社区韧性:社区风险治理中的结构张力及因应调适*

赵时雨

(中共浙江省委党校(浙江行政学院)社会学文化学教研部,浙江 杭州 311121)

一、文献综述与问题提出

现代化进程提速行进背景下,中国业已步入多重风险交织的“乌卡时代”,承受着易变性、不确定性、复杂性以及模糊性[1]等变量广泛弥散的险峻挑战。随着治理重心下移,城市社区成为应对重大公共危机事件的关键场域[2]。同时,社会治理转型进程中公共事务日趋复杂、居民利益分化显著,社区愈发成为风险积聚地与损失承担者,这对社区风险治理提出了更高要求。创新社区风险治理既是维护基层社会安定、推进社会治理现代化的题中之义,也是新时代研究的关键议题。

近年来,提升社区韧性以推进韧性治理,愈益成为社区风险治理论域共识。在有关“社区韧性何以提升”的探讨中,学界一般通过构建韧性理论框架以检视社区风险治理弱项,并提出韧性优化进路。其中,一些学者在厘析社区韧性构成及其治理困境时,侧重于直接借鉴或沿袭西方CRRAM[3]、4R[4]、CART[5]等韧性测量模型,提出包含物理、组织、制度、技术、心理等维度的韧性理论框架[6],或是基于国家-社会关系理论,从权力、制度、技术三个维度来诠释韧性治理,强调国家与社会的权力韧性发展、制度韧性互动、技术韧性融合[7],或是以空间韧性、经济韧性、信息韧性、经济韧性作为补充[8]。此类研究一般认为,社区韧性的提升需要以优化应急设施、政社关系、组织体系、制度运转、技术工具等治理短板为前提[9]。

此外,也有研究基于本土经验现实,以扎根理论开展风险治理多案例比较,提炼出囊括组织、设施、制度、技术、居民等韧性维度的理论框架,指出自治体系超载、基础设施薄弱、制度运转欠佳、集体行动力发散[10]是梗阻社区韧性治理的关键。或是基于主体、机制、资源、技术等维度解析风险治理的社区个案,强调应急能力内卷、社会资本分散、参与机制不完善、技术治理悬浮[11]等是推进社区韧性治理的主要挑战。

基于文献梳理可知,既有研究大多凸显出一种“属性导向”,强调社区韧性来自经济、心理、设施、组织、空间等要素的集合。这种思维主要受布鲁诺、卡特等学者有关地震等区域灾害韧性标准研究的影响,即借助量化数据识别社区系统脆弱性并指出改善进路。“属性导向”下的社区韧性研究缺乏对多维韧性要素间内在关联的辨析,也忽视了社区韧性于风险走势下的动态时序呈现。作为其结果,相关研究同质化地将社区韧性的匮乏归结为经济能力不足、心理抗逆力薄弱、应急设施滞后[12]、空间设计不合理[9]等表面化、碎片化要素,缺乏对治理困境的深入解析,相应优化策略同样流于表面、难逃窠臼。

显然,部分既有研究未能系统剖析推进社区韧性治理面临的具体困境,无法为相应治理优化实践提供精准逻辑支撑。我国社区推进韧性化转向时面对的核心挑战为何?如何调适既定治理逻辑以提升韧性水平?上述问题需要从社区韧性治理的本土化命题中寻找答案。本研究基于能力视域,沿着“重构韧性分析框架—剖析韧性转向梗阻—调适风险治理逻辑”的路径审思本土治理环境中的社区韧性,提出推进社区韧性治理的因应策略,为基层治理体系创新、治理能力现代化相关研究提供一定的学术增长点。

二、治理结构的韧性:检视社区风险治理的分析视角

(一)社区风险治理范式的韧性转向

随着风险社会到临,繁复多样的现代风险不断下潜至社区等具象场所。如社区中的生态、卫生、饮食问题,构成近年来环境安全、突发公共卫生事件的直接来源,并在居民理性活动的触发下交互耦合,突变为难以为感官、经验、专业知识所及时察觉与有效管理的高阶风险。在此基础上,过往以应急为核心的风险管理模式,在基层风险处置中愈发捉襟见肘。因为传统应急式风险处置以韦伯式理性规则、标准章程为形式基准,风险治理的启动以权威部门的风险管理议程为依托。此类注重确定性的应对框架虽具有稳定的治理体系结构,却与现代风险的高度复杂性等特质不相适应[13],社区频频处于被动响应窘境。相较之下,更具柔性、灵活性的韧性治理正在成为全球风险治理研究的习惯表达[14]。韧性(Resilience)也被译作抗逆力,意为回复到原始状态[15]。自诞生以来,该概念发生过数次范式流变。对于韧性的认知经历了“工程韧性—生态韧性—演进韧性”的转向。霍林较早地将工程学中系统经受扰动并恢复至原初平衡状态的能力视作韧性。涉足生态学后,他又将韧性定义更新为,生态系统吸收外界变化、维持自我稳定状态的能力。随后福尔克等学者立足社会系统领域,以演进韧性概念指代社会系统形态具有可持续的、动态的演化能力[16-18]。其应用范围逐步从工程学延展至社会学等社科领域。其中,社区韧性一般指的是社区运用各种资源与主体抵御冲击、保持基础功能,并在经验、知识学习中促进治理体系迭代的能力。较之传统治理范式,社区韧性侧重于发掘主体能动性、提升响应速率,规避政策制度实践的被动性、滞后性等缺陷。

总体来讲,社区韧性具备以下几种特性:一是敏捷性与恢复性,即社区在风险到临前便具备一定预判力,在遭受冲击后迅速重回常规或基本运转水平;二是连接性与多元性,即社区能够在居委、自组织、居民、物业等多元主体的集体行动、协作下,在社会、市场力量的有序协作与援助下,有效整合资源以抵抗风险;三是成长性与能动性,即社区在面对风险环境时主动适应风险、自我调适,在风险治理中学习经验,达致风险治理体系迭代优化。

(二)聚焦社区治理结构:能力视域下的社区韧性再判读

在提升社区韧性的相关探讨中,当前“属性导向”的韧性理论框架难以系统剖析社区风险治理面临的具体困境。相较之下,“能力导向”的韧性框架则能够协助我们深入理解本土语境中的社区韧性。

“能力导向”分析的是主体具备何种特质能够在遭遇冲击后呈现韧性,当前主要运用于城市韧性治理等研究。如林雪等认为地方政府的韧性是城市系统韧性的基础,这种能力来源于应对风险的准备力、感知力、行动力以及学习力的累积过程[19]。邵亦文指出城市韧性形成于城市系统营建能力、维护能力以及反应和协调能力[20]。较之“属性导向”,“能力导向”更注重社会系统应对风险的动态调适过程,为我们呈现一个更具综合性的韧性框架,从而得以系统地分析某一治理主体的薄弱点,为有针对性地改进措施提供参考。

能力视域下,我国社区的韧性则主要来源于社区治理结构的抗风险效能。西方话语体系中,社区被视作独立于国家、市场的能动主体。这一语境下的社区韧性往往倡导减少政府干预,强调社区及个体的治理责任。而我国通常将“社区—居委会辖区”予以绑定式理解[21]。在中国“以政府为中心”的治理体系中,街道、居委会肩负保障基层安定的责任[22],此类组织的治理能力是社区能否抵御风险、保持基础功能的关键[23]。此外,风险处置后的经验学习、体系更新等工作,高度依赖各级地方政府集体意义的建构、管理制度的设计,以及对资源、知识的统筹与协调。显然,社区韧性生成于以街道、居委会为中心的政策网络,以及利益相关主体间的风险治理互动。换句话讲,剖析“社区治理结构”(1)所谓社区治理结构,即由社区内承担不同功能的各个子系统所构成的一个相对稳定、持久的结构。社区治理结构体现的是各治理主体之间的关系安排与权利配置。参见:曹海军《“三社联动”的社区治理与服务创新——基于治理结构与运行机制的探索》,《行政论坛》2017年第2期,第74-79页。的抗风险能力,是理解社区韧性何以形成、探究韧性治理面临挑战的关键所在。

(三)基础冗余—内生互动—地方支撑:检视社区风险治理的韧性框架

适应性治理理论强调,韧性目标并非单一、静态的,是随外部环境变化而存在于各个阶段,从而动态地抵御风险、维持系统稳定,不断实现系统的适应与变革[24]。这一逻辑指引下,社区治理结构在风险演进的不同阶段所应具备的公共资源供给、生活秩序重建等能力便是韧性的重要构成。基于对社区治理结构的分解,社区韧性具体应当指向以下三个维度的抗风险能力(图1)。

图1 能力视域下的社区韧性框架

1.基础冗余结构

基础冗余结构的抗风险能力,即风险初现时社区依靠既定资源禀赋降低社会损失的效果。现代风险普遍多样,且呈现不以人类主观意志为转移的客观性[25]。韧性治理要求社区应具备资源充足、丰富的基础冗余结构,前置地预判风险扰动以规避不确定性,摆脱传统治理思维中被动依赖外部救助的陈旧模式。基础冗余结构不仅涵盖了应急物资等硬件储备,更包括对人力、制度以及能力等综合资源进行配备的整体性需求。物质资源上,既要设置风险处置设施以强化安全硬件水平,维护物理完整性,也要具备药品、食品等供应保障链以增强社区应对社会运行停滞的能力,使其在高压力的逆境中维系经济运行、社会管理的基础功能,并迅速恢复至常态生产生活秩序。制度安排上,社区需常设风险识别、应急处置、转换机制等政策制度,通过制度化、法制化形式调控风险治理的“刚性—柔性”程度,避免风险响应迟缓与过度风险防控导致的治理体系僵化。此外,社区领导者、工作者等治理主体需要具备提纯经验、规避短板的成长性危机学习能力,从而在治理实践中持续优化风险治理机制与组织体系,促使社区适应性能力螺旋上升。

2.内生互动结构

内生互动结构的抗风险能力,即风险事件显现后,社区内部多元主体借助互动或集体行动以消解风险的效果。贝克指出,现代风险是造成整体性社会损失的“民主的烟雾,它既由全体社会成员生产,在分配时也同样遵循平等原则”[26]。与此同时,他认为不同阶层、群体有着不均衡的抗风险能力,故而现代风险又体现了一定的不平等性。显然,传统应急治理模式中“中心—边缘”的主客二分结构已然式微,韧性治理要求社区建设一种多元主体协同参与风险治理的内生互动结构。社区需要具备整体性的风险治理责任框架,凝合现代生活场域内异质性主体的集体意识与风险共识,从而一方面达成社区社会团结以消减阶层、群体间隔阂,另一方面构筑系统化的风险治理体系以高度整合散落于社区的丰富力量,以贝克意义上“风险共同体”的姿态对抗风险。

3.地方支撑结构

地方支撑结构的抗风险能力,即风险蔓延时社区所处地方的治理体系能够合理切换治理模式,通过输入人力、物力、权力等治理资源增强社区风险处置、防控风险的效能,维护基层社会秩序运作。象征“自然与传统的终结”的现代风险,是自然、社会、技术等复杂环境变量交互碰撞的复合产物,具备高度复杂性与不确定性。风险发生场域、变化条件、演进规律等要素愈发难以掌握,新兴风险难以借助既有经验、知识加以应对[13]。因此,社区等社会系统往往无法仅以自身资源、内部互动进行风险治理,外界力量的有效支撑同样是消解居民生活界面风险,将社区秩序引回常态的韧性品质的重要呈现。外部治理资源的输入,时常由于其独立于社区物理空间的外部身份,而被既有研究革除于社区韧性的构成之列。在此基础上,有学者提出“新内生性发展”(Neo-endogenous development)概念,以强调“内—外”资源的整合与平衡[27],即本土能力建设、外在因素支持,都应当成为治理结构的关键构成。这一启发下,基层治理体系的支撑作用,同样是韧性关键来源。面对风险挑战,基层政府需克服传统治理模式中职能部门利益分割下的制度壁垒与信息区隔,基于整体性、全局性视野优化基层治理体系,充分动员市场、社会组织力量介入社区风险实践。风险逾越社区承载边界时,促进政策、物资、人力输入,以形成韧性,避免社区秩序解组。

有鉴于此,本研究基于能力视域,在兼顾纵向时间要素、横向资源或主体要素的基础上,搭建出了包含“基础冗余结构—内生互动结构—地方支撑结构”的理论框架,由此检视我国社区风险治理的经验现实,审思风险治理的深层困境,提出有针对性的因应调适策略。

三、多重结构张力:推进社区韧性治理的现实梗阻

党的十九大强调“推动社会治理重心向基层下移”,十九届四中全会指出构建“上下联动的应急管理体制”,国家治理资源不断以“行政下沉”与“战时整合”等形式注入基层社区,基础设施薄弱、应急资源匮乏等困境得到一定扭转[28]。从这个意义上讲,城市社区治理结构理应在物资、人力、政策等资源下沉中不断得到优化,为社区韧性的形成夯实根基。然而从经验现实上看,一些城市社区仍长期存在风险防控不力、危机处置滞后等表征韧性匮乏的治理困境。笔者曾于2021年4月至2022年11月期间,针对湖北W市、河南Z市及浙江H市等地社区展开考察(2)遵循学术惯例,本文具有明确指向性的人名、地名均以拟称处理。,调研对象以“综合减灾示范社区”及相关应急部门为主。此类社区基础设施、公共空间等配备较完善,应急工作条线相对成熟,这为观察治理重心下移背景下的社区风险防控提供了合适案例。调研发现,诸多社区以行政吸纳、资源整合等方式保障了常态发展,形成了较稳健的韧性基础。但积攒的韧性潜能时常未能于风险情境兑现为抗风险效能,引致风险处置滞后、集体行动效果欠佳等特征。

总体来看,梗阻社区韧性生成的主要因素并非散落在设施、制度、组织、社会资本等繁杂板块,而是能够被系统地归置为“资源配置内卷化”“主体参与差序化”与“治理体系互斥化”等社区治理结构的内在张力(图2)。

(一)基础冗余之维:资源配置内卷化与风险缓冲不足

基础冗余结构的内在张力,即社区资源建设的行政性偏倚引致“资源持续下沉—风险冗余错位”的内卷化窘境。其结果是社区既定资源禀赋难以缓释冲击,限制了韧性的稳定呈现。

1.社区资源建设的行政性偏倚与内卷化冗余

我国社区治理资源形成于街道、职能部门纵向输送[29],这主要源自社区行政化建设的驱动。随着治理重心下移,社区成为“两级政府、三级管理、四级落实”链条末端以及街道的“腿脚”,有学者将其称作“类政府组织”[30]。随着“居账街管”普遍化,街道借助“以奖代补”“费随事转”等机制,以目标责任制将任务转包至社区,在考核、激励中向下输送经费等资源[31]。社区物资、制度等资源,便在承接行政事务过程中基本形成。部分社区为增强资源储备与竞争力,甚至以“主动行政化”加速开展自下而上的逆向资源索求[32]。

值得注意的是,行政化建设、公共资源下沉的强烈依赖,可能导致社区治理资源的冗余错位与内卷化发展。这是由于在基层任务摊派及行政考核中,街道对社区的指导关系往往转化为双向默许的指挥关系[33]。社区为保障资源输入与自身优质发展,需要向上负责、服务于街道发展导向及需求。为完成街道等上级摊派的考核指标,社区一般将大量时间、精力投入至资金项目争取,而非包括风险治理在内的其他“非核心”业务之上。为居民供给切实需求导向型公共服务、物品的动机与能力随之消减,风险治理所需特殊、专业的资源同样可能由此搁置。在此基础上,街道等基层部门的治理内容、向下输送的任务及资源则一般基于自身利益考量,从而可能与社区自身实际治理资源需求存在一定偏差。作为其结果,单向度的行政资源下沉便时常造成社区冗余错位、资源虚置的窘境。

以湖北W市F社区的冗余布局为例,为响应街道号召,该社区积极申报了包括“综合减灾示范社区”等防灾项目,在街道、职能部门指导下配备了多类防灾器具,以及961名在册志愿者等丰富防灾资源。然而该社区书记认为,此类行政式资源积累与风险防控需求仍不相契合:“物资、志愿者主要用来申报项目,项目、品牌多才有竞争力,我们基本上‘应申尽申’。但物资闲置比较多,即便出现突发事件,街道、消安办也会到场,现有物资用处不大。”(访谈:202201027QYH)

2.多重资源储备与风险缓冲不足

行政化冗余错位导致的资源配置内卷化,在物资、人力、制度及能力等风险防控维度皆有所呈现。如“暴雨事件”(3)2022年5月中旬,湖北W市遭遇强雷暴天气,最大累计降雨量达到120毫米,多处路段积水并进行交通管制。W市F社区物资、人力等防灾资源仅足以应对小规模降雨,未能抵抗暴雨等极端天气,其车库、居委会等场所大量积水,严重影响了日常生活、工作。中W市F社区的防控实践,在一定程度上体现了资源配置内卷化引致的风险防控失准与缓冲不足,社区由于未能有效转化日常冗余资源而无法呈现韧性效能。

首先,物资储备偏差与应急补给缺位。在“综合减灾示范社区”等项目的申报中,社区需要对照专项清单补齐物资以应对考核,如F社区对照清单储备了麻袋、雨具、棉衣等器具。然而指向泛化的物资建设,也反向将风险治理对应的专业器具束之高阁,限制了社区运用资源禀赋抵御冲击的基础能力。如F社区在“暴雨事件”发生之初,仅能用微信等平台提醒居民依照灾害预警等级预防灾情,当车库、居委会被淹时仅能动员少量社区干部、物业人员参与排水,既有应急资源运用不足。调研发现,除W市F社区外,H市、Z市一些注重防灾、安全的品牌社区,同样往往受制于偏差性物资储备,在火灾、洪涝等风险处置中陷入治理失灵,居民及社区组织的生产生活环境显著受损。

其次,人力结构失衡与风险救援失灵。社区干部及志愿者是社区风险治理的主要人力构成,然而在行政化建设推进中,社区时常面临人力结构失衡窘境:一方面,社区工作者配比失衡。当前居委会人员配置总量较为有限,以常住人口10 082人、含6个小区的F社区为例,仅有的14名社区工作者难以高效应对行政事务与公共服务。与此同时,街道又往往吸纳社区青年干部以缓解行政压力,如F社区自2019年以来年均约2名青年干部被抽调至街道,强化着人力紧张局面。另一方面,志愿者年龄结构失衡。人力等正式治理资源不充裕,倒逼社区动用非正式治理资源维持组织运作,时间较充裕的老龄居民便普遍被吸纳为补位社区治理的积极分子[34]。如F社区支付少量酬劳,动员社区老人参与信息统计或环境整治,老龄志愿者占社区志愿者总量的80%以上。受专业能力限制,老龄志愿者大多参与日常服务与文娱活动,难以应对高强度风险治理内容。应对“暴雨事件”时,F社区居委干部人力紧张、老龄志愿者救援能力有限,梗阻了日常人力冗余向风险处置力量的转化,社区生产生活秩序受到了一定影响。

再次,防控制度的低效堆积与政策虚置。随着《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等政策实施,社区风险防控制度空缺得到填补。如F社区应急预案来自对街道预案的微调,同时又启用了《防汛管理预案》《安全生产管理预案》等方案,以应对“创卫”“综合减灾示范社区”等项目考核。然而,一方面,社区应急预案沿袭了日常行政管理模式,倾向于即时风险的应急处理,缺乏社区脆弱性评估、风险情景识别的系统化风险研判与预警,突发事件的统筹、规划相对滞后。另一方面,不同职能部门的治理目标、运作流程存在冲突,同时缺乏具体情境下的操作措施,多条线预案潜藏着繁杂无效的运行隐患。正如F社区副书记讲道:“应急制度主要强调上报渠道,但其实出了事按哪条上报都不好使。一是找哪个条线都不大合适,二是他们不够专业,不如直接打119。而且事情如果像这次暴雨比较严重,街道一般也早晚会介入。”(访谈:20221025WJ)由于应急政策制度虚置,社区治理较大地依赖决策者认知水平与决断能力。正如有学者在上海的社区应急调研中发现,部分社区应对风险时倾向以经验导向、充满人治色彩的“土办法”打破既有应急法治框架[35]。在一定程度上,这也是对风险防控制度无效堆积的消极反馈。

最后,应急能力的行政偏倚与抗逆失能。由于我国基层应急条线形成相对滞后,社区干部积累的实践经验与风险治理能力较匮乏。在此基础上,出于现实效益等考量,社区干部倾向于将有限精力投入至公共服务、党建等条线,以发展成效兑换治理业绩、薪酬福利,鲜有余力投入至应急能力培育。F社区同样将经费、时间主要放置于创卫、养老服务等重点项目,如其社区副主任所言:“应急的话一年有一次联合演习就很不错了,很少有社区把‘应急’做成品牌,做社区养老更热门一些。”(访谈:20221028GF)作为选择性资源配置的结果,F社区处置风险的能力培育及公共安全教育,多限于防诈骗、防盗、防火等安全警示,欠缺对于大型风险事件的日常培训及宣传教育。因此,应急水平匮乏的F社区在“暴雨事件”中未能有效整合资源、动员志愿者以处置灾害,造成辖区内多小区车库积水等社会损失,引致了高昂的治理成本。

(二)内生互动之维:主体参与差序化与风险共担失灵

内生互动结构的内在张力,即治理行动中存在居委会全面兜底、其他利益主体相对缄默且行动涣散的差序化治理参与样态。作为其结果,社区场域难以生成表征韧性的内生性集体行动与风险共担格局,并可能囿于居委会兜底失灵而加剧风险扩散。与此同时,即便社区多元主体于风险压迫下被动集合,仍无法形成稳定的风险共同体。

1.差序式风险治理与责任共担缺位

我国社区场域中,居委会往往是“集中代理”风险处置事务的责任主体。第一,从服务下沉上看,居委会是国家治理体系的“最后一公里”以及为民服务的前沿阵地。因此社区治理具有较强的公共性、社会性与政治性,居委会需要应对居民各类急难愁盼。第二,从行政下沉上看,“压力型体制”“锦标赛体制”双重驱动下,基层政府部门等条块为分摊压力、规避治理风险,以层层加码、任务分解形式将治理责任向下转移,处于治理链条末端的居委会便是无法回避任务的“无限责任”承担者。第三,从责任边界上看,党政职能部门条块分割下,社区治理职责一般横跨多部门。职能边界的交叉、模糊不利于治理追责,风险事件发生时居委会可能面临“有组织的不负责任”并成为首要的问责主体之一。因此,作为党和国家意志延伸的居委会被动包揽着大量风险治理事宜。

相较之下,其他利益主体时常在风险治理中呈现选择性参与姿态。从物业层面上看,作为遵循理性经济人逻辑的市场主体,其主要责任在于依照合同契约提供基础服务。不同规格、档次的小区物业的物资供给能力存在差异,部分物业服务质量低下的老旧小区中,居委会则不得不为“责任有限”的物业主体进行服务补位。从居民层面上看,受原子化生存模式、高社会流动性影响,不在场的脱域互动是城市居民的主要联结方式。由于缺乏情感、伦理关系稳定输入,难以形成基于血缘、地缘的稳定共同体,社区仅是空间意义上的“家”[36]。在此基础上,公共性、集体意识的淡薄导致社区异质化利益诉求难以得到统合,居民参与的低效性、弱主动性成为当前危机治理的突出困境[37]。以浙江H市商品房社区D为例,9 621名常住人口主要由新进城市人口及随迁老人、流动外来人口、单位职工人口构成。文化程度、年龄层次、家庭结构、社会关系网络等因素的显著差异,使居民难以于日常生活中编织强韧的社会联结,促成内源性集体行动网络。风险事件中,城市社区成员更可能倾向于规避损失而非共担风险。正如有学者在江苏A市社区居民应急能力的问卷调查中发现,18%的居民在风险事件发生后选择向邻居、社区求助,26%的居民在面临他者求救时会驻足观望或远离,仅有16%的居民选择参与救助[38]。

作为差序式风险治理的结果,象征风险共担的社区共治共建格局难以形成,居委会时常被动沦为公共事务兜底者。与此同时,受限于“权责不对称”等困境的居委会又往往无法有效遏制风险蔓延。如浙江H市D社区居委会常设5个岗位对接街道事务,负责综合治理、安全监管等应急事务的“岗位2”,对应了街道综治办、安全办等条线。条线下沉、职能分工实现了治理精细化,但应急处置权限却在任务层层分解下存在“赋责—赋权”失衡的张力,“有心无力”的居委会难以为社区应急事务兜底。如D社区副主任讲道:“社区工作主要来自街道和部门,居委会只能执行,无执法、协调、资源处置权。一旦出现事件只靠居委会应急根本不够,居民响应非常有限,居委会、物业、老党员、志愿者加起来都是杯水车薪,只能等上面介入。”(访谈:20220620DBF)风险共担缺位、居委会兜底失灵,反向强化了社区对外部力量的依赖,无法形成以内源性互动消解风险的韧性效果。

2.情境性灾后团结与选择性风险共担

差序化主体参与背景下,即便社区多元主体能够于危机发生时被动集合为临时的治理共同体,却同样难以生成稳定的社区团结与韧性效能。

近年来灾害社会学中诸多经验研究表明,居民可能在基本生活保障受到威胁时触发应激性自组织抵抗行动[39],牵引出临时性灾后团结。在应对风险事件等共识性危机(Consensus Crisis)时,居民表现出高于灾前的紧密联结、社会团结水平[40],更容易促成集体共识[41]。这同样在H市B社区“自来水倒灌事件”(4)2020年7月下旬,由于生产安全事故等因素,浙江H市P街道B社区出现“自来水倒灌事件”。共计440余户家中饮用水受污染,导致其生活、工作质量受损,事件经网络发酵后引发大规模舆情。中有所呈现。由于P街道内某企业生产事故导致的自来水污染,B社区3 121户居民中近14%家庭饮用水受损,部分民众染病,其生产生活秩序受扰。其间,诸多居民以诉讼、市长热线等正式渠道,或是以扩散网帖等非正式路径传递诉求,相关部门知悉后迅速组建专家组取样鉴定、调查成因。在街道及居委会引导、居民配合、专家介入的有序分工及协作下,多元利益主体以治理共同体的姿态有效遏制了风险态势。

然而,灾后团结的形成实则以救灾共识的达成为前提。当居民的财产、健康损失尚未积聚至一定程度时,便可能难以形成维护私人利益及公利的社区救灾共识,社会团结、集体意识无法形塑。正如B社区书记所讲:“污水这件事居民比较配合,主要是与健康、性命有关。平时的话,居委会排查楼道易燃物、组织应急宣传很少有人配合响应,甚至认为居委会在找事。所以现在出现任何突发状况,他们还是要第一时间找居委会麻烦,处理不好就各种投诉,我们只能硬着头皮解决。”(访谈:20220623PYX)

显然,在情境变量影响下,社区场域的风险共担实践仍缺乏稳定性:一方面,社区生产生活等基础功能未受显著影响时,居民难以在居委会动员下形成共同抵御危机的集体共识与紧密联结。“关起门来过日子”仍是当前城市居民日常生活主流选项[42],直至风险扩散并触及多方权益后才可能激发出团结意识与共治意愿。另一方面,社区秩序回归正常后,风险治理责任或将再次从集体共担“滑向”居委会兜底,返回“干部做、群众看”的共治失衡样态。即便社区能够在地方政府等外部力量介入下排解社区危难,但始终未能摆脱风险共担失灵的既定困境,韧性效能无法稳定呈现。

(三)地方支撑之维:治理体系互斥化与风险共治失序

地方支撑结构的内在张力,即基层风险治理体系(5)基层风险治理体系运作包括常态、偶态治理两种模式。前者面向日常事务,其治理内容大多被充分认知。后者针对偶发性不确定事件,风险演进规律难以被清晰把握,需要临时统合一定社会资源以应对风险。具有韧性的基层风险治理体系体现为常态、偶态治理的有机转换,保障社区资源供给并消解风险。参见:曹志刚《城市社区治理体系:常态运转和偶态应急的静态差异与动态转换——重大公共卫生危机的启示》,《学习与实践》2022年第1期,第78-87页。存在“常态治理碎片化—偶态治理动员化”的转换阻滞与交互掣肘,可能引致“基层治理体系—社区治理场域”间无法维持良性互动,梗阻社区韧性稳定形塑。

1.常态治理碎片化与偶态治理转换阻滞

当前阶段,基层风险治理体系频繁呈现整体分裂状态。常态治理中各主体交互排斥,难以促成合力,限制着偶态治理模式的顺畅启动,社区难以获得来自基层体系的高效驰援。常态治理碎片化主要表现为三个维度。

一是治理职能碎片化,即纵向职能分割与条线对接错位。承担协调统筹、资源整合职能的应急管理部门,是当前风险治理体系的运作核心。然而各层级应急管理机构在科室数量、实际权限、人员配比上存在较大结构差异,应急任务层层向下摊派时,基层部门缺乏承载治理内容的能力。以河南Z市L街道为例,区应急局于2019年下设街道“应急管理委员会”替代先前安全生产监督委员会,但由于街道应急部门属于国家行政机构改革后的新班子,缺乏专业力量,若无城管、消防协助治理则时常落入“空转”窘态。承接任务时,L街道应急单位不得不依托消防、公安、城管等部门开展工作,治理任务随之散落在多个基层部门,风险治理职能的边界愈发模糊。

二是协同结构碎片化,即横向利益分化与协同运作不畅。现代科层环境中各部门专业化分工愈发精细,其核心业务及现实需求存在较大差异,利益诉求趋于多元化。应急演练等风险治理事务下沉至基层时,往往被城管等其他部门视作边缘性业务,各个部门间难以形成统一谋划与有机协作。如Z市J区应急局救援协调科科长讲道:“社区应急演练是‘综合性社会任务’,对于应急部门来说是主业,但对城管、消防来讲很少有直接利益。所以如果没有法规兜底、没有领导牵头,事情就办不成,没法把各部门聚拢。”(访谈:20220421WX)近年来“政策协同”等多部门联动机制虽广为学界提及[43],但一方面缺乏相应配套制度作为联动治理的政策基础,另一方面多部门间利益导向的本位主义限制了风险信息互通这一合作前提,以至于各职能部门间无法实现紧密联结、聚合治理效能。

三是治理主体碎片化,即政社共振缺失与补位力量匮乏。寻求国家、社会、市场间的同频共振,是应对不确定性风险的优势理念。在《关于大力培育发展社区社会组织的意见》等政策推进下,社会组织的风险治理参与有效度不断提升。然而,受限于自身定位模糊、缺乏明确发展路径等困境,部分社会组织仍缺失自治性、专业性能力的孵化空间[44]。与此同时,市场化机制滞后、经济激励机制缺位导致提供社区服务的企业机构无法形成具有稳固收益的运营模式。社会、商业组织未能在政策支持、行政赋权缺场时独立运作,无法分担街道与居委会承载的高昂治理成本及沉重负荷。如笔者在调研中发现,Z市L街道X社区辖区内经民政部门备案、注册的社会组织达到15个,但并未在“特大暴雨事件”(6)2021年7月中旬,河南Z市出现平均降水量达到400毫米的罕见特大暴雨。由于应急机构反应迟滞、联防联控落实不力等因素,全市多处积水,导致交通瘫痪,多个社区生产生活质量严重受损,居民生活秩序重建以及复工复产进度受到较大影响。等突发事件中有效参与救援或与基层部门形成联动,部分拥有专业应急资源的社会组织缺乏职能部门统筹而导致一定程度的资源闲置。

常态治理碎片化背景下,权责关系模糊、治理力量不均的各方主体未能在科学统筹下发挥其真正优势。基层风险治理体系的组织动员力、资源汲取力较为有限,社区难以在基层偶态治理机制的运行下迅速恢复至常态秩序。正如Z市“特大暴雨事件”中,一些处于风险联控体系中的“综合减灾示范社区”未能迅速切换为偶态治理模式以抵抗风险。Z市L街道城管部门负责人认为:“处置好社区突发状况的前提是平时要做足功课。如果正常情况下没法依规联动、分不清责任关系,那么大雨、洪涝刚出现的时候还是很难形成合力,只能指望上级紧急指挥调配。”(访谈:20220415TFC)

2.偶态治理动员与常态治理基础受损

囿于常态治理的碎片化困境,基层政府开展偶态治理时亟需在短时间内整合多方人力、物力等资源,暂时搁置部门利益分化。这种运动式治理的政治动员强调借助一致性行动方案打破层级差序的常规科层程序[45],强化治理灵活性与资源整合力以解决重大社会问题,并成为我国化解基层风险的重要工具。如重大突发公共卫生事件中,武汉等地方政府一方面加快落实政策、加大问责力度、强化组织激励,迅速将企事业单位党员以及调用人员的裁量权下沉至基层,社区人力匮乏、权责不对称等困境得到缓解。另一方面,相关职能部门施以利益激励、行政监督的并行手段,重振社会及市场活力,引导市场组织、基层群众自治组织、公益团体等力量参与风险治理。

政治动员虽然能够以高效社会整合力消解基层风险、维持社区安定,却也可能干扰基层“常态—偶态”治理的良性循环,阻碍有序风险共治与社区韧性呈现。这是由于政治动员往往偏离正式制度与科层组织,基于非正式制度、既有经验进行决策[46]。为应对紧急问题,上级单位以竞争性授权方式强化任务激励、打破各部门间职能壁垒以促成行政结构整合,不同横向部门、纵向层级之间呈现为临时性的高度化协作状态[47]。但政治动员囿于其治理成本、强度较高而难以保持长期绩效,并转化为可持续的制度安排与长效机制。因此,风险情境中的临时性层级协同、资源配置机制,也无法通过制度规范成为基层常态治理体系的分工基础。当政治动员随社区风险消解而退场后,被高效社会动员所遮蔽的基层常态治理碎片化困境将可能重现。如Z市“特大暴雨事件”中,J区应急局及城管局等部门依照“惯例”,通过签订包含20条应急治理目标的“防汛目标责任书”,有效动员了街道及基层部门参与救援,但却未能在事后形成制度化的风险联动机制。Z市J区城管局负责人讲道:“上级注意到灾情一般会马上成立领导小组,制定目标责任书让各单位盖章、领导签字,这样各个口子、街道才能配合、联动去支援社区。但如果不是灾情重大或有领导牵头的专项行动,还是很难形成合力的。暴雨过去后上级可能会重视防汛联动,但大致上各部门还是单打独斗多一些。”(访谈:20220507ZJW)

显然,偶态治理实践中,地方政府往往倾向于在风险规模逾越基层控制范畴时持续启用政治动员以应对常规治理的失效。运动式治理的频繁触发,不断侵蚀、损害着现代科层制的运作基础,从而进一步推动运动式治理的再生产。随着动员性偶态治理于基层风险治理运作体系中呈现出周期性态势,且难以融入科层体系并转化为理想的治理模式时,将可能引发一种畸形的治理结构[48],引致“常态治理碎片化—偶态治理动员化”的负向循环。作为其结果,社区无法在地方治理体系的支撑与援助下迅速重建秩序、恢复基础功能。

四、面向社区风险治理结构张力的因应调适

(一)推进社区冗余科学化,实现风险防控增效提质

1.增强治理资源多向度统合

全能政府的治理困境、现代风险的复杂性,让政府部门意识到应当诉诸多向度资源整合路径。首先,增强对治理资源的归类与整合,统计、研判常见风险信息,建立有关人力、物力的资源信息库,促进资源信息清晰化、透明化、公开化,提升查询、调用资源的效率;其次,促进“一体化”的条块资源统合,推进跨部门资源共享,优化人力、医疗设备、食品储备等资源在风险治理过程中的配置;最后,推进风险治理资源调度平台、载体的搭建,凭托平台吸附并整合多样化的社区社会资源,引导资源合理流动,规避资源流动僵化等低效配置窘境。

2.推动资源冗余数字化及治理工具迭代

治理工具滞后、资源迭代缓慢是社区风险防控失灵的关键因素。面对不确定性的社区治理环境,亟须推进数字化资源建设以优化、创新治理工具,提高风险治理的韧性。首先,推动智能设施、装备技术更新以及网格信息技术迭代,扩大数字化工具覆盖面积,加快智慧社区建设进程,强化风险预警能力;其次,增强治理主体驾驭数字工具的能力,规避技术进步与操控失灵间的数字鸿沟,从而通过“互联网+”或大数据等手段预警、研判、评估风险走势,提升治理灵活性;最后,摆正技术治理的辅助角色,谨防陷入以数字工具替代社区网格掌握民生动态、治理环境的技术误区。

3.规避社区风险冗余中的“目标置换”

维护公共利益及安全是社区风险治理的统领性目标,但公共利益的目标设定相对模糊,治理实践中可能受治理压力、制度区隔、角色模糊等因素影响而被其他目标置换,这也是资源配置目标发生冗余错位的重要因素。因而应引入目标管理框架,将风险治理的公共目标设定为多个子目标的集合,基于总目标设定出实施、考核、评估程序,维护公共目标、部门目标、个人目标间的协同性、一致性[49]。制定目标过程中,充分发挥各主体能动性、积极性,保障目标设定的合理性以及各项子目标之间的黏合性,再依据子目标的权重提供专项资金等资源,规避子目标冲突造成的资源建设内卷化窘境。

(二)构建主体协同治理格局,增进社区风险共担成效

1.优化组织结构以发挥群防群治功能

社区韧性的核心在于治理结构的抗风险效能,因此要立足居委会、基层党组织,探索巩固风险协同治理的群防群治机制。一方面,居委会人才建设中应注重社区工作者的素质培养,既要施以规范、专业的培训、考核、管理,更要通过打通职业发展路径、提升待遇福利以吸纳高素质人才,发挥居委会于风险治理中协调动员社区成员化解危机的专业效能;另一方面,完善以“居委会—专门委员会—居民小组—楼栋长”为主的垂直组织架构,夯实由社区、社区、院落、楼栋、居民组成的多层级协同体系,保障社区自治组织的整体性和立体化覆盖。

2.激活主体潜能以实现社区内部增能

塑造多元主体参与模式,是韧性治理的核心内容。社区既要落实自上而下的应急安排,更要致力于激活公众自治的优势潜能。一方面,在街道党工委牵头下构建社区大党委体制,构筑多主体参与的功能性平台,形成“体制性吸纳”下的社区风险共担格局,推进社区党组织、居民、志愿者组织、辖区企事业单位等主体有序参与应急预警、准备、响应、恢复、学习等风险治理环节;另一方面,由单一权力中心向赋权化结构转型,政府应发掘公众、社会组织及企业间联动、协调的横向链接功能,在资源互补、信息交换中实现互联互通,提升风险治理能动性与敏捷性。

3.设置居民参与的风险协商机制

民主不但是一种权利,更是形成社区集体行动、公共精神的重要依托。尤其在充满不确定性的风险社会中,风险既客观存在又时常是多主体建构下的易变式价值判断。谁来定义风险、谁为公众作出风险决策,此类问题可尝试由社区协商民主作出回应。这不但消减了政府主导下的高昂治理成本,也能够激发公众能动性、主体性。治理者应当在充分尊重居民合法权益基础上,借助民主评议会、民主恳谈会等平台引导居民交换意见诉求、辩论谈判,在开放公平的环境下促成社区利益共识与集体认同,增强公共事务的理性化参与能力。

(三)健全风险处置联动机制,提高基层体系支撑效能

1.落实属地责任制以增强风险处置反应力

街道、社区往往是风险治理责任下沉的终端,承担繁多责任、事务及压力的同时,面临权责不对称等治理挑战,亟须以属地责任思维调适基层风险治理体系。首先,制定分级领导、分级监管的属地管理规则,明确上级部门与社区间的指导关系。在坚持党委统一领导基础上,将社区风险治理相关职能有效下沉至街道层面。通过赋予街道应急管理权、统筹协调权,提高基层的资源整合力、主体动员力与应急反应力;其次,完善顶层设计,优化应急制度,规范社区风险治理的处置流程;最后,在遵循相关制度规范基础上,确定社区于风险治理中的职能边界与主体地位,通过赋予适度自由裁量权,缓解社区治理的权责不对称等张力。

2.加强基层部门协调以形成整体性治理

面临风险治理中基层部门结构碎片化、分散化困境,需要以探索党委领导下的联动机制、制度约束下的共治机制为因应。首先,发挥市级党委、政府的制度设计优势与统筹协调能力,比如基于数字化技术推进市、区、街道党委的跨层级协调机制,强化对街道职能部门的统筹与协调;其次,以系统化思维、信息技术为指引,凭托大数据、人工智能等信息技术来平衡部门利益冲突,打通部门间权力、信息壁垒,增强部门间协同联动效能;最后,推动基层法治建设以建构基层风险治理联动体系,明确风险治理的主体地位、部门职能、处置流程、预案设计,确立跨部门联合执法、综合执法体制机制。

3.强化社会组织的长效治理补位效用

基层政府化解风险时,形成了以政治动员强效整合市场及社会资源的路径依赖,这也是造成常态治理与偶态治理模式转换梗阻的重要根源。因此,需要强化社会、市场等主体于风险情境下的治理补位功能,并将其制度化为长效机制。首先,建设良性的政社互动格局,凸显社区治理中社会组织、市场组织的专业能力与资源优势。完善社会组织培育机制与社区公共服务参与机制,发挥社会组织在利益供给、利益保障、利益诉求等方面的功能。其次,扩大政府购买服务的覆盖范围,在多样化服务供给中缓释居委会压力,提升居民的社区认同感与满意度。最后,积极引领专业应急社会组织建设,帮助民间应急救援队等主体实现规模、能力增长,将专业化社会组织置入基层风险治理体制机制之中,避免造成社会力量资源的闲置。

(四)夯实韧性文化根基,强化社区风险治理内生动能

1.增设成长性学习机制以形成风险意识

持续演进、迭代的治理模式同样是社区韧性的重要构成。社区组织需要归纳治理经验,形成持续深化风险认知、扩充知识储量的长效学习机制。首先,在学习制度上应当推进科学、系统的机制建设。相关部门要充分吸收全周期风险治理思维,树立起覆盖风险预控、应急处置、灾后重建的多阶段、立体化学习机制。其次,在学习主体上,强化社区干部的忧患意识,不断增强其危机管理与应急领导的能力,在实践反思中察觉漏洞、提炼经验,推动学习型社区组织的成长。最后,在学习内容上,集成专业性力量,建立社区风险治理案例数据库,摆脱既有“唯单一灾种”的对焦学习式思维,将学习内容扩展至复合灾种的处置,广泛吸收多领域知识进行交叉学习。

2.以党建式社区承诺牵引风险自治能动性

社区承诺机制来源于组织承诺理论,通过培育公共意识来加强组织成员对组织价值观的认同感与归属感[50],这对于社区凝聚力的提升同样具有关键作用。社区承诺机制可以借助党建文化扎根基层等方式来打造。首先,日常情境的党建文化渗透,比如在党史学习教育等集体活动中彰显社区党员敢为人先的可贵品质与五四精神,增进公众对于基层党组织、党员的深厚情感基础与执政认同。其次,风险情境的组织承诺兑现。风险事件中,社区领导者应充分统合党员干部身先士卒,投入救援,从而践行组织信念与组织承诺,满足社区成员价值期许。最后,激活居民公共性情感能量,动员其积极参与风险共担,维护社区安定秩序。

3.凝聚价值共识以促成风险共担文化

现代社会中日渐消弭的传统联结、社会信任深刻阻碍着社区价值共识与情感认同的形成。因此亟须从夯实公共文化与公共精神基础入手,牵引出共担风险冲击的价值共识,促成稳定的风险治理共同体。首先,夯实互助共享的文化基础。治理者应在公共活动举办中强调社区价值规范,鼓励居民于日常交往中维护互惠互利、彼此监督的正式规范,提升集体行动的整体效能,使得应急互助、风险共担有章可循。其次,注重社区软法之治。党建引领下的基层自治制度与价值规范,是孕育社区社会资本的重要依托。基层党组织应在充分考量居民文化风俗、民生诉求的基础上制定软法,促进多元主体间价值理性、沟通理性、公共理性、协商理性的有机统一,以此作为风险情境下共担外部冲击的集体共识基础。

五、结论与讨论

社区风险治理变革是新时代社会治理现代化的题中之义。通过对既有研究的整合,本研究构建了能力导向的韧性理论框架,聚焦于探讨何以提升社区治理结构的抗风险效能。囿于当前社区治理结构中资源配置内卷化、主体参与差序化以及治理体系互斥化等内在张力,社区场域难以呈现有效抵御风险、迅速恢复至常态功能的韧性品质,亟须以推进冗余科学化、构建协同治理格局等为因应策略,调适社区风险治理的结构张力,系统提升韧性水平。

值得注意的是,将韧性治理置入社区风险治理范畴,其初衷旨在增强社区对国家治理资源的整合与调用能力,并提高基层治理主体的集体协作效能。然而,社区这一作为“类行政组织”的基层治理单元愈发被寄予大量价值期待,甚至陷入夸大社区韧性实际功能的谬误。因而需要谨慎审思风险治理中“社区—社会”的内在关联:一方面,既要肯定社区韧性治理于社会风险治理的关键作用,最大程度地释放社区治理实践的韧性潜能;另一方面,应明确社区治理的有限效能边界,避免混淆地方政府与社区主体的权责界限,造成社区背负过高的治理责任,引致更为高昂的纠偏成本。