支持经济高质量发展的增值税政策建议*

李朝富

(国家税务总局资阳高新技术产业园区税务局, 四川 资阳 641300)

2022年12月15日至16日召开的中央经济工作会议要求“加大宏观政策调控力度,加强各类政策协调配合,形成共促高质量发展合力”。2023年3月19日中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》指出“当前,我国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求、新的战略环境。世界百年未有之大变局加速演进,不确定、难预料因素增多,国内改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过,各种风险挑战、困难问题比以往更加严峻复杂,迫切需要通过调查研究把握事物的本质和规律,找到破解难题的办法和路径。”按照疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的要求,要把保民生、保运转、保市场主体和稳增长、稳就业、防风险放在更加重要的位置来处理好发展与安全、效率与公平、当前与长远的关系,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,落实好二十大报告提出的“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上,推进新型工业化,加快建设制造强国”战略部署,用新发展理念来加大宏观政策协调配合力度。因此,进一步适时科学优化调整增值税政策,充分发挥其促进转方式、调结构、增动能等作用,是我国经济社会高质量发展、加快构建新发展格局提出的必然要求。

一、问题的提出

1.经济背景。2018年以来,百年变局与世纪疫情交织叠加,国际上单边主义、贸易保护主义、逆全球化思潮蔓延,局部冲突频发,冲击了全球供应链、产业链、价值链,导致全球经济不稳定性和不确定性增加。深度融入全球化的我国经济已从改革开放以来的高速增长阶段转入到新时代的高质量发展阶段,虽然经济规模不断迈上新台阶,但其增长呈现整体下行趋势(详见表1)。税收主要来源于经济,是经济发展的“晴雨表”。税收具有筹集收入、调控经济和调节分配职能,是财政收入的主要来源,是稳增长、控物价、惠民生、保平安的重要手段,在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用十分凸显(详见表2)。

表1 2018—2022年我国GDP及增幅

表2 2018—2022年我国财税收入支出及分析

2022年,俄乌冲突引发的国际安全形势恶化,西方主要经济体通货膨胀高企,美国大幅加息导致各国汇率下滑以及能源、矿产和粮食等大宗商品价格大幅波动,加之因新冠肺炎毒株变异导致深圳、上海、北京、西安、成都等主要经济城市先后发生疫情,国家及时出台了一系列减税降费缓税缓费等政策来减缓经济下行,虽然全年新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元,其中增值税留抵退税2.46万亿元,新增减税降费超1万亿元,缓税缓费超7500亿元,[1]但是全年经济增长只有3.0%,没能实现5.5%左右的年初预期目标。从表2可以看出,2022年一般公共预算收入中税收占比81.8%,比2018年减少了3.5个百分点;税收收入同比下降了3.5%,特别是国内增值税更是同比减少了23.3%,虽然还是第一大税种,但其占税收总额的比例却只有29.2%,比2018年减少了10.1个百分点。税收满足一般公共预算支出程度从2018年的70.8%下降到了2022年的63.9%。中央财政赤字增加,地方财政收支矛盾突出,基层财政运行比较困难。2023年开年以来,我国面对经济内生动力还不强、需求仍然不足、转型升级面临新的阻力等挑战,一系列促增长、保就业、惠民生的税费政策得以延续和优化,1至4月,新增减税降费及退税缓费4689亿元,[2]促进了我国经济复苏并向好发展。1—5月份,规模以上工业增加值同比增长3.6%,服务业生产指数同比增长9.1%,社会消费品零售总额同比增长9.3%,固定资产投资(不含农户)同比增长4.0%,货物进出口总额同比增长4.7%,居民消费价格同比上涨0.8%,工业生产者出厂价格和购进价格同比下降2.6%和2.3%;5月份,城镇调查失业率为5.2%,与上月持平。1—5月累计,一般公共预算收入同比增长14.9%;税收收入同比增长17%,非税收入同比增长4.5%。[3]预计二季度经济增速将快于一季度,全年有望实现5%左右的预期目标。[4]

2.增值税现状。增值税是以纳税人在货物流转过程中以及应税劳务和服务提供过程中所产生的增值额为计税依据而征收的一种流转税。从计税原理上说,增值税是对货物生产、流通、劳务及服务中多个环节的新增价值征收的一种税,是由最终消费者(个人、法人及其他组织)负担的价外税。有增值才征税,没增值就不征税。在现实中,货物、劳务及服务的新增价值在生产、流通、服务过程中是很难准确计算的。因此,我国也就采用国际上的普遍采用的税款抵扣办法来间接实现对增值额征税:对纳税人在销售货物或提供劳务、服务的本环节征多少税,就允许下环节的纳税人购进时就抵多少税,前道征收、后道抵扣且税额保持一致。这种“环环征收、道道抵扣”的链条机制,在解决重复征税和税收公平问题的同时,最大限度保持了增值税中性作用的发挥。根据纳税人销售货物或劳务、服务的销售额,按规定的税率计算出销项税额,然后扣除取得该货物或接受劳务、服务时所支付的增值税款即进项税额,其差额就是其增值部分应交的税额,因此对纳税人的会计核算水平要求较高,须能够准确核算销项税额、进项税额和应纳税额。但实际上有众多的纳税人达不到这一要求,因此我国将纳税人按其经营规模大小以及会计核算是否健全划分为一般纳税人和小规模纳税人。一般纳税人按照规范的计税方法(本期应纳税额=本期销项税额-本期进项税额-上期留底税额)核算缴纳税款,小规模纳税人按照简易方法(本期应纳税额=本期销售收入×征收率)计算缴纳税款。我国现行增值税是改革开放以来通过学习借鉴、探索试点、单设税种、逐步拓展、转型扩围、全面推广、深化改革一步一步地来建立的具有我国特色、符合现代社会主义市场经济发展、与国际税收发展相适应的税种,已经全部覆盖了货物的生产流通和劳务服务的各领域。财政部网站2023年6月16日公布的今年1—5月国内增值税收入32089亿元,因上年同期封控多点暴发的新冠疫情以及大规模减税缓税退税导致基数较小加之上年缓税今年入库致使今年同比增长高达93.5%,占税收收入总额84774亿元的37.9%,接近新冠疫情前2019年的水平(39.5%),稳居第一大税种地位。从上述数据可以看出,增值税对保证国家财政收入、稳定市场主体、激发市场活力、促进经济加快恢复增长、推动经济新动能快速成长都具有十分重要的作用。虽然近三年,我国一系列针对性强、含金量高的退税减税政策陆续出台,为企业发展提振信心、增添底气。但是,这些退税减税政策基本上是临时短期性的应急措施。

二、增值税政策分析与建议

1.取消大部分免税政策以及计算抵扣和加计抵减税金优惠。增值税免税是指某项应税销售行为,本身属于应税范围,因为国家扶持而在其生产、劳务或服务环节不征收增值税(不完全统计已有200多类、项、条的免征增值税政策)。不开具专用发票,其相关的进项税金也就不允许抵扣且不退还,由此导致购进方的一般纳税人因未取得专用发票无法抵扣进项税金而实际上就要补交(实质上是垫款)上一环节(销售方)免交的税金。这类垫款需待货物服务未来实现销售后才能收回,如此将增加其利息支出和资金调度压力,同时还让人感到增加了税负。在营改增试点过程中,为了实现纳税人“税负不增”或明显下降而出台对农产品加工、现代服务业和生活服务业的进项税额给予计算抵扣或加计抵减的优惠,影响了增值税的公平与中性。为了保持增值税抵扣链条的连续性和完整性,维护增值税的中性原则,建议明确取消大部分免税政策以及计算抵扣和加计抵减税金优惠。(1)增值税一般纳税人,所有购进货物、劳务和服务必须取得增值税电子专用发票,其注明税金(进项税额)除特殊情形外均可从其销项税额中如实抵扣。停止执行购进国内旅客运输服务计算进项税额抵扣、购进用于生产或委托加工13%税率货物的农产品一般纳税人按照10%扣除率计算其进项税额及购进农产品原适用10%扣除率的、扣除率调整为9%的政策规定和对邮政服务、电信服务、现代服务、生活服务的一般纳税人加计5%以及生活性服务业加计10%抵减应纳税额等优惠政策。(2)取消除农、林、牧、渔业生产者直接销售给最终消费者的初级农产品收入免征增值税外的其他增值税免税政策。对个别产品及服务确需给予免税支持的实行即征即退增值税优惠。

2.一般纳税人的进项税额除特殊情形外均可抵扣。2021年底,增值税一般纳税人已有1238.1万户,较2020年末增加110.9万户,[5]贡献了绝大部分增值税收入。增值税一般纳税人所取得所有合法的进项税额(包括贷款服务的进项税额)都可以从其销项税额中抵扣,但以下情形除外:(1)专门用于集体福利或者个人消费的购进货物、加工修理修配劳务、服务、无形资产和不动产。(2)非正常损失的购进货物,以及相关的加工修理修配劳务和交通运输服务。(3)非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物(不包括固定资产)、加工修理修配劳务和交通运输服务。(4)非正常损失的不动产,以及该不动产所耗用的购进货物、设计服务和建筑服务。(5)非正常损失的不动产在建工程所耗用的购进货物、设计服务和建筑服务。(6)购进的餐饮服务、居民日常服务和娱乐服务。(7)财政部和国家税务总局规定的其他情形。

3.留抵税金按期全额退库。按照增值税的一般计税方法,应纳税额为当期销项税额抵扣当期进项税额后的余额。如果当期销项税额大于当期进项税额,抵扣完的剩余部分即为当期需要缴纳的增值税,其实质上是纳税人代收的增值税税额多于垫交的增值税税额的余额,需要缴入国库;如果当期销项税额小于当期进项税额,其差额即形成了增值税留抵税金,这部分差额实质上是纳税人本期代收的销项税额小于本期垫交的进项税额的差额。对此差额有两种处理方式,一种是结转下期继续抵扣;另外一种是从国库中退还给纳税人。2019年4月1日起,我国试行增值税期末留抵税额退库制度。2020年新冠疫情发生后,针对相当多的纳税人生产经营服务难以为继问题,国家先后出台了留抵退税、阶段性降低税率(征收率)或减免税金、缓缴税金等组合式税收支持政策,特别是留抵退税,可以解决纳税人因为大额投资、集中购进、销售受阻等因素形成的垫交进项税额的资金压力,2022年累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款就有2.46万亿,超过2021年留抵退税规模的3.8倍,[6]为市场主体发挥了前所未有的“输血”“活血”作用,为稳住宏观经济大盘提供有力支撑。为了努力构建与我国经济高质量发展相适应的现代增值税制,支持发展,鼓励投资,在已经实行了的留抵退税政策的基础上,按照平等非歧视原则,建议:对所有一般纳税人的申报期末的留抵税金(实质上是垫交的应该由最终消费者承担的税金)全额退库,以增加其现实现金流,缓解当期资金压力。这样处理后,在其他因素不变的情况下,留抵税金退库时间与应缴税金入库时间之间只隔一个申报期,对财政调度资金影响不大。

4.小规模纳税人与一般纳税人的交易按照适用税率开具增值税专用发票。市场经济需要公平竞争。要通过改革消除制度性的隐性壁垒,让各类所有制企业、大中小微市场主体都能公平竞争,通过充分的市场竞争来提升效率、维护公平,推动经济高质量发展。目前全国共有小规模纳税人超过6000万户,[7]是市场主体的重要组成部分,其在发展经济、改善民生、便利生活等方面发挥着重要作用,是吸纳就业的主力军。目前因其与一般纳税人的交易只能按照征收率开具增值税专用发票,加之其他内外因素的影响,其生产经营服务较为困难,2021年12月6日中共中央政治局会议就强调要落实好就业优先政策,2022年9月15日国务院办公厅要求进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本。为打通小规模纳税人与一般纳税人交易的进项税金抵扣链条,消除两者之间因为进项税金抵扣问题带来的交易阻隔,降低制度性交易成本,保障两者之间的平等交易与公平竞争,促进生产要素在一般纳税人和小规模纳税人之间顺利流转,保住我国就业的“顶梁柱”,助力经济高质量发展和社会和谐稳定,建议:停止小规模纳税人按照征收率开具增值税专用发票的规定,允许小规模纳税人与一般纳税人的交易按照生产经营服务的适用税率开具增值税专用发票,专用发票列明税额由其按期申报缴入国库。

5.实行小规模纳税人免征额制度并定期调整。截至2023年1季度末,全国登记在册个体工商户1.16亿户,占经营主体总量的三分之二,[8]带动3亿余人就业。绝大多数个体工商户属于小规模纳税人,从事与人们日常生活息息相关的生产销售服务,经营方式多种多样,涉及行业千差万别,其对促就业、惠民生、扩需求、畅通经济微循环和参与国际大循环等具有独特而重要的作用。这些市场主体按照税法原理都是增值税的纳税人,因其资本小、技术弱,抗击市场风浪能力差,需要从宏观政策方面给予大力扶持。小规模纳税人基本上是从事低附加值的简单的生产经营服务,靠此维生的每户约有3人,按照2022年人均消费支出24538元[9]计算,当前其家庭年度消费支出需要7万余元,按照5%左右的社会平均利润率测算,年度毛收入应当超过140万元。为了把以人民为中心思想落到实处,保证小规模纳税人通过自身的辛勤劳动能够取得维持其生存的基本收入,实现通过劳动促进共同富裕,建议:停止执行小规模纳税人起征点政策,实行小规模纳税人免征额制度,即按期纳税的,其应税销售行为的月度收入15万元或季度收入45万元(不含开具增值税专用发票的收入,下同)的部分或按次(日)收入1000—1500元的部分免征增值税;并且对免征额度在国家实施下一个“五年规划”的第一年根据当时经济社会发展水平给予调整提高。

6.统一简易计税的征收率。增值税对小规模纳税人采用简易征收办法,对其适用的税率称为征收率。考虑到小规模纳税人经营规模小,且会计核算不健全,难以按增值税税率计税和使用增值税专用发票抵扣进项税额,因此实行按销售额与征收率计算应纳税额。目前,对小规模纳税人以及允许适用简易计税方式的一般纳税人,1.5%、2%、3%和5%的征收率分别适用其不同的经济业务或交易行为,需要单独核算、申报,税务机关也要重点监管。为减轻纳税遵从难度、会计分类核算工作量和税务征管难度,减轻各类信息数据储存压力,建议:取消增值税小规模纳税人以及采用简易计税的一般纳税人按照不同的交易类型使用不同的征收率来计算应纳税款的征收办法,不再区分纳税人从事的经济业务类别,将依规可以实行简易计税的征收率统一为3%。对个别需要鼓励的交易行为,实行即征即退增值税办法。

7.降低第一产业的税率。第一产业包括农业、林业、渔业、畜牧业,是人类生存和一切生产的起点和先决条件,也是国民经济其他产业进一步发展的基础。民以食为天,超过14亿人口的我国,必须牢牢把饭碗捧在自己手里。2012年以来,我国的谷物、肉类、花生和茶叶产量稳居世界第1位,油菜籽产量稳居第2位。[10]2022年我国第一产业增加值88345亿元,比上年增长4.1%,占国内生产总值比重为7.3%,[11]与上年持平。习近平总书记2023年1月31日在二十届中央政治局第二次集体学习时指出新发展格局以现代化产业体系为基础,经济循环畅通需要各产业有序链接、高效畅通;[12]在2023年3月16日出版的第6期《求是》杂志上发表的《加快建设农业强国,推进农业农村现代化》要求,全面推进产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”,产业振兴是乡村振兴的重中之重,也是实际工作的切入点。[13]促进产业振兴,必须落实产业帮扶政策。为保障我国粮、棉、油、糖、肉、奶、渔等重要初级农产品供给安全,支持农林牧渔业生产,提高农林牧渔业收益,促进乡村振兴,促进农林牧渔业、制造业、服务业等循环协调发展,推动形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型工农城乡关系,让亿万农林牧渔民共同分享我国发展成果,实现共同富裕,建议:将农、林、牧、渔业产品的增值税税率统一调整为6%,农、林、牧、渔业生产者直接销售给最终消费者的初级农产品收入免征增值税,销售给其他生产者、经营者的收入即征即退增值税以保证增值税抵扣链条的接续完整。

8.战略性新兴产业和“卡脖子”产品即征即退部分增值税。以美国为首的西方发达国家将出口管制作为政治打压、技术封锁和经济霸凌的工具,不断采取各种措施对我国企业、机构和个人进行精准式、点穴式的打压遏制,对我国发展战略性产业和产品所需的核心技术、设备和产品持续不断地“卡脖子”。2018年3月开始至2023年6月13日止,美国政府及其职能部门已把我国与信息技术、核电、国防军工、航天科技、半导体、人工智能等有关的高校和研究机构以及产业实体[14]纳入“实体清单”“未经验证清单”等进行出口管制,相关个人实行入境限制,意图全方位切断我国企业获取发展所需的技术、设备、资金、人力等渠道;禁止荷兰、日本向我国企业出口先进芯片制造设备,与日本、韩国、中国台湾组建“芯片四方联盟”,意图遏制我国在芯片领域的快速发展,并将我国踢出全球半导体供应链和产业生态系统,中断我国的高科技产业发展。

科技创新在我国现代化建设全局中居于核心地位。2023年4月13日,习近平总书记在广东考察时强调,实现高水平科技自立自强,是中国式现代化建设的关键。要深入实施创新驱动发展战略,进一步提升自主创新能力,努力在突破关键核心技术难题上取得更大进展。[15]面对国际科技日趋激烈的竞争和外部越来越大的遏制打压,税收需与其他政策密切配合进一步支持科技力量在关键核心技术上攻坚克难,对事关我国产业、经济和国家安全的核心技术、关键技术和引领未来发展的基础前沿技术的探索研究和开发应用给予大力支持,确保我国在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动,以减少对西方技术和装备的依赖。建议:对新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业,通用人工智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技,以及“卡脖子”自主可控产品的销售收入和服务收入给予即征即退50%的增值税优惠。

9.科技成果转化收入即征即退增值税。科技成果是通过科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的成果,它需要持续地投入人力、物力和财力才能不断地创新出成果,才能成为推动发展和满足人民对美好生活向往的不竭动力。2022年我国研究与试验发展(R&D)经费支出30870亿元,比上年增长10.4%,占国内生产总值的2.55%。国家科技成果转化引导基金累计设立36支子基金,资金总规模624亿元。国家级科技企业孵化器1425家。全年授予专利权432.3万件,其中发明专利79.8万件;PCT专利申请受理量7.4万件,国际专利申请量连续四年位居世界第一。通过工业品外观设计国际注册海牙协定提交外观设计申请2558项。截至年末,有效专利1787.9万件,其中境内有效发明专利328.0万件。每万人口高价值发明专利拥有量9.4件。全年共签订技术合同77万项,技术合同成交金额47791亿元,比上年增长28.2%。我国在世界知识产权组织发布的2022年全球创新指数报告中排名提升至全球第11位,连续10年稳步提升,位居中等收入经济体之首。专利密集型产业增加值达到14.3万亿元(2021年值),同比增长17.9%,占GDP比重达到12.44%。[16]

科学研究与技术开发的根本目的是通过提高生产力水平来更好地满足人们对美好生活的向往。科技成果从根本上来讲仍是知识形态表现的生产力,需要以自行投资、转让、许可、作价合资和技术开发、咨询、服务等方式对科技成果进行后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品。发展新产业、新业态才能将知识形态的隐性生产力转化为产业化的现实生产力,才能使以前的投入产生效益,及时得到回报,激发各方的创新创造激情。据2023年5月29日发布的《中国科技成果转化2022年度报告(高等院校与科研院所篇)》[17]显示,2021年共有3649家高校院所以转让、许可、作价投资方式转化科技成果的合同总金额为227.4亿元,比上年增长11.1%,总合同项数为23333项,比上年增长10.3%;平均合同金额为97.5万元,比上年增长0.7%;现金和股权奖励总金额显著增长,个人获得现金和股权奖励达80.7亿元,比上年增长43.2%。截至2021年年底,592家约四成高校建立了技术转移机构,864家近六成高校具有专职从事科技转化的工作人员。科技成果转化具有高度复杂性和系统性,尤其是重大技术装备首台(套)、新材料首批次的转化过程或新工艺的应用过程中,具有很大的技术风险、市场风险、资金风险等,加之目前科技、财政、税收等部门之间的政策协调性不足,所以从总体上我国依然存在科技成果转化率低的问题。

科技成果转化取得的收入,按税收现行政策归类为提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务等收入,享受增值税免税优惠,但不得开具增值税专用发票,导致了进行转化科技成果工艺的纳税人相应的增值税抵扣链条的断裂。为了鼓励“敢于吃螃蟹的第一人”的科技成果转化者,激发我国企业、高校和科研院所的技术创新活力,更好地推进科技成果的转化转移应用,更好支撑关键核心技术攻关,促进专利链与创新链、产业链、资金链、人才链深度融合,促进科技自立自强的加快实现并进一步向产业端延伸,确保产业链、供应链自主可控,提升价值链,创造新赛道,营造更好的创新生态,确保从事科技成果转化的纳税人能够抵扣进项税额,减轻资金调度压力和成本费用支出,缩小科技成果转化风险,助力经济社会高质量发展和更好地满足人们的需要,建议:停止执行提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务的纳税人免征增值税政策,对科技成果转化收入按照现行的“研发和技术服务”“销售无形资产”税率计算的应纳税额给予即征即退增值税的税收优惠,并如实开具增值税专用发票。

10.资源综合利用产品及劳务即征即退部分增值税。资源是一切可被人类开发利用的物质、能量和信息。经济的发展和人民生活水平的提高导致我国对国外资源依存度不断增长,而西方国家和其他资源大国对资源的把控对世界和平和人类发展已经带来了严峻挑战。为把我国建设成资源节约型和环境友好型国家,如期实现“双碳”目标,把节约资源贯穿于经济社会发展全过程、各领域,推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用,提高能源、水、粮食、土地、矿产、原材料等资源利用效率,加快资源利用方式根本转变,发展循环经济,促进绿色发展,进一步推动资源综合利用和节能减排,同时减轻现行不同退税率的遵循管控难度与工作量,建议:对资源综合利用产品及劳务收入的应缴增值税统一实行即征即退50%的税收优惠。