乡村治理标准化:理论逻辑·体系框架·实现路径*

衡 霞,翟柏棱

(四川大学 公共管理学院,四川 成都 610065)

一、问题的提出

随着国家治理现代化战略的深入推进,乡村治理也注入了现代化元素。标准就是治理技术的现代化,标准化则是把国家治理制度清晰化、规范化,通过剔除乡土社会中的人格化因素,减少政府、社区与居民因“脱域”而带来治理的机动性与可变性,从而赋予乡村社会关系以稳定的秩序。自2012年8月国家颁布了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》以来,我国农村基层党支部建设、社会治安综合治理、美丽乡村建设等国家标准和地方标准陆续出台,使得刚性和原则性较强的法律、制度和政策变得更有操作性;乡村社会固有的村规民约、约定俗成的方法与习惯纳入标准体系,增强了标准的针对性,有效弥补了社会规范缺失带来的治理“真空地带”,避免了马克斯·韦伯在《儒教与道教》一书中所指出的“传统中华帝国因为标准化的治理方式滞后而导致国家治理体系粗放、治理效能陷入无效均衡格局”[1]。因此,标准化治理在新的时代背景下发挥着技术规范作用,降低了乡村社会治理的制度成本。但是,从乡村治理的诸多标准体系来看,基层政府单向推动的标准过于分散和碎片化,片面强调广大群众的客体属性,导致乡镇和村社干部执行标准太过主观与随意,甚至因为标准在对乡村社会秩序重构中破坏了原有的自发秩序和自然规则而形成新的社会矛盾。显然,缺乏系统集成的乡村治理标准并没有形成完整的标准制定、执行、监督与反馈的质量监督意识,没有较好地诠释治理的内容、路径与效果,也没有准确回应乡村治理为什么要标准化、怎样的体系框架才是符合乡村实际的。这些问题急需从理论层面做出回应。

研究表明,近30年来我国技术标准作为产业结构调整和优化升级的技术性工具,在其他因素保持不变的情况下,国家标准对实际GDP增长的年度贡献率为0.79%[2],行业标准和地方标准同样具有促进作用。董琴[3]认为标准化是全球治理实践发展的新特征,通过治理主体的多元化、治理内容的广泛化和更加灵活的治理方式,将传统全球治理无法有效控制的微观层级和公共服务等纳入治理范畴,为中国参与全球治理的“守正”与“拓展”带来了新机遇。袁方成[4]等人认为标准化是贯穿国家治理实践的重要制度工具,具有统一性、规范性和程序性等特征,通过H镇村级工程流程再造的典型案例分析表明,基层政府通过主动梳理和整合上级各项标准化工作规范的“再标准化方式”,可最大限度地避免政策目标的偏离,促进有效治理的行动转向。宋军[5]认为标准化是实现国家治理现代化的重要尝试,由于基层标准化实施经常出现“二重性”特征,实现目标的同时产生了形式主义问题,因此有必要通过复合型分离的理论解释来说明规范性、规制性和文化与认知性制度支柱的分离逻辑与悖论,进而提高社会系统的整合机制。郎友兴[6]认为乡村治理正进行着“量化”式的转变与发展,“标准化”就是“量化”式转变内容之一,并从正反两个维度探讨了标准化在乡村治理中的功能与价值表现,以及唯技术主义可能带来的局限性。梁彤[7]认为乡村治理标准化能够为乡村振兴提供技术支撑,助力乡村治理现代化,并以甘肃省为例,分析了乡村标准化治理实践现状,尤其是标准化意识、标准体系、地方标准等方面存在的诸多不足导致乡村治理成效降低。

综上可见,国家视角和乡村视角的治理标准化均强调标准对社会秩序的建构价值,发挥多途径标准化指南对社会治理的规制功效。虽然,学术界从多个维度分析了标准化的类型与功能,但对标准化治理体系框架构建的理论价值与内在逻辑却鲜有涉及。因此,本文试图从价值、体系、路径等方面回应乡村治理为什么要标准化、标准化内容体系包括哪些、怎么样实现标准化治理等应然问题,在不涉及操作层面的研究中系统阐释“何以可能”的基本目标,在不追求各地统一体系框架的原则中探索通过标准化促进乡村治理现代化的关键路径。

二、何以可为:乡村治理标准化的理论逻辑

激励性规制理论认为,为了破解垄断和信息不对称所带来的巨大交易成本,政府应当凭借其法定权力对社会经济活动施加特定的限制和约束,进而确保社会福利的最大化[8]。习近平总书记在第三十九届国际标准化组织大会的贺信上指出,加强标准化工作,实施标准化战略,是一项重要和紧迫的任务,对经济社会发展具有长远的意义。此后,围绕社会管理和公共服务领域的标准化规范越来越多,基层政府也更加习惯用标准来引领治理,在理论上符合了激励规制理论对成本收益率和投资回报率的控制目标。同时,将基层社会里约定俗成的规则上升为地方性标准的实践也不断增加,扩大了乡村治理标准化体系的组成内容。最为典型的例子是枫桥镇于2014年试点的社会管理和公共服务综合标准项目,在毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨坚持发展“枫桥经验”15周年大会获得习近平总书记的高度肯定,并成为全国基层治理的“金字招牌”。此后,全国首个乡村治理地方标准规范和美丽乡村建设规范的国家标准诞生。正是政府和公众以标准化的形式,把制度的供给与需求进行最佳状态匹配,从而实现了公共供给的“以人民为中心”和公众对美好生活追求的双重目标,这就是马克·赫斯切所说的“基于激励的规制”[9]。但是,基于解决“规制失灵”目的的标准化,并不体现在纠正过程上,结果才是控制的重点。因此,约束性政策文件的标准化并未客观反映乡村治理的内在价值与运行逻辑,即使村规民约纳入到标准化指南中,也不是公众意志的主动上位,而是为了促进国家治理意图更为清晰地表达。

有学者认为,乡村治理正进行着“量化”式转变,伴随着城市化、现代化而增加了很多不确定性。传统乡村治理绩效以上级的主观评判和群众满意度为标准,基于血缘、人情的非正式规则对乡村社会秩序的重构和治理现代化形成持续性困境,标准化作为一种现代治理技术,更加强调量化治理对基层自由裁量权的约束,能降低乡村社会不确定性发展中的风险,更能体现乡村治理在秩序、自主、公正、效益和安全等方面的价值[10]。从秩序价值来看,人造的秩序与规则取代自发的秩序与自然形成的规则,使得乡村治理机制在遵循工具性逻辑的同时体现合法性情境,标准化通过破解传统性与现代性困境来促进乡村社会秩序清晰化。从自主性价值来看,传统乡村的简约治理常常把群众视为管治的对象,忽略其主体性地位,而标准化治理在简化上级要求的同时主动纳入乡村规范,推动多元主体自愿参与标准的制定、运行、监督与反馈,提升居民的公共性与自主性意识,发挥自治在乡村治理中的“排头兵”作用。从公正价值来看,各类标准体系在获得相关部门认可后得以执行,在公众监督与意见反馈中修订完善,通过标准化增强法律法规和政策文件的质量与操作性,保障了群众的根本利益。从效益价值来看,标准具有规制的功效,确保法律法规和政策文件在乡村执行时最大程度体现国家意志,避免“上有政策、下有对策”情形出现;标准的“软法”功能,可以弥补法律和政策缺位所带来的乡村治理“真空”,用自治标准规范乡村治理行为,促进乡村治理高效能。从安全价值来看,标准作为推动社会秩序清晰统一的载体,是对政府和社会信息进行系统集成的工具,安全、可靠,既不会以技术的名义增加乡村治理的难度,也不会带来乡村社会认知的混乱,而是通过现代化技术破解乡村治理困境与难题,促进产业兴旺、乡风文明、治理有效等。

综上可见,乡村治理标准化的价值在于发挥标准的“软法”作用,通过法的基本价值对人们的治理理念进行价值塑造和引领,同时为基层政府的治理行为提供可靠保障。从实践现状来看,基层政府虽然构建了“互联网+”的多层级联动信息化平台,却容易陷入技术治理的窠臼,过分夸大标准的工具性价值,忽略村(社)干部和群众的技术应用能力。因此,从标准的价值意蕴和理论逻辑出发,有必要以村民为主体,将国家意志嵌入乡村社会,在乡村治理体系调适中实现现代化目标,进而建构起新时代最佳的乡村社会秩序,实现乡村的繁荣兴旺。

三、何以运作:乡村治理标准化的体系框架

乡土社会随着现代化进程的推进,面临着结构断裂、利益分化、不稳定因素增多等问题与挑战,但乡村治理仍然采用简约式、传统式的悬浮治理。对此,中央先后开展了新农村建设、实施了乡村振兴战略,出台了配套政策和国家标准。枫桥镇等地率先尝试乡村标准化治理路径,并形成了全国知名品牌,破解了乡村治理政策的碎片化和行为的随意性问题,提高了乡村治理的现代化水平。地方政府数年的创新性实践表明,标准化治理需要具备一定的条件才能推行,比如良好的政治、经济、社会生态,正式标准与非正式标准的兼容性、嵌入性,行政的、自治的和社会的标准体系的集成融合等。由此可见,标准化体系需要有高度结构化的体系框架将系统的政策文件分解,将散落各地的村规民约集成提取为关注特定目标和需求的工作指南,进而提升基层治理效能(图1)。

图1 乡村治理标准化的体系框架

(一)乡村治理标准化的体系框架定位:国家治理意图的清晰表达

关于建设什么样的农村、怎样治理农村,从乡村振兴战略的二十字方针就可以看出:农村应当“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,“人民是否真正得到了实惠,人民生活是否真正得到了改善,人民权益是否真正得到保障”[11]是乡村发展的终极目标,也是乡村社会治理意图的清晰表达。党的十九大以来,乡村治理体系在原有的政治、经济、社会三驾马车并行和部分地方探索“三位一体”模式基础上,增加了“自治、德治和法治”的治理体系,既有治理体系横向一体化与纵向一体化的广泛存在,也有内生治理体系与外生治理体系的融合,党委政府、基层群众和社会公共意志同时涌入复杂的乡村治理体系,使标准化成为厘清乡村治理意图的关键。

标准作为国家意志和群众意志的结合与表达,在党委政府的主导和人民群众的广泛参与下,将抽象的法律规范转换为充满细节的技术要求和技术方案[12]。乡村治理标准化体系的具体内容虽然无法涵盖该领域的全流程、全要素,也无法保证特定领域治理事项的全覆盖,但是却能真实地反映国家的治理意图,吸纳民智,体现民意,及时地将正式的和非正式的制度优势转化为治理效能。“标准化”将国家权力有效嵌入乡村社会,干预人格化因素对乡村治理的影响,特别是约束乡村治理中一线人员随意行使自由裁量权的行为,也能避免对标准考核功能的重视和“重制定轻实施”等问题,进而推动乡村治理的法治化与现代化进程。

(二)乡村治理标准化的体系框架构建:多元嵌入

嵌入式治理调和经济学与社会学研究中的理论张力问题,聚焦微观社会行动与宏观社会结构之间的复杂关联性,因此成为社会学领域中的常用概念,包括党组织、社会组织的主体嵌入,文化、关系、资源的内容嵌入,以及“互联网+”、区块链技术的路径嵌入等[13]。乡村治理标准化自上而下和自下而上的两种路径中,其体系框架既有主体及其行为的多元嵌入,也有制度、技术和职能的嵌入。这些元素的嵌入使得标准化的体系框架形成了制度、主体和技术三种驱动模式,从而解决标准单向度、碎片化、随意性等问题,推动基层治理清晰化、法治化。

1.制度驱动。乡村治理中的正式制度是由国家确认、发布和实施的、具有强制性和约束性的法律法规和政策文件。对其进行标准化的主体通常为各级政府,标准化的对象涉及公共政策、行政行为、行政手段等。非正式制度虽然没有获得国家的普遍认可,却同样具有约束性,比如在乡土社会中长期形成的价值理念、伦理规范、风俗习惯等,其标准化形态体现为村民自治标准化和社会参与标准化。在乡村治理的长期实践中,基于行政逻辑的乡村治理制度运行形式往往受制于基于乡土逻辑的非正式制度,形成所谓的传统性与现代性、公共性与自主性困境。因此,正式制度的本土化和自治化成为标准化治理的基本趋势,以减少正式制度过于刚性带来的“水土不服”。同样,没有国家的制度供给,乡村自发治理的创新性也会缺乏,乡土社会将陷入风俗习惯和传统文化治理的长期黏滞状态中,并因制度冲突而带来行为选择上的冲突,使乡村长期处于“有发展无治理”的困境。当正式制度上升为标准体系框架中的国家标准、基础标准,并成为地方标准、行业标准的指导性标准,即标准中的标准;非正式制度成为标准体系框架中的质量标准、工作标准、管理标准,与法律法规和政策文件共同作为乡村治理标准的源文件时,基层干部群众对标准的认同度得以提升,乡村治理标准化的经济贡献率会也有所增长。由此可见,遵从正式制度规范,并把非正式制度耦合到标准化框架体系的过程就是制度驱动路径的形成过程。

2.主体驱动。根据新《标准化法》,标准制定的主体包括政府管理部门、社会组织、自然人等。尽管多元主体有上下层级和不同领域之分,但这些主体均有界定标准的权利和能力。从乡村治理标准化实践来看,既有国家级的《社会治安综合治理基础数据规范》《社区党支部建设标准化手册》《社区综合体使用指南》,也有地方政府发布的“百佳示范社区”“三治融合”的建设标准,还有专家学者发布的县域社会治理指数。这些标准体系的内容包括阵地建设、人员配置、技术规范等多项内容,使得标准体系极为丰富,但集成性较差影响了标准化治理的有效性。杭州、成都等部分地方政府针对标准的分散性和碎片化问题,在探索新型标准化治理事项时,结合国家标准、地方标准和学术标准,结合本地实际情况构建了标准化体系的初步框架,然后再征询上下级相关部门和本级其他部门意见,广泛开展专家咨询论证会与公众听证会,从而保证标准化体系的合理性与操作性,使基层政策执行者在限定的行动空间中认真履行公共行政行为。这种由治理主体驱动的标准体系框架更容易获得基层治理主体的接纳和基层民众的认同,进而提升乡村治理的效能。

3.技术驱动。这里的技术不仅指改变现状与未来的方法与手段,也包括创造更好社会秩序的技艺。通常情况下,基层政府套用国家标准、地方标准,或创设一个工作指南,似乎乡村治理标准化的体系框架可有可无。事实上,套用与创设均要考虑标准化体系框架中总体组成类别与层次结构关系的“因地制宜”问题,否则乡村治理标准将越来越多,质量却越来越差,导致标准化指南不是在墙上就是在纸上,没有发挥标准对国家(行政)逻辑与乡土逻辑无缝衔接的作用,也失去了推动乡村治理现代化的内生动力。因此,乡村治理标准化体系框架构建需要考虑标准化主体及其关系、内容与职能、正式与非正式制度嵌入的技术性问题。毫无疑问,技术嵌入中的“技术”不是指乡村治理的技术(比如互联网、信息技术、社会资本),而是指标准化体系框架的搭建技术。姚磊[14]参照美国国防部DoDAF框架的理念构建了企业标准化管理体系框架,涉及管理视图、过程视图、体系视图;刘鑫[15]基于印度标准化理论与实践专家魏尔曼提出的标准体系三维结构图,构建基于技术、业务、管理的三概念模型,从技术与装备、支撑保障、服务提供和管理规范等维度构建了智慧健康养老的标准体系框架。这些标准体系框架大多采用了主题图技术,适用于源文件较多的治理情形。但是,在乡村治理标准化体系框架构建中,除了主题图技术以外,本体工具、语义网、关联数据等技术也可以广泛使用,因为本体工具有助于消除正式制度与非正式制度的术语分歧;语义网技术有助于建立统一的结构化知识库;关联数据技术有助于异源异构数据的快速转换,从而确保乡村治理标准的体系框架具有更强的适用性与操作性,达到标准化目标。

综上,可以围绕乡村振兴的基本要求,以乡村治理现代化内容为核心,从党建引领规范化,包括正式与非正式制度构建制度驱动模式,从村民自治制度化、产业发展市场化、村庄服务精准化等维度构建多元主体驱动模式,从生态环境品质化、村庄治理智慧化等维度构建技术驱动模式,使得制度、主体和技术的驱动模式成为乡村治理现代化标准体系框架结构的核心内容,以此指导乡村治理的现代化实践(表1)。

表1 乡村治理标准体系的框架结构

事实上,乡村治理标准体系的框架结构不可能一蹴而就,也不能简单复制,而需要基于标准制定主体所掌握的技术和国家动态调整的政策要求来选择适宜于本地的框架结构,包括标准体系的二三级指标,以确保任一驱动路径下的标准体系框架是有助于提升乡村治理绩效的。

(三)乡村治理标准化的体系框架检验:理性行动

理性行动理论认为,对社会系统中的行动者而言,为达到一定目的而选择基于市场、权威和信任关系的行动方案将受到社会结构的限制。乡村治理标准化的体系框架是基于基层治理现代化逻辑而构建的,是政府、居民和社会力量等多个行动者基于一定的社会规范、复杂社会结构等相互合作的结果,体系框架的成功与否受制于集体理性。以枫桥经验为例,枫桥镇基于发展中面临的诸多难题创新性地将德治、自治和法治相结合,形成了新的乡村治理体系,通过标准化项目试点和全县的推广检测,具有较强可靠性保证,随后发布了《乡村治理工作规范》,成为全国首个乡村治理的地方性标准,并获得国家领导人肯定和全国性推广。以成都市百佳示范社区为例,成都市在全国首创城乡社区发展治理委员会之后,出台了五种示范社区的工作手册,大力推动城乡社区的标准化治理,但这些标准并未获得普遍性推广,也没有上升为地方性标准,反而在完成2022年最后一届的评选工作后将停止使用。综上可见,乡村治理标准化的体系框架虽然基于市场需要,在行政权威支持下获得了多元主体的认同和执行(枫桥经验),却同样基于市场、权威与信任关系而中止(百佳示范社区)。这表明,乡村治理标准化的体系框架尽管基于多重价值和理论逻辑建立起来,但也需要理性行动对其进行检验,最终从纷繁复杂的标准集中脱颖而出,并成为行业性、地方性、全国性的标准,进而持续推动乡村善治。乡村治理标准化的体系框架成功构建与否的行动过程并不是个体的理性行动过程,而是基于公共理性的公共选择结果,是基层组织积极回应“以人民为中心”的价值取向的集体选择。

四、何以实现:乡村治理标准化的实现路径

自从国际标准化管理委员会制定社会治理和公共服务的七项标准以来,根据《中华人民共和国标准化法》和《深化标准化工作改革方案》,我国全领域开启了社会治理标准化进程。乡村治理标准化在多元嵌入中逐渐形成了规范的体系框架,清晰地表达出国家的社会治理意图,尽管地方政府有强烈的质监意识,但也不能对所有标准进行监测。因此,如何推动优质的乡村治理标准化体系框架可持续、可复制、可推广,需要从主体推动、特性融合、动态监测等多种举措进行保障。

(一)党政主导与多元协同是乡村治理标准化的基本前提

标准化的目的是获得一定范围内的最佳秩序,本质是制度的生产和运作过程。乡村治理标准化自启动以来,在党委政府主导下,针对农村基层党建、美丽乡村建设、产业发展与乡村治理现代化等重点领域制定了具体的行动方案。随着标准化治理需求的日益增长,地方政府开始广泛委托第三方机构对公共政策(包括试点政策)标准化,以提高行政效率和执行成本。但是,众多标准化文本因制定主体差异而出现术语偏差,导致村(社)干部只看操作性的强弱而忽略标准化主体治理意图的优先序与重要性。事实上,“党政军民学,东南西北中,党是领导一切的”,标准化治理仍然要坚持党组织的引领和各级政府的主导地位,在发挥标准化规模效应的同时,注重以人民为中心的标准化质量,否则就偏离了规制的本质,背离了乡村社会秩序化目标。只有在党政主导下,群众和社会力量参与制定、监督的标准化指南才能符合国家治理现代化战略意图,减少人格化因素的干扰,及时纠正行政化标准体系超出基层干部承受力而产生的失灵现象。为了避免党政主导的标准化指南间接扩大国家权力的张力和对公民权利的损耗,多元主体共商形成的标准化产物能及时嵌入制度、技术等资源,平衡行政标准化、自治标准化和社会标准化分别执行所带来的乡村社会割裂,进而建立起国家与公民、上下级政府间、政策规制与乡村自治之间的均衡,使标准成为乡村高效能治理的共同语言。因此,乡村治理标准化得以可能的关键在于党政的主导和多元主体的共商,以提升标准的本土性与操作性。

(二)传统与现代共生是乡村治理标准化的本质属性

随着城市化进程的推进,农村空心化和老龄化现象突出,乡村治理的基层队伍知识结构老化,缺乏法治思维和治理理念,缺乏信息技术平台建设和信息化应用能力,针对一老一小的治理更倾向于传统路径,因此常常陷入“管”“治”的理念冲突、“礼”“法”的制度摩擦和“拙”“智”的工具碰撞中[16]。各级政府基于行政压力和行政效率主动设计了一系列乡村治理标准,彰显组织化、规范化、法治化、精细化的现代化治理理念,却忽略了乡村社会的自治规范。自治中的传统习俗、村规民约和德治中的“教化”方式均属于乡村振兴中文化振兴的范畴,也是乡村治理的非正式制度,在“皇权不下乡”时代里,以简单明了、朗朗上口的形式发挥“软法”作用。新时代的乡村治理强调信息化、法治化、现代化,但同时赋予传统文化新的治理内涵,在传统与现代的共生中共同修复传统性带来的断裂与碎片化现代因子带来的摩擦,推动乡村治理由传统向现代转型。因此,乡村治理标准化要促进传统与现代的共生,因为各自的主体要素、资源要素、约束条件基本相同,可以通过体系框架构建技术对标准的主体、客体、功能和结构进行系统性整合,将多源异构标准集成互嵌,建立起基于乡村治理队伍认知的知识融合体系,消除乡村治理标准化体系在执行中的认知分歧,进而增加治理行为的稳定性与均衡性,构建乡村治理效能的有效均衡格局。

(三)规范与灵活统一是乡村治理标准化体系动态监测后的调整目标

乡村治理标准化体系框架包括总体组成类别与层次结构关系两部分。总体组成类别需要考量治理主体和内容的关联性,结构关系涉及标准的维度与指标的逻辑层次,以及标准体系建设的目标与需求,两者一旦确定便使得标准化的体系框架具有持续的稳定性与规范性,具有“软法”的规制功效,体现的是政府与群众的公共意志,不允许随时修修补补。但是,乡村治理存在区域性差异,比如东部地区的现代化程度远远高于中西部地区,而且同一省内不同区域的现代化程度也呈现较大差距,如果统一采用国标或省标来治理,将大大降低制度执行能力。特别是传统制度在乡村治理场域中形成路径依赖以后,创新性的标准化产物就很难短期内在农村推广并产生扩散效应。因此,乡村治理标准及其体系框架也需要在规范性基础上具有一定的灵活性,这也是地方性标准,甚至第三方机构制定的标准在实施后,通过动态监测后调整的基本目标。首先,在体系框架构建时,在保留基础标准和质量标准(政策文件)、工作标准和管理标准(技术性)以外,还要适当设置个性标准,为标准的差异均衡留下空间;其次,可以根据乡村治理的基础性和约束性条件,有针对性地建立集成性标准和简化性标准,在时机成熟时再推行区域性的统一标准,通过动态性标准来引领乡村治理现代化;最后,要建立标准化方案实施效果评估机制,对标准化体系框架设计的价值理念、理论逻辑、指标体系、层次关系的进行定期评价和调整,以明确规范与灵活性标准的适用范围,进一步明确乡村标准化治理的发展方向。