广东省林长制推行现状、存在问题及对策

胡淑仪 尧 俊 冯慧芳 张宏伟 李义良

1.广东省森林资源保育中心，广东 广州 510173；2.广东省森林培育与保护利用重点实验室，广东 广州 510520；3.广东省林业科学研究院，广东 广州 510520

0 引言

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，持续推进生态文明建设体制改革和制度创新。党的十九届五中全会明确提出要“推行林长制”。2020年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，明确了各级党政领导干部对于森林草原资源保护发展的工作职责、主要任务［1］。全面推行林长制，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，已成为增强政治自觉、贯彻落实习近平生态文明思想的重大实践，是促进我国森林草原资源保护发展的重要举措。

1 广东省林长制推行现状

1.1 制度体系基本建立

2021 年以来，广东省先后印发《关于全面推行林长制的实施意见》《广东省全面推行林长制工作七项配套制度的通知》《关于成立省全面推行林长制工作领导小组的通知》《关于印发省级林长名单及责任区域的通知》《关于印发组成人员名单的通知》《关于规范设置林长公示牌的通知》《广东省林业局关于成立全面推行林长制专项工作领导小组的通知》等文件，逐步建立了广东省林长制制度体系，为开展森林资源保护及开发提供了制度保障。同时，广东省各地市相继出台了林长制相关制度文件，推动形成“长”按“制”办、以“制”促“治”的工作格局。

1.2 空间治理格局构建完成

广东省于2020 年12 月在全国率先明确了由省委书记担任省第一总林长、省长担任省总林长的“双总林长”模式，结合省域内地形地貌、主要山脉河流及生态系统完整性，划定鼎湖山、南岭、阴那山、罗浮山、莲花山和云开山等6 个重点生态区域作为省级林长的责任区域，构建了以主要“山脉+流域”建设为主体的空间治理格局［2］。同时，广东省林长办联合广东省绿委办和广东省林业局组织编制《绿美广东大行动实施方案》，明确将绿美广东大行动作为全面推行林长制的主要抓手，部署重要生态区域建设、森林资源保护管理、碳中和林业、高品质森林生态产品供给、森林城市群品质提升、林业助力乡村振兴等6 项行动计划，推动林长制既有“名”又有“实”［3］。“十四五”期，广东省规划建设大径材基地16.67 万hm2、高质量水源林33.33 万hm2，计划实施森林抚育超120.00 万hm2，提出逐步扩大碳排放权交易，完善林业碳汇交易机制，丰富林业碳汇产品供给。

1.3 工作机制得到创新

为进一步贯彻落实林长制，更好地保护森林资源，广东省各地市因地制宜创新工作机制。广州市增城区率先设立“产业林长”，建立林长、河长联动机制；梅州市建立市、县两级“林长+检察长”工作机制；清远市、肇庆市分别推行“一长三员”和“两长三员”为主体的森林资源源头管护机制，新增执法员或警长和科技特派员；翁源县建立森林警长制，落实“一区一警”责任制度；平远县率先设立事业单位性质的林长制事务中心与林长制基层管护工作站。在省级层面上，广东省林长办组织成立了由中国工程院院士领衔的涵盖多领域权威专家学者的全面推行林长制专家组，设立广东省林业局林长制研究中心，切实为全省林长制工作提供了智力支撑。广东省林长办组织专家编制出版全国首部林长制专著《林长制——五级林长管理实务》，围绕林长制的六大任务，详细介绍了森林资源生态保护、城乡绿色生态体系建设、自然保护地体系建设、湿地保护与修复、林业生态安全体系构建、现代林业产业体系建设等科研成果［4］，为各级林长开展森林草原资源保护与开发提供了科技支撑。

1.4 治理效能不断提升

广东省通过推行林长制促使各级林长履职尽责，从源头夯实了森林资源保护发展的主体责任，推动了广东省森林湿地保护与管理、林业有害生物防治、国家公园建设等工作。广东省通过推进智慧林长建设进一步提升森林资源管理水平，形成了党政领导“双挂帅”、各部门共同参与的协作机制。基层“一长两员”管理架构夯实了源头管理责任，打通了森林资源保护发展“最后一公里”。多地党政领导协调，公安、检察等部门共同参与森林资源保护发展工作的模式初步形成；多地将林地违法违规乱象整治工作作为林长制重要工作内容，促使林地违法违规整改速度加快，涉林案件大幅下降，森林灾害发生明显减少；“十三五”时期，广东省森林覆盖率提升至58.7%，森林蓄积量达5.84 亿m3［5］。

2 广东省林长制推行中存在的问题

2.1 法治体系未建立

《安庆市实施林长制条例》于2020 年1 月1 日起施行，《安徽省林长制条例》《江西省林长制条例》于2021 年7 月1 日起施行。广东省虽然出台了《关于全面推行林长制的实施意见》，各地市也印发了《全面推行林长制的实施方案》，但省级层面尚未出台林长制实施条例，林长制各项工作的实施仍停留在政策文件要求层面，没有上升到制度层面。当前，森林资源保护发展多数依靠各级党政主要负责人的权威推动，导致制度执行过程中存在兼职兼岗问题，未能达到预期的治理效能。

2.2 管理机构不健全

在林业管理机构设置方面，美国林业由联邦政府林务局进行垂直管理，地方政府不参与、不干预。加拿大各省自然资源部林务局负责区域森林资源的保护、管理、监督、执行等工作。澳大利亚各州和地区设有林业局、森林实践管理局等林业机构，负责森林资源的研究、开发和利用，以及政策方针的实施和监督等工作。国外林业管理机构层级少，上级决策能够最大限度地传达到下级，加之下级机构有权自主工作和决策，极大地提高了工作效率［6］。自机构改革以来，我国林业主管部门与国土部门合并，广东省多地无独立的林业主管部门。由于机构精减，从事林业工作的人员力量相对单薄。另外，虽然广东省在全国率先成立了以中国工程院院士领衔的全面推行林长制专家组和林长制研究中心，为林长制工作提供智力支撑，但是目前尚均未设立常设的林长制工作机构，各地普遍反映林长制专职工作队伍不稳定，难以保证工作开展的持续性。目前，广东省下辖122 个行政县中只有梅州市、茂名市、河源市3 个市辖区内20 个县（市、区）设立了林长制事务中心，核定了编制，有专人负责林长制工作，有力推进了林长制各项工作。但大部分县（市、区）均未设立林长制机构，从事林业工作的人员多为兼职，且“等、靠、要”思想普遍存在，严重影响了林长制工作的开展。

2.3 社会公众参与度有待提高

目前，公众对林长制认识不足，仍然把护林育林工作归为国家林业主管部门的职责，参与意愿较低。如何让群众参与林业工作，真正实现全民爱绿护绿植绿享绿，是林长制长期实行并取得成效的关键。

2.4 部门联动机制有待完善

林长制的推行不是林业主管部门的“独角戏”。林业执法、林地面积和森林覆盖率等核算工作都需要多个相关部门的配合协作，各级林业部门要与相关部门形成工作合力，切实做到齐抓共管，推动解决林业发展面临的问题，这是林长制顺利实施的关键所在。虽然广东省出台的《关于全面推行林长制的实施意见》提出了严格实施森林草原资源监管等7 项重点工作任务，并在省级部门协作制度中明确了30 个相关部门的工作职责。但是，各部门协同参与森林草原资源保护发展工作的格局还未全面形成，部门间职能交叉、履职不到位等问题仍然存在，部门协调难度较大。

2.5 考核与激励机制不健全

建立科学、合理的考评机制是保障林长制顺利推行的关键。目前，广东省全面推行林长制工作领导小组已印发《广东省2022 年度林长制考核实施细则》［7］。与其他省份制定的考评机制相比，广东省林长制考核指标体系存在同质化问题，未充分考虑广东省自身生态环境与实际发展，即考核评价方式较为单一，自上而下的内部评估与公众参与、第三方绩效评估脱节，考核透明度和可信度有待提高。广东省林长办亟待考虑区域、资源特点和自然生态系统的完整性，加快制订林长制工作考核指标及考核评价方案。另外，国家林业和草原局、财政部印发《林长制激励措施实施办法（试行）》［8］，为调动和激发各地保护发展林草资源提供了制度保障。但是，广东省尚未紧跟国家政策要求制定相应的激励措施。由于广东省缺乏激励机制，缺乏对尽责林长的相应奖励，导致少数林长产生了“做好了就是本分，做不好就是林长工作失责”的想法。

2.6 权责边界不清

林长制的重点任务是保护和发展森林草原资源。目前，林长工作除了保护森林资源、进行林业项目的建设与管理外，还包括制定林业及相关产业的年度规划和中长期发展规划，并监督落实，致使林长与林业主管部门的职能界限模糊。如果林长与林业主管部门间权责不清，容易导致各职能活动相互交叉、组织管理体系内耗严重，不利于各项具体任务的落实，甚至降低了组织运行效率，挫伤了林业主管部门工作人员的积极性。

2.7 森林资源发展潜力未能充分释放

作为我国第一经济大省，广东省林业产业产值连续多年位居全国第一。《广东省林业产业发展“十四五”规划》明确，到2025 年，广东省基本建成现代林业产业发展体系，全省林业产业总产值将达1 万亿元。但是，林业产业对广东省经济发展的贡献仍然有很大的提升空间。目前，广东省林业发展面临社会资本进不来、金融资本不想进，林业产业潜力没有得到充分挖掘，森林资源没有得到合理利用，森林资源多功能价值未有效发挥，绿水青山转化为金山银山的长效机制不灵活，优质产品和服务有效供给仍不足等问题。进一步深化集体林权改革，盘活林业资源，优化林业产业结构，解决林业贡献率低、森林资源得不到合理利用等问题，已成为广东省林长制顺利实施的关键。

3 广东省林长制推行对策

3.1 尽快出台广东省林长制条例

广东省应借鉴安徽、江西等先行省份的做法，结合地区实际，研究出台《广东省林长制条例》，将林长制的组织构架、林长制办事机构、林长制责任单位联动执法机制、林长制督察考核及林长责任区域、职责权限等内容写入制度条文，确保各级林长依法行使职权，保障林长制顺利推行。

3.2 加强管理机构建设

广东省林长办应积极借鉴省外林长制工作处建设及省内梅州市、茂名市、河源市3 个市辖区内20 个县（市、区）设立林长制事务中心的经验做法，加强与广东省编办等部门的沟通对接，争取设立省级林长制工作常设机构。广东省应引导各地市建立县级林长制事务中心等常设机构，并鼓励常设机构积极创先争优，强化行政管理职能，推进森林资源保护法治各项工作落实落地。同时，广东省应结合自身实际，加强建设并充分利用乡镇林业工作站，强化护林员队伍管理，切实发挥林业站政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能，打通林业工作的“最后一公里”。

3.3 加强信息公开和鼓励公众参与

广东省应进一步强化全省森林、草原、湿地等资源管理保护信息公开平台建设，畅通社会监督渠道。广东省应利用主流媒介面向社会公布林长名单，在重点区域的明显地点建立林长公示栏，注明林长职责、规划目标、监督电话等内容，根据林长职位的变动，实时更新林长公示栏内容，以接受公众和社会的舆论监督。另外，广东省应建立“民间林长”制度，加大公众参与力度，充分推动周边群众、企业家、环保公益组织和科研技术人员等多方主体的深度参与，切实加强管林、护林队伍建设和管理。

3.4 强化部门协同

广东省林长办应厘清长期、短期或年度森林草原资源保护发展重点问题，明确任务责任部门，定期发布问题清单，建立工作台账，责任落实到具体单位和相关责任人，有的放矢。例如，林业部门应与公安部门加强沟通，厘清案件提交、审核办理程序，分清工作职责；积极与民政部门合作，及时制止毁林造坟行为。同时，争取将协作部门纳入林长制考核范畴，根据年度任务清单或中长期目标要求，对协作部门进行年度考核，以考核推进度、促发展，充分利用好考核指挥棒，发挥林长统筹协调作用，坚决杜绝“踢皮球”“打太极”等责任不明确导致的互相推诿现象，从根本上解决保护和发展森林资源责任不实、力度不够等问题，做到山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，有效提高森林资源发展质量，让守住自然生态安全边界更有保障。

3.5 完善考核与激励机制

广东省应根据国家督察考核要求，结合当地实际，持续优化林长制考核评价体系，确保其与价值取向高度一致；实行林长制实施情况第三方考核机制，避免评价主体单一化，在林长制绩效考核中注重公众参与，提高评估的客观公正性；将林长制工作纳入地方党政经济社会发展的绩效考核，根据不同区域的资源禀赋、发展阶段特点和定位，实施差异化绩效考核，实施对领导干部离任审计结果及整改情况、对领导干部生态环境破坏责任终身追究、对失职林长进行追责的机制；探索开展省市两级林长制激励、林长绿美园奖励等机制，注重物质激励、精神激励与关怀激励，对于工作表现突出的林长予以表彰，充分激发其工作积极性。

3.6 实行全覆盖的林长制网格化管理制度

广东省应按照网格化管理思路，将各级林长的目标责任和任务分级分层落实管理，实行全覆盖的林长制网格化管理制度；深化和巩固林长制改革，进一步强化林长制工作组织保障和具体落实，通过适度放宽权力，将责任义务分解到工作任务中、落实到具体人员，着力构建上下贯通、层次分明的责任体系。另外，广东省应根据各网格的实际情况，紧扣相应的目标任务，分解考核指标，明确实施要求，加强跟踪监测，实现林长制细化措施、精准监管的目标。

3.7 充分释放森林资源发展潜力

广东省应以“全面推行林长制”为契机，全面深化集体林权制度改革，不断推进集体林地“三权”分置，做强以森林资源培育为重点的第一产业，做优以林产品加工为重点的第二产业，做大以森林生态旅游森林康养等为主的第三产业；坚持“绿水青山就是金山银山”的原则，充分发挥粤北地区生态资源丰富的优势，深入调研，学习浙江、江西等省份“两山银行”的工作经验，探索不同林业生态产品价值实现的模式和路径，摸索建立能促进生态资源转化成金融货币的交易服务平台；进一步放活林地经营权，规范林地、林木流转，使山绿起来、林业经济活起来、林农富起来；探索实行先造后补、贷款贴息等方式，引导多元社会主体投入林业产业发展，全面释放林业产业发展活力，加快提升林业产业发展成效，带动广大林农增收致富。