显著的地域集聚性,农户所处地域不同,其地形地貌、地质条件、气候特征、水资源、森林植被、农地质量等方面也存在诸多差异。一般而言,生态脆弱区的农户受自然资本的制约较大,抵御灾害风险能力偏低。公共资本是指政府提供的直接或间接用于防灾减灾的公共产品和公共服务,主要表现为防汛抗旱、地灾防治、危房改造、安全饮水、交通道路、电力通信、避难场所等工程性基础设施建设和规划预案、监测预警、备灾救灾、科技支撑、培训演练、队伍建设等地方政府灾害治理水平和应急处置能力。防灾减灾具有明显的公共产品属性[22],由政府主要提供的公共资本对于防灾抗灾救灾具有举足轻重的作用。物质资本是支持生计所需要的生产性资产和生活性资产,也是农户应灾资本结构中最为“外显”的承灾体,包括农村住房、屋内财产、农田作物、家畜家禽、工具设备等。自然灾害属于“减值经济”[23],一旦爆发往往会使物质资本受到冲击和损坏,成为农户应灾资本结构中的脆弱环节。人力资本是应灾资本结构体系中最为活跃的要素,其数量和质量决定了农户掌控和运用其他资本的能力和程度,其中,家庭劳动力构成与健康水平,防灾减灾意识、知识、经验和技能,一定程度上决定了农户应灾能力的演化方向。社会资本是一种可以给个人或群体带来收益的“资本”,也被视为个人和社区在受灾后最可依赖的基础资源之一[24]。以社会组织和志愿者为代表的社会力量,以及由亲友邻里构成的社会资源,在备灾、抗灾及灾后重建阶段均具有重要作用,为提升农户应灾能力提供了有力支撑。金融资本是指农户在防灾减灾、抗灾救灾和恢复重建过程中可自主支配与可筹措的资金,其存量水平是研判受灾农户生计状况好坏的重要标准。农户一定的金融储蓄水平、财产保险和农业保险的进入程度、金融机构提供的信贷机会、社会各方的灾害援助资金等对于缓解灾害冲击和保持生计稳定均具有重要作用。

在农户应灾资本体系中,自然资本是基础,构成了致灾因子和孕灾环境的天然禀赋条件,也决定了防灾避灾的实践向度;公共资本和物质资本是关键,对于孕灾环境和承灾体的脆弱度与易损度具有决定性影响,尤其是政府灾害治理能力及基础设施建设水平极大程度上决定了防灾减灾的功能与成效;人力资本是灵魂,在区域灾害系统和防灾减灾体系中居于主体性地位,是能否实现主动治理、源头治理和系统治理的核心要素,并从根本上决定了防灾减灾能力的上限;社会资本和金融资本是保障,在“立体性、多主体”的灾害治理体系中扮演了不可或缺的重要角色,特别是在抗灾救灾和恢复重建中具有举足轻重的作用。农户应灾能力取决于其所拥有的应灾资本,如若某项资本存在短板弱环或是资本整体结构失衡,极易造成农户陷入“高灾害风险-低防灾减灾能力”的脆弱性境地,进而面临返贫致贫风险。

(二)易灾农户脆弱性诊断与剖析

从M县的实况考察来看,具有较高脆弱性的易灾农户主要是长期生活于灾害易发区和隐患点及其周边地区的农村居民。这也是政府防灾减灾救灾工作历来持续关注、重点帮扶的群体。以农户应灾资本六要素为分析框架,结合M县相关数据资料,试对易灾农户脆弱性进行诊断和剖析。

其一,自然资本状况。M县易灾农户多居住于强降雨(暴雨)多发区和易滑(坡)的岩、土分布区相叠加的区域。这一自然环境特点为暴雨洪涝和地质灾害的密集发育提供了典型的孕灾条件。长期屡禁不绝的毁林开荒、乱占林地湿地、乱砍滥伐、乱捕滥猎等行为造成M县自然湿地萎缩和河湖库生态功能受损,使其生态屏障的功能和作用不断弱化,进一步加剧了孕灾环境的暴露性和脆弱性。尽管M县近年来大力推进生态修复和保护工程,但“积渐所至”的生态系统失衡、生态功能衰退这一问题在短期内很难扭转,也就无法从根本上筑牢自然灾害防治的生态根基。

其二,公共资本状况。近年来M县城乡建设取得了长足的进步,但由于地处偏远山区,建设成本高、历史欠账多,防汛抗旱、地灾防治、交通道路、电力通信等灾害治理工程和农村基础设施建设仍相对滞后,难以匹配易灾多灾区域防灾减灾的紧迫要求。诸如,全县灾害易发区100余座小型水库中有相当比例带病运行,部分雨量监测站维护和维修滞后,地灾工程治理进展缓慢。一些人口较少的偏远村寨中,道路尚未硬化联通,村组广播终端点没有实现全面覆盖,农户宽带普及率不足50%等,极大制约了农村设防水平的提升。尽管受到诸多条件制约,各级政府及基层组织在防灾减灾、抗灾救灾和恢复重建中依然是受灾农户足可信赖的“主心骨”。M县制定了“防汛应急预案”“地质灾害应急预案”“旱灾应急预案”等主要灾害类型的应急预案,形成了集组织指挥、预防预警、应急响应、应急保障于一体的灾害应急处置机制。在灾害来袭时,政府能够主动扛起抗灾救灾重任,迅速组织和调派各方力量开展抢险救灾工作,同时加强对重点人群、重点领域、重点地段排险、巡查和警示,及时转移涉险群众,将“不垮一坝一堤,不伤不亡一人”这一工作目标奉为最高圭臬。为实现就近调配、快速出动和有效救援,M县组建了3个1 000多平方米的县级应急救灾物资储备仓库,设立了19个乡镇级应急物资储备点和专门应急物资仓库,并储备了充足的应急救灾物资。针对居住于灾害易发地、生存环境差、生态环境脆弱的易灾农户,M县通过集中安置和分散安置相结合的方式实施易地搬迁,“十三五”期间共完成3 000余户14 000多人的搬迁安置工作,实现了避灾离灾、生态恢复和脱贫发展的共赢。

其三,物质资本状况。对于易灾农户来说,物质资本中最核心、最突出的承灾体就是农户自住房和种养殖业。切坡建房、临崖临水建房是M县易灾农户普遍采取的建房方式,加之修建道路、采石开矿、商业开发所进行的大力爆破和强行开挖,往往造成坡体下部失去支撑而极易发生滑坡、崩塌等地质灾害。根据M县《2020年因灾倒损住房恢复重建户台账》,全县共有17个乡镇168户415间房因灾倒塌或损坏,其中64.9%为砖木结构、土木结构和木结构,建筑结构的安全性和承灾性不高,并且存在年久失修、基础不牢等诸多隐患,一遇灾害来袭根本无法形成较强的承灾韧性。从种养殖业来看,种植水稻、柑橘、瓜菜的大户以及农业合作社、扶贫产业园等,由于多采取规模化、集约化经营,一旦受灾就会有较大规模的减产绝收,成为受灾最重的群体。例如“八山半水一分田”的B乡,万余亩耕地分布于河谷山腰和溪河两岸,近年来每一次暴雨来袭都会造成水稻、玉米、冰糖橙、黄桃、猕猴桃、蔬菜等农作物大面积受灾,并且乡内的20处山塘、7处水库,15处地质灾害点往往会引致次生灾害发生,进一步放大了灾害后果。

其四,人力资本。M县青壮年农民大都外出务工,留守农民多为老弱妇孺,文化水平也多在小学以下,防灾减灾意识较为淡薄,应对灾害的知识技能贮备不足,一旦灾害来袭不仅无法有力地进行抗灾救灾,反而会成为需要救助的弱势群体。2021年“点燃受灾群众新希望”项目《M县救助人员花名册》显示,所救助的50名受灾农户户主的年龄平均为60.9岁,最大年龄84岁。具有较高脆弱性的易灾农户多为贫困户、无劳户和弱劳户,这就造成了乡村防灾减灾主体的弱势性,无法建构起较强的灾害应对能力,甚至丧失了避险自救能力。在应急避险转移工作中,部分易灾农户尤其是行动不便的空巢老人,对自然灾害的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度缺乏正确认识和科学判断,常常心存侥幸甚至消极应对而拒绝转移或擅自返回危险区域,基层党员干部在反复劝说无效后被迫采取强硬措施将其撤离。这种并不鲜见的现象不仅迟滞了“争分夺秒”的抢险救灾工作进程,更会导致易灾农户和应急抢险人员的生命安全受到严重威胁。

其五,社会资本。M县历次抗灾救灾和灾后重建过程中,慈善总会、红十字会、志愿者协会、佛慈基金会、企业等社会组织以及爱心个人开展的救灾捐赠活动,对于帮助灾民渡过难关和尽快恢复生产生活提供了重要助力。如,2021年“7.2”暴雨洪灾发生后,H省佛慈基金会向L乡D村100户受灾农户捐赠大米、食用油、衣物、现金等共计人民币5.7万元;X公司向受灾农户捐赠8万元现金及价值20万元的米、油等生活物资。M县应急避险转移的“三个一批”安置方式中除自主分散和集中安置外,投靠亲友是易灾农户的重要选项,如 Y镇X村一次涉及41户108人易灾农户的避灾安全转移中,投亲靠友达21户52人。在洪水过后,亲友邻里也会不等不靠、守望相助,自发组成“清扫服务队”等工作队,与乡村干部一起清理淤泥、搬运家具电器,积极进行灾后重建工作。

其六,金融资本。M县易灾农户收入主要以农业生产经营和外出务工为主,其中农业生产多为分散式、小规模经营,收入比较有限且不稳定,人均储蓄存款不足2 000元,积累能力和抗风险能力严重不足。近年来,M县在各级财政补贴支持下实施了水稻、油菜、黄桃、柑橘、能繁母猪等政策性农业保险,也开始了巨灾保险工作的探索,但由于农户风险意识薄弱、赔付比例偏低,易灾农户参保意愿不强,保险覆盖面比较有限,难以充分发挥其防灾减灾作用。2020年12月,M县共计投入319万元为全县所有在籍农村居民购买精准防贫综合保险,其中因住房受灾返贫致贫的农户累计最高可补偿3万元,因扶贫产业受损返贫致贫的农户最高补贴0.5万元。“防贫保”创造性地利用金融保险巩固脱贫攻坚成果,对于有效防范因灾返贫致贫起到了重要作用。灾后重建援助资金主要还是来自各级政府财政补助。2020年,M县灾后重建救助168户共发放资金258万;自然灾害冬春荒救助6 661户共发放资金270万;自然灾害紧急转移安置过渡性生活救助639户共发放资金50万。另外,通过小额信贷解决贫困户资金难题是M县产业扶贫的重要举措,但从防灾减灾和灾后重建来看,鲜有金融机构提供信贷支持。

综上分析可见,M县易灾农户应灾资本结构体系中,自然资本、物质资本和人力资本是其脆弱性的主要源泉,其中暴露性较高的自然资本和易损性较高的物质资本是威胁易灾农户生计安全的主导因素;公共资本、金融资本和社会资本在结构体系中具有显著的正向作用,尤其是公共资本中的政府应急处置能力,对于有效保障受灾农户生计安全起到了定海神针的作用(图3)。当然,这样一种冲击力与稳态力共存的应灾资本结构实质上是一种低水平的均衡,深陷于“人化自然”和“存在悖论”的不确定性,以及过度依赖政府和社会的庇护和加持,易灾农户应对灾害尤其是大灾、重灾来袭时,其脆弱性均衡往往会瞬间倾覆。

图3 基于应灾资本的易灾农户脆弱性诊断

四、脱贫民族地区易灾农户返贫致贫风险治理策略

脱贫民族地区的自然灾害及其引致的返贫致贫问题是漫长的历史变迁中自然生态、社会经济、民族文化等诸多因素综合作用的产物,并且与人类活动耦合形成具有高度复合依赖性的文化生态系统。因此,易灾农户返贫致贫风险治理策略的建构及可持续生计的实现,必须树立“因应—协同”的系统性思维,厘清灾害治理、乡村建设和农户生计三大系统彼此因应、协同演变的“社会过程”,方能持续优化易灾农户的应灾资本存量及结构水平,进而探索出整体性更强、效度更高的返贫致贫风险治理机制。

图4 易灾农户返贫致贫风险治理策略

(一)重构治理理念:从脆弱性管理到韧性治理

20世纪70年代,源自生态学的“脆弱性”概念开始引入灾害问题与贫困问题的研究中,此后以“灾害脆弱性”和“贫困脆弱性”为主旨的科学研究和政策探讨日益走向深入。“脆弱性”视域下的研究表明,厘清关键致脆因子,降低系统脆弱性,既是防灾减灾效益最大化的有效途径[25],又是提升贫困治理效度的重要维度[26]。受此影响,防灾减灾和扶贫减贫实践逐渐形成了“脆弱性管理”导向,将灾害管理视为针对脆弱性组成元素而展开的各种干预[27],而脆弱性评估和测度则是反贫困政策瞄准和预防管理的主要抓手[28]。聚焦易灾农户返贫致贫问题,作为工具性应用的“脆弱性管理”依然是分析评价和政策设计的重要取向[29-30],为行政实践的监测预警和应急反应提供了着力点和发力点。但是,“脆弱性管理”重点关注系统暴露于风险时的状态表征和受损的可能性[31],主要强调管理工作的技术可行性或技术有效性[32],但忽略了利益相关者在治理过程中的角色与功能[33],而且对结果属性过于偏重[34],存在“头痛医头、脚痛医脚”的管理倾向,导致无法对新形势下的灾害治理需求作出有效回应。

发轫于工程力学“韧性”理念引入社会科学研究以后,“韧性治理”逐步走向历史前台。有别于“脆弱性治理”或实现了某种意义上的进化,“韧性治理”超越了科层制中标准化的线性行动[35],以“全周期”理念建构了体系化、系统式的整体性治理范式[36],强调在复杂多变的风险情境中内部系统的自身结构调整与功能优化[37],既破除了复合型灾害风险治理中的碎片化倾向,又能在适应性和学习力的基础上实现化危为机的创新发展。随着“加强韧性能力建设”为主题的国际减灾行动持续走向深入,“民生为本、韧性为纲”为宗旨的灾害治理新理念日渐深入人心,进而触发了灾害治理现代化的又一次转向,即从“综合防灾减灾”迈向“韧性治理”。易灾农户返贫致贫风险治理横跨贫困治理和灾害治理两大范畴,长期以来的多头治理方式未能充分整合资源而无法实现最大化治理效能,以至于“整体性治理”的呼声日趋高涨。“韧性治理”不再囿于追求“补短板、强弱项”导向下的原初平衡,而是着力于“固根基、实能力、促提升”基础上持续创造与情势相适应的新平衡,即在系统分析灾害脆弱性和贫困脆弱性的基础上,运用更具包容性、冗余度、感知力与应变力的治理手段[38],通过防灾避灾、抗灾救灾、恢复重建等治理流程的重塑与再造来整体性提升风险治理水平。“韧性治理”重点在于匡正长期以来普遍存在的“见物不见人”“只见政绩、不见民生”等治理取向的偏误,回归“以人为本”的灾害治理范式,将农户可持续生计作为问题思考的起点和落点,厘清“自然灾害—生计脆弱—韧性能力—可持续生计—返贫致贫风险治理”的演进逻辑和实践路径,进而厚植灾害治理的主体根基,提升乡村设防水平和减灾能力,从根本上遏制返贫致贫。

(二)厚植主体根基:从脆弱性小农到韧性小农

中国的小农历来“听任天气的摆布,依靠天赐的阳光和雨露,不得不接受世代不绝的水、旱、饥、疫等天灾”[39],往往在自然灾害的冲击和影响下陷入生计难以为继的境地,因而被称为“脆弱性小农”。在“灾害—脆弱性”框架下的综合减灾常常围绕基础设施、生态环境、产业结构等致脆因子而展开政策设计和制度安排,多有忽略小农主体性地位的倾向,势必会导致各项举措的“悬浮化”和“碎片化”,很难从根本上提升易灾农户的应灾能力。小农是乡村发展和社会治理的基础,也是实施中国式农业现代化和乡村振兴战略的主体,因而无论是灾害治理还是返贫致贫治理,最终都要落脚于广大的小农。在传统小农逐步迈向现代小农的历史进程中,易灾农户这一群体必须破解的难题就是要建构强大的承灾韧性,唯有建立在生计资本存量丰裕且结构持续优化的可持续生计基础上的承灾韧性,方能从根本上提升应灾能力,进而彻底革除因灾返贫致贫痼疾。

“韧性”是现代小农的本质和底色,所谓“韧而弥坚、坚而弥强”[40],更是对“韧性小农”的精准诠释。“韧性小农”的基本属性和基础能力中,重要一维就是面对自然灾害的冲击和影响具有强大的应对能力。灾害治理视域下“韧性小农”的打造,仍要从应灾资本入手,结合地域条件匹配度和农户需求差异,加强各项应灾资本的实体嵌入和存量优化,实现应灾资本规模和结构的包容性增长。人力资本方面,通过政策支持引导人才流向乡村,培育新型农业经营主体;加强宣讲教育,提升减灾意识和发展意识,激发农户内生动力;广泛开展各种防灾减灾培训演练活动,增强防灾减灾能力。自然资本方面,建构精准适切的生态保护和生态修复制度体系,加大水土流失、石漠化治理力度,逐步改善生态脆弱、灾害频发的区位状况;农户要改变广种薄收、过度开发的粗放经营模式,维护和利用好赖以生存的自然资源及环境资产[41]。公共资本方面,加强防汛抗旱工程、抗震减灾工程、地质灾害防治工程、隐患点除险加固工程等基础设施建设,强化灾害治理和贫困治理的公共基础设施供给和保障力度;依托物联网、云计算、大数据、5G网络、人工智能等新兴技术,加快“互联网+”防灾减灾综合信息平台建设,在暴雨洪涝易发区、地质灾害隐患点等高风险区域安装视频监控、水位仪、声光报警器、倾角加速度计、地表裂缝计等专业设备,提升防灾减灾信息化、智能化水平。物质资本方面,对于设防标准低、安全隐患大的农户自住房,要积极配合政府监管和整治进行排危除险和加固维护,经鉴定为危房的要多方筹措资金来加快其整修改造进程,需要整体拆除重建的则要进行科学性防灾避灾规划设计;大力拓展农业的多功能性,发展减灾农业,优化农作物种植结构,推广减灾品种,通过结构差、时间差的调整最大限度避免农作物的受灾减产。社会资本方面,政府要鼓励、引导、规范民间组织、志愿者等社会力量积极参与灾害治理体系中来,建构长效、全过程的参与机制,最大化发挥其功用;农户亲友邻里等社会资源所形成的“个人物品”型社会资本也是重要一环,尤其在抗灾救灾中具有先天的“地利人和”的优势,这也是需要积极建设并加以利用的无形资本。金融资本方面,加快现代化农村金融市场建设,为解决农户减灾脱贫过程中的资金瓶颈提供助力;加强基层地区财产保险、农业保险的进入程度和覆盖程度,提高农户灾害损失补偿水平;畅通捐助渠道,使社会灾害援助资金能实现入村进户,这对于缓解灾害的冲击和保持生计的稳定具有极大裨益。

(三)再造乡土场域:从不设防乡村到韧性乡村

乡村历来是自然灾害发生的主要场域,也是灾害治理的短板和弱环所在。当前,农村不设防的情况还未根本改变[42],农村地区防灾减灾的体制、机制、法制尚未完全建立起来,“重抗灾救灾、轻防灾减灾”思想仍然是一个较为普遍的现象。从近年来各地出台的乡村振兴战略文件来看,对于防灾减灾能力、农村设防标准、应急管理水平等方面的建设着墨不多,甚至有疏于关注的倾向。无论是稳定脱贫还是乡村振兴,作为核心内容之一的农村灾害治理可以视为“1”,其他方面可以视为“0”,没有强大的应灾能力,一场灾害就会导致多年建设和积累成果毁于一旦,即便有再多的“0”又有何用。因此,“韧性乡村”建设势在必行,这也是乡村建设和灾害治理相耦合的适应性转型路径[43]。“韧性乡村”建设的基本逻辑仍然是以农户为中心,突出的是韧性主体抵御危机的能力[44],通过精准供给易灾农户所需的应灾资本,持续提升乡村人地系统的适应力、发展力和转型力。“韧性乡村”的建设并无统一的范式,但有两点原则可作为指导思想:其一,要立足于不同地区独特的“灾害表达”。在人类群体、自然生态、经济社会、民族文化等诸多因素构成的“人类生态系统”协同演化的动态过程中,探明农户灾害适应力、灾害恢复力和灾害可行力建设的制约因素和发展方向。其二,要结合农户生计脆弱性诊断结果以及提升应灾能力的多维需求,以生态韧性、组织韧性、工程韧性、主体韧性、社会韧性和经济韧性构成的韧性乡村建设体系对接以自然资本、公共资本、人力资本、物质资本、社会资本和金融资本构成的农户应灾资本体系,进而打造农户生计可持续发展为中心的韧性乡村建设新机制。“韧性乡村”的建设过程,其实也就是灾害治理流程的重塑与再造,也是易灾农户返贫致贫风险的精准治理之术:一是以未灾先治、优化投入、综合施策为重心实现防灾阻贫(致贫返贫);二是以避灾移民、避灾农业、科学重建为核心实现避灾化贫(致贫返贫);三是以应急动员、抢修抢险、转移安置为着力点实现抗灾助贫(脱贫农户),以救灾储备、赈济救荒、自救恢复为手段实现救灾济贫(脱贫农户);四是以整体协同、立体减灾、生计为本为举措实现治灾断贫(致贫返贫)。在这一贯穿于灾害治理全过程的链式治理模式中,一个不变的主题就是全方位提升应灾资本存量和优化应灾资本结构,从根本上实现农户可持续生计,这不仅可以有效规避和抵御外显的和潜在的灾害风险,更能够从根本上阻断易灾农户返贫致贫的生成渠道。

五、结语

自德国社会学家贝克(Ulrich Beck)提出“风险社会”(risk society)概念之后,这一观点得到了越来越多的关注和重视。贝克的观点从特定的角度把握了现代社会的本质,风险既是广泛存在的,又是多种多样的,从某种程度上已经改变了社会运行的逻辑。灾害风险作为风险系统的核心组成部分,已实体嵌入社会结构体系之中,在政治、经济、文化等方面都深深打下了烙印。当前,我国已进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段,无论是稳定脱贫还是乡村振兴,若要如期实现目标,灾害风险是必须攻克的一大难题,这就要求既要改变和规避普遍存在的风险放大、风险过虑等风险扭曲认知和实践,又要建构居安思危、未灾先治的风险意识和风险治理能力[45]。本文的反思在于,无论是灾害风险治理还是返贫致贫风险治理,都应该回归到“以人为本”的思想主脉,将农户可持续生计作为问题思考的起点和落点,注重揭示其易灾多灾背后的自然资本、人力资本、物质资本、公共资本、社会资本和金融资本所构成的应灾资本存量及其结构状态,澄清作为承灾体的“人”与致灾因子、孕灾环境之间的互动制衡关系,追寻灾害问题演变聚积的历史过程与特殊机理。在此基础上探明“韧性小农”“韧性乡村”与农户生计可持续发展的辩证统一关系,推动“韧性—可持续生计”治理范式的形成,进而实现灾害应对从被动式、防御式、倒逼式的状态进化为主动式、进攻式、前瞻式的模式。