组织赋能与关系统合：党建何以引领业委会有效治理？

刘丽娟 张大维 马致远

一、问题提出与文献综述

党的十八大以来，我国业主委员会（以下简称“业委会”）的发展结构和制度环境发生了重要变化。伴随基层治理体系和治理能力现代化要求的不断提升，进一步推动业委会的建设和发展已经成为推进社区治理现代化的关键领域，有效激活业委会的自治优势，持续提升业委会的履职效能也成为社区有效治理的题中之意。2017 年6 月，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，要发挥基层群众性自治组织基础作用。①中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见，中国政府网, http://www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.，2017 年6 月12 日。2021 年4 月，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，专门就推进基层治理作出了部署和安排。①中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，中国政府网, http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5627681.htm，2021 年4 月28 日。在实践中，随着各地将治理单元不断下沉至小区，作为由小区业主大会选举产生的业委会这一社区治理主体，在社区治理实践中的关键作用日显重要。那么，如何提升业委会在社区治理中的效能，学界主要有以下几种观点。

一是制度结构的视角。认为业委会的制度安排对业委会的治理效能产生影响。业委会、物业公司、居委会以及居民由于各自所扮演的角色不同，在互动过程中会产生矛盾和摩擦（陈美楠，2022），而在缺乏相应的治理制度与治理机制的情况下，业主自治中存在大量的“否决”空间，导致各利益主体各行其是（刘景琦，2022）。在社区场域，楼组、社团性组织、业委会、居委会等不同层级的自治所解决的议题均有其特定的局限性和治理限度（刘建军、马彦银，2015），居委会、业委会和物业公司“三位一体”的有效治理，需要熟练的专业化队伍、科学的职能限定和角色定位以及民主伦理的实践来实现（冯莉，2011）。而业委会的运作实践与将其视为维权自治组织的制度设定间存在悖离，易造成业委会实践运作悬浮于社区之上（班涛，2017）。基于此，业委会在社区治理中与多元主体应建立基于制度式的伙伴关系，实现社区的共治（孙荣、范志雯，2007）。

二是主体关系的视角。认为业委会与多元主体间不同的关系模式影响治理效能。业委会可以增强业主的利益表达和聚合能力，但对关系网络的过度利用，可能导致和加剧寡头统治和准派系政治（石发勇，2010）。而在居委会的科层利益导向、物业公司的经济利益导向下，业主的利益也存在被悬置的可能，应建构多元行动主体之间权力平衡与各自分工的协作式治理模式（叶娟丽、韩瑞波，2019）。在实践中，国家、市场、社会三方力量所形成的“半嵌入性互动治理”，可根据现实需求与权力博弈进行平衡与调试，促进社区有效治理（刘伟、翁俊芳，2021）。在“元治理”理论视角指导下，可通过“政府补位”重构多元共治体系，加强“政府协调”，构建多元主体协商平台，以推动小区多元共治（田先红、张庆贺，2020）。

三是组织能力的视角。认为业委会的公益性和能动性不足使其出现异化（陈锋、李明令，2023），社区可以通过动员、协调、资源赋予等方式，促使业主完成从行动起来到合理对话的整个功能过程（陶传进、许馨予，2021）。而业主自治困境源于集体行动能力的结构性缺陷，面临自治规模过大、主体众多和社会高流动性的问题（王德福，2019），而“以党领社”的社会治理理念，可推动业主组织的规范性成长、确保多元治理主体的活力与社区秩序的“双把关”以及社区治理共同体的生产（张振，2021）。此外，以电子投票为代表的技术治理可以有效嫁接权力嵌入与业主自治，提升治理效能（袁进业、陈文，2022）。

总体来说，既有的研究关注到业委会治理的制度结构、主体关系、组织能力，以及相应的治理环境、基础条件和作用机制等影响因素，对于我们理解业委会在社区治理中的功能发挥具有一定的启发意义。结合当前的实践来看，全国各地掀起党建引领业委会治理的潮流，是意图通过党建嵌入的方式改善业委会的治理效能。而从既有研究来看，已有的分析解释要么关注基层党建的嵌入策略（汪善翔，2021），要么聚焦于业委会本身治理形态的转变（张雪霖，2022），缺乏党建引领业委会参与小区治理的多元主体互动视角。而伴随基层党建力量的不断下沉，业委会所面临的制度环境和行动结构发生变化，多元主体间差异性的互动关系也对业委会的治理效能产生影响。那么，究竟是什么关键要素制约着业委会参与小区或社区治理的效能，基层党建又是通过何种方式引领业委会治理，既有的研究还较少关注。基于此，本文将探究业委会在社区治理中的治理形态、功能发挥和运作机制，以期回答基层党建何以有效驱动业委会的有效治理。

二、党建引领小区治理：两个业委会治理的案例

为探究党建引领业委会有效治理的核心机制，本研究采用求同法，对Y 市Z 社区SC 业委会和W 市F 社区SH 业委会两个差异显著的业委会进行剖析。两个案例在小区类型、面临问题、自治状况等方面均存在较大差异（如表1 所示）。这符合双案例求同法原则，有助于最大限度地控制差异化条件对研究结果的干扰，从而锚定党建引领业委会有效治理的普遍性因素和运作机制（林雪霏、周治强，2022）。为了准确全面掌握案例的真实情况，研究者于2022 年和2023 年多次对SC 小区和SH 小区进行了实地调研，并且与相关街道干部、社区书记、业委会成员、小区业主、下沉党员展开了结构化访谈。在此基础上，按照“三角互证”的要求，收集了相关政策文件、台账报表等进行交叉比对，以确保研究材料的信度和效度。以下将分别介绍两种类型的业委会治理案例。

表1 SC 小区和SH 小区基本情况异同

（一）Y 市Z 社区SC 小区：自管式物业下的业委会治理

Y 市Z 社区共有居民3003 户，6003 人，分为10 个网格，5 个片区，辖12 个老旧小区，1 个保障性住房小区，29 栋独栋楼房，居住较为分散。社区成立初期，小区基础设施缺乏，停车位不够，环境卫生差等问题显著，呈现出“老企业多、老居民多、老房屋多”的形态，自治活力明显不足。由于多数小区为单位转制型小区，没有物业公司进驻，则只能由社区来代为管理或放任自管，各小区矛盾纠纷多，治理难度大。

Z 社区SC 小区是典型的老旧小区，于2003 年建成，位处城乡结合部，各基础设施和环境治安较差，其最初是Y 市某机关的职工宿舍，大部分小区居民为其下属单位职工，物业服务一直由该机关单位提供。2009 年由于原单位改制，物业服务交由SC 小区自行承担，导致小区物业服务无人管理，居住环境日益恶化，垃圾乱丢、化粪池外冒、停车混乱等现象层出不穷，小区的居住品质出现明显下降。2011 年Z 社区SC 小区在社区党组织的领导下，顺利成立业委会，开始承担起业主自治的任务。成立初期，业委会试图引进物业服务，但偏高的物业服务费用使得业主难以承受；之后又决定由业委会牵头实行小区物业自管，但由于小区人员结构老化、基础设施陈旧、缺少公共收益，自管物业的水平难以有效满足小区居民的需求。

2021 年以来，SC 小区通过党建引领业委会建设，在推动小区物业服务自我运转的同时也有效带动了小区的治理。一是完善体系，推动小区党建纵向延伸。在社区党委的领导下，SC 小区建立起“小区党支部—红色业委会—楼栋党小组—党员中心户”四级党建服务架构，党员中心户作为小区的“睦邻管家”承担各自楼栋内的信息传达、政策宣传、志愿服务等职责。同时，吸纳小区退休干部、热心居民等，成立小区“睦邻”志愿服务队，参与院落环境卫生维护、安全巡逻、矛盾纠纷调解等，有效动员了居民参与小区治理。二是注入资源，建立下沉党员和自管党员“1+1 结对服务”机制。根据党员意愿、各自特点、居住位置和居民需求等情况，将下沉党员纳入小区“睦邻”志愿服务队，并将共驻共建单位、下沉党员的各类资源有效与小区对接，为小区注入了人、财、物、服务等资源。三是盘活物业。为解决自管物业资金不足问题，在小区党支部的组织下，通过优化小区停车空间，将原有的三十余个停车位扩充至四十余个，并通过对外出租停车位以及对本小区居民减半收费，获得稳定公共收益。同时，鼓励社区居民献爱心，并对接辖区企业、商户资源获得赞助资金。为了满足基本物业服务需求，业委会聘用小区两位退休居民，以低价方式开展小区门房看护和小区清扫工作。小区主要道路由门卫每天清扫，楼栋内部卫生每周清扫一次。绿化维护由门卫和小区居民自愿负责，门卫负责定时浇水，而杂草清扫、花坛整洁等任务则依靠小区下沉党员干部的志愿服务和义务劳动解决。SC 小区业委会通过对内部资源的挖掘和外部资源的整合，推动了自管物业的正向循环。四是制度嵌入。在社区党委的带领下，SC 小区建立了《小板凳大民生协商议事工作规则》，将环境整治、加装电梯、志愿服务等小区治理事务纳入协商事项，并通过明确小区党支部、业委会、在职党员、居民代表、志愿者、相关部门等协商主体的参与规则，建立起“提需求、议细节、定方案、做成型、评优劣”的五步协商工作法，解决业主自治中的问题。如，SC 小区由于老年人居多，多数有加装电梯的意愿，但年轻住户存在反对声音，导致各方难以形成一致意见。基于此，在社区党组织的引领下，通过前后组织6 次“小板凳”会议，让小区住户充分协商讨论加装电梯的政策规则、费用分摊、后期维护等问题，并邀请政府职能部门、人大代表参与协商，并融入做工作、讲感情、谈体会等非正式协商方式，最终达成一致，实现了电梯加装的有效落地。

通过党建引领业委会自治，SC 小区有效盘活了小区内资源，以协商议事激活了居民的公共精神。SC 小区以每年投入三万元的物业费用，并能结余一定的公共收益，实现了小区物业的自我运转。

（二）W 市F 社区SH 小区：市场化物业下的业委会治理

W 市F 社区辖7 个商品房小区，共有居民7343 户、16000 余人，业主来源复杂，结构多元。在社区成立初期，多数小区与物业之间存在矛盾。F 社区SH 小区于2014 年交房，由于缺乏维护和保养，小区内道闸失灵、房屋漏水、违规停车、电梯困人等现象频出，物业费缴纳率不足30%。前期物业的服务品质不高使得业主频繁投诉，而较低的物业费缴纳率也使物业心生不满，业主与物业矛盾激化，甚至一度发生肢体冲突，业主需求与物业服务之间陷入了“物业费缴纳率低—物业降低服务品质—物业费缴纳率进一步降低”的怪圈，成为小区治理的一大难点。

2017 年SH 小区在社区党组织的领导下重构多方关系，实现了小区的有效治理。一是物管模式创新。2017 年SH 小区成立第一届业委会和由筹备组业主代表构成的监委会，小区在解聘前期物业的同时，引入了“酬金制”物业，这也是W 市住宅小区的首创之举。物业酬金由“正常运营成本+固定酬金+绩效酬金”三部分组成，运营成本由物业编制年度预算报业主大会审核通过后由业主承担；固定酬金为每年10 万元，同时满足业主满意度评分80 分、物业费收缴率达90%、服务品质考核年度平均值达85 分即可获得；绩效酬金是在三项指标的基础值上，每超过1 分奖励5000—10000 元，每项指标奖励5 万元封顶。为避免业委会既当运动员又当裁判员，业委会不承担打分工作。其中，服务品质分由监事会下设的物业服务品质监督小组打分，业主满意度则由业主根据物业品质考核表打分。同时，小区业主可随时在物业群中上报问题，物业公司未在规定时间内调整，则会扣除相应分数。二是网格纵向到底。在社区党委领导下，SC 小区建立了“小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”组织体系，并在每个单元楼设置楼栋长，志愿活动积极分子担任临时层长，及时传达和通知小区各项事务。同时，组建由业委会委员、社区网格员、物业项目经理以及热心居民构成的矛盾化解团队，及时制止私占公区、乱停乱放、高空抛物、破坏绿化等不文明行为。三是分层协商议事。在小区红色业委会的带领下，建立小区协商议事规则。业委会将协商事项划分为日常物业服务、公共空间和设施设备改造更新、开发商历史遗留问题三类。日常物业服务由小区党支部、业委会、监委会、小区社团队长及物业管理人员协商处理，及时解决业主反映的问题；公共空间和设施设备改造更新、开发商遗留问题则首先由小区志愿活动积极分子作为业主代表先行协商，形成初步方案后在各业主群进行公示并征求全体业主意见。通过分层协商议事，有效地厘清了不同事务的处理规则，实现了小区事务的分级分类治理。四是培育社会资本。在党建引领下，有效动员小区业主成立老年协会、舞蹈队、酷跑队、宝妈团等小区社会组织，参与小区各类治理议题的协商和执行，激活了业主的参与。同时，结合端午节、重阳节等节庆活动，开展义剪、义诊、义卖等志愿者公益活动，增强了业主之间的互动与交流。建立志愿者积分兑换制度，对业主进行积分管理，按照年度积分评选小区志愿活动积极分子，设立卓越贡献、特殊贡献、无私奉献、爱心天使等个人奖项，颁发奖状和纪念品，并进行宣传公示，推动志愿服务的正向循环。

通过党建引领业委会的治理，SH 小区实现了从乱到治。近年来，SH 小区被评为2022 第三届中国幸福社区范例奖、W 市园林式小区，位列J 区物业服务满意度第一名，完成了物业费缴纳率从30%到100%的转变。SH 小区还利用物业费的结余资金完成了电梯维修、车棚改造、绿植补种等几十项小区改造项目，提升了小区业主居住的满意度和幸福度。

三、党建引领业委会：小区善治的因素与机制

结合案例来看，两个业委会均产生于小区各类矛盾交织、多元主体行动困难的治理情境之下，并寄希望于业委会的成立可以有效解决小区治理失灵问题。但是，新治理主体的产生并非意味着其能够自然地发挥治理功能，业委会也面临自身行动能力不足、多元主体互动关系建构的问题，如果其自身也陷入失灵，反而可能演化为新的矛盾之源。SC 小区和SH 小区作为两种治理形态的业委会，在产生初期均面临着复杂的治理情境，既无力在自身组织能力的条件下发挥治理功能，也难以在多元治理主体所建构的关系网络中找到恰适的治理位置，陷入运转失灵和治理失败境地。在党建引领业委会的治理进程中，针对不同治理形态的业委会，基层党组织通过组织赋能和关系统合双重机制，有机调适了业委会的组织能力和关系网络，形塑了业委会参与社区治理的不同行为模式，推动了业委会治理效能充分释放。

（一）组织赋能：党对业委会组织能力的增益机制

从组织能力的视角研究组织的运行与发展已经成为学界的普遍共识。一个有效的组织往往需要从低到高形成“操作能力”“功能能力”“战略能力”这“三阶能力”（滕玉成、臧文杰，2022）。对于身处基层场域的业委会来说，既有组织学普遍意义上的能力要素，又有实现其组织目标所需的特殊能力维度。业委会作为治理主体需要解决有效产生、维持运转、适应变动三重问题，并在治理过程中体现为对组织动员、制度建构、学习转化三种组织能力的需求。能否具备相应的组织能力将决定业委会能否以合理治理形态参与社区治理。首先，组织动员能力。在治理的过程中，参与动员和协作动员分别解决治理主体的“进入”和“进入”后的合作问题（符平、卢飞，2021）。业委会一经产生就同样面临两个动员问题，一是业委会如何有效动员内部成员行动，产生具有合法性的行为；二是如何有效动员多元主体产生有效合作。即业委会在治理过程中，需要同时解决内部动员和外部动员的问题，在实现业委会自我行动的同时，又能确保与外部环境恰适以达成其动员的目标。其次，制度建构能力。组织参与社会治理是一个制度环境与组织能力之间互动的“干中学”过程（李健、李春艳，2022）。失灵性业委会在治理中常常呈现为两副面孔，要么难以产生有效的组织行为，陷入“行动失败”，要么“不务正业”运转失控，产生治理的负外部性。对于业委会而言，既要具有通过组织规则形成集体意志和集体行动的能力，又要进行自我管理和约束，维持组织自身的合法性。最后，学习转化能力。组织学习在组织能力提升过程中扮演至关重要的角色，是组织能力发展最重要的环节（冷向明、顾爽，2022）。由于基层治理议题日趋复杂化，治理问题日益专业化，业委会不仅需要动态更新法律、管理、工程、财务等显性知识，还要在治理过程中不断积累缄默知识以适应治理场景的不断变化。三种能力对于组织的成长和变迁来说既有时间上的连续性也同时具有结构上的互补性，对于组织治理功能的释放具有基础性作用。因此，业委会在治理过程中是否具备相应功能，成为有效治理的关键。

实践中，伴随基层党建对业委会的不断嵌入，业委会的组织运作和治理形态也产生了较大变化。从案例的呈现来看，党建通过组织赋能的方式，实现了对业委会组织能力的提升。

一是依托党建结构优势提升组织动员能力。伴随红色物业、红色业委会等基层党建创新模式的扩散，基层党建在社区场域不断下沉。以“社区党组织—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”为代表的纵向党建体系逐渐将触角延伸至业委会和小区物业，业委会可由党建网络进行组织动员，实现对业主的激励。而“一杆子插到底”的纵向党建网络有利于更加精准捕捉分散的业主需求，可依托四级党组织体系进行逐级的利益表达和整合，再通过议事规则将居民的意见转化为业主的集体决策，实现业主利益的有效表达。业委会的动员网络与党建纵向网络的嵌合，有效提升了业委会的组织动员能力。二是运用党建整合优势强化制度建构能力。在实践中，联席会议、联合支部会逐渐成为一种制度化的沟通渠道，为业主、业委会、物业公司等多方沟通、协调、妥协提供了组织化平台。业委会在依托该制度程序达成组织集体行动的同时，也将其自身置于多方主体的监督之下，增强了行动的合法性。SC 小区和SH 小区均在党建引领业委会的治理过程中建立起多元主体间协商议事的制度规则，推动了小区治理事务的制度化。三是发挥党建资源优势提高学习转化能力。依托党建网络，充分挖掘和对接专业人员成为党建赋能业委会的重要环节。根据小区治理议题的不同需要，吸纳下沉党员、驻点单位、法官律师、新闻媒体等外部专业力量，发挥其在不同治理事项中政策解读、知识普及等方面的优势。SC 小区通过党员联席会组织业主协商加装电梯事宜，除了邀请业委会、业主代表、社区网格员、社区书记参与协商以外，还以党员下沉、结对共建等名义邀请了人大代表、电梯公司等相关专业人员参与，SC 小区业委会主任说：“通过专业人员和权威人士的参与，真正做到了解民忧，办好事，办实事，业主也都放心。”

（二）关系统合：党领多元主体相契合的互赖机制

基层治理是多元要素协同、共生的过程，作为行动主体的业委会，其在治理场景中面临与多元主体的关系处理问题。在治理实践中，业主、物业公司、社区间的关系冲突屡见不鲜，且伴随主体间摩擦成本的提高，造成治理内耗的不断加剧，存在治理失败的风险。如何实现在多方主体利益充分表达的同时又避免主体间的冲突对抗成为有效治理的关键。

从社区治理的场域来看，业委会与多元主体间存在正式互动与非正式互动两种类型，并形塑了主体间的正式关系和非正式关系。一方面，正式关系。业委会处于由多方行动主体所构成的关系网络之中，与多重主体间存在差异化的关系逻辑，其主要可以归为三类：一是业委会与物业公司依托市场机制所建立物业服务关系，双方是基于契约的买卖关系，业委会与物业公司间遵循市场交换的逻辑；二是业委会与业主之间存在“委托—代表”关系，业委会作为法定的组织主体，代表业主采取行动；三是业委会具有接受属地社区和房管部门“指导”的法定义务，其行动受到一定程度的规约。三种关系的交织使得业委会处于复杂的关系网络之中，当三种逻辑难以自洽而关系失调时，则会对行动网络造成冲击，导致多方主体的行动失败（谢岳、姚雨灵，2022）。另一方面，非正式关系。在基层治理的场域，治理主体间的互动和交往不仅仅依靠正式网络，在正式规则和制度之外，以人情、面子等为代表的非正式要素也影响治理关系，并制约正式行动的达成。不同于乡村社会的“差序格局”，城市社区的陌生人属性较重，成员的异质性和流动性使得社区成员间的关系建构更多是“理性选择”的结果（文宏、林仁镇，2023），关系建构的刚性有余，往往缺乏互动的弹性。但这并非意味着社区场域只有正式关系的存在，社区非正式关系的意义在于，当社区正式规则难以执行和落地，陷入治理的僵局时，可以有效减少正式关系所带来的摩擦，推动治理的达成。

基层党建则通过对业委会正式和非正式关系网络的嵌入和改造，实现了对多元主体行动关系的有效调和，引导多元主体互赖关系的达成。其一，优化正式关系。伴随党建单元下沉至小区，业委会、物业公司、居委会（党组织）等多方主体可借由党建网络进入正式沟通的轨道之中，多方主体在公开透明的平台上进行信息传递、诉求表达、利益协调，降低了主体间多头互动的摩擦成本。同时，正式关系的搭建需要明晰多元主体的互动规则，在党建引领下，SH 小区一方面通过建立酬金制物业，明晰了物业、业主、业委会间的权责关系；另一方面搭建起“三方联动”平台，推动多元主体通过制度化的协商议事解决治理问题。SH 小区业委会专职委员说：“在党建引领下，我们各方各领其事、各担其责、平等协商，居民的满意度高了，参与度自然也就高了”。在这个过程中，基层党组织处于关系网络的枢纽位置，以“引领”而非“裁决”的身份调适多方主体关系，推动多元治理主体从“相互对决”走向“彼此互赖”，推动多方主体协作网络的建立，实现治理合力的达成。其二，吸纳非正式关系。在正式关系难以有效运转时，基层党组织以柔性方式嵌入多元主体的行动网络，可以通过情感动员、社会支持、心理慰藉、劝说等非正式柔性治理策略弥补权威和信任缺失（李庆瑞、曹现强，2022），达成治理的合意。SC 小区在推进老旧小区改造的过程中，部分业主出于传统居住习惯，存在私搭乱建、侵占公共空间等现象，依靠正式网络处理往往会导致对抗冲突。在党建引领下，通过小区老党员、志愿者的私人关系和情感链接，以做工作、拉家常等方式与业主进行沟通，降低正式关系给业主带来的刚性压力，弱化业主的对抗和负面情绪，最终以柔性治理方式推动了违章建筑的拆除。同时，通过党建网络的嵌入，也可以避免正式关系的非正式运作，防止业委会成为业主私利“斗争”的舞台，杜绝物业与业委会“合谋”侵害业主公共利益的可能。通过党组织的柔性嵌入机制，推动多方主体非正式关系向制度化、规范化的正式关系转变，推动业主自治在规则化和法治化的轨道有序运转。

四、赋能统合：党建引领业委会有效治理的模式建构与动态转型

在社区治理的场域中，多元主体积极行动并形成有序的互动关系是有效治理的前提。当治理关系无力协调多元主体的角色和功能时，基层党建既通过组织赋能提升业委会的组织能动性，也通过关系统合促进治理主体间公共关系的建构。党建引领业委会的有效治理需要组织赋能和关系统合的双重机制。

（一）赋能统合：党建引领业委会有效治理的可行路径

在社区治理的场域中，业委会的组织能力和关系互动均是影响其发挥治理功能的关键因素，也成为党建引领业委会治理过程中所要面对的双重问题，而组织赋能和关系统合为双重机制的嵌合提供了一种可行路径。

从业委会的组织能力维度看，组织动员能力、制度建构能力、学习转化能力构成了其组织能力的闭环，而党对业委会的组织赋能也体现为三个能力的增权过程。依托纵向的党建网络，以引领性、示范性实现对业主的组织动员，推动业主从“观望”到“参与”的不断转化。党的公共性、信任性的嵌入，推动了多方主体可信性承诺的达成，实现业主管理规约、居民公约等行动规则的制度化。与此同时，小区党组织在承接党建网络下沉的物质资源、信息资源、人力资源的同时，依托党的组织体系和运转网络将其有效注入业主自治当中，为业委会提供持续的行动资源。在党的主动建构和业委会转化吸纳的过程中，实现了对业委会组织能力的有效增权，奠定了业委会公共行动的能力基础。SC 小区在党建引领业委会治理的过程中，采取赋能而非包办的治理思路，以增强业委会的组织动员、制度建构、学习转化能力为目标，为业委会的自主运转奠定了组织基础。

从关系互动的维度来看，党组织有效介入为多元主体的行动建构了信任基础，为形成多方和谐有序的治理关系注入催化剂。在党建引领下，通过协商机制的嵌入，实现多元主体的有效衔接与配合，将市场化的物业服务供给、业主自治的社会治理与社区党组织的引领有机结合，化解多元主体之间的矛盾冲突，优化多方的协作关系，构建了主体间“和而不同”的行动关系逻辑，推动多方主体的相互连接，并逐步形成互赖的关系。在实践中，伴随全国各地物业服务模式的创新推广，多地在党和政府的推动下在业主自治过程中引入了信托制①信托制物业服务模式：指全体业主（受益人）授权业主大会（委托人）将业主共有基金（物业费和小区公共收益），以信托的方式委托给物业企业（受托人）用于小区的服务管理，并通过全过程的公开透明，实现业主权益和小区公共利益最大化的治理形式（吴晓林、谭晓琴，2022）。、信酬制②海口推广试行“信酬制”物业服务新模式，海口市政府网, https://www.hainan.gov.cn/hainan/sxian/202109/e287556e16ce4db4b97d7f468dc80e6c.shtml，2021 年9 月7 日。物业等为代表的物业服务模式（吴晓林、谭晓琴，2022）。实际上，这绝非仅是物业服务模式的创新，而是通过对多元主体关系的再梳理和再链接实现对治理网络的重塑。SH小区业委会通过引入信酬制服务模式，以小区党组织功能发挥为依托，重新梳理了业委会、物业公司、业主、社区间的权责关系，制定了《小区党组织职责清单》《物业小区管理规约》《业委会工作规则》等制度规则，对多方主体的角色和治理功能进行了定义。通过权责清单的制定，实现了物业服务的公开透明、业主依法依规有序参与、社区党组织的指导赋能的有效融合。

可以从结构、过程、功能三个角度分析组织赋能和关系统合双重机制下的业委会治理效能的变化。第一，从治理结构来看，通过党组织的有效赋能，业委会提升了能动性和组织性，既避免其陷入集体行动失败的陷阱，又防止其对社区党组织、社区居委会产生过度依赖。同时，党的公共性嵌入，降低了业委会出现“添堵”“失控”的概率，有效规约了业委会的不当行为。党组织承担了多方主体组织者、协调者的角色，既是治理活动中的行动者，也是多元关系的主导者，更是治理事项的参与者，有效承担了“元治理”的角色（楼苏萍、陈磊，2023）。第二，从过程互动来看，党组织的引领贯穿于业委会的选举、产生、运转过程中，引导业委会不断有机调适自身行为，匹配治理情境。通过党组织的有效嵌入，推动社区与业委会、物业公司在公共目标的规约下采取行动，并在主体互动中寻找到合适的治理接点，形成多元主体间恰适的互赖关系（周晓丽，2017），实现物业公司的市场服务、业主委员会的有效监督和社区居委会联动参与的有机融合。第三，从功能达成来看，以党的公共性助推自治的公共性。在党建引领下，多方主体在关系网络中发挥各自优势，围绕公共目标而产生协同性行动，有效解决和处理小区治理中的痛点和难点问题，实现了治理效能的释放。在组织赋能和关系统合的双重机制下，实现了组织能力和关系协调性的同步提升，形塑了业委会的有效治理秩序。

（二）“能力—关系”视角下业委会的治理模式与动态转型

结合上文分析可知，基层党建通过组织赋能和关系统合双重机制实现了对业委会治理效能的提升。从现实情况来看，能力性和关系度两个要素均对业委会的有效治理起到关键作用。那么，在更一般的意义上，我们可以抽象出影响业委会有效治理的“能力”“关系”两个变量。由此，在“能力—关系”的分析视角之下，结合业委会在社区治理中的功能发挥状况，可以将业委会的治理成效进行类型化分析。如图1 所示，纵坐标代表业委会自身组织和行动能力大小，根据其自主性和行动力的不同，呈现出不同的组织能力；横坐标代表业委会与多元主体的关系互动状况，既可能呈现出较为融洽的多方互动状况，也可能出现多方主体的矛盾与冲突。业委会在治理中呈现出四种可能的理想类型。

图1 “组织能力—关系互赖”视角下党建引领业委会的模式转型

A 类型：业委会的能力性较高但与多元主体的关系程度较差，形成了“冲突失控型”业委会治理。此类业委会具有较高的组织能力，能够自主的行动，谋求自身的目标有效实现。但在多方主体利益诉求不一致情况下，物业公司、业委会间沟通和衔接的不畅会使得业委会谋求自身利益的最大化，导致业委会迈入“抗争”“维权”等对抗性的行动轨道。这种类型的业委会常常表现为“冲突失控型”业委会，由于这类业委会常常成为社区场域的不稳定因素，所以通过基层党建方式谋求多元主体治理网络的再构成为此类业委会有效治理的关键。

B 类型：业委会的能力性较低且与多元主体的互动程度较低，形成了“功能失灵型”业委会治理。在这种类型当中，囿于业委会自身组织能力和行动能力的不足，业委会的能动性和专业性受限。同时，由于业委会与物业公司、社区等多方主体尚未形成有效的沟通和衔接机制，使得业委会和物业公司、社区之间出现沟通不畅，导致各方主体各行其是，难以形成有效治理合力。这一类型往往是较为常见的“功能失灵型”业委会。在此种情况中，需要发挥基层党组织优势，以组织赋能与关系统合的方式，在提升业委会可行能力的同时，通过关系网络再造创制业委会有效运转的行动环境。

C 类型：业委会的能力性不足但与多元主体的关系较为协调，形成了“平稳运转型”业委会治理。此种情况下，业委会具有一定的行动能力，能够一定程度上积极维护自身合法权益。与业委会、物业公司之间保持着较好的沟通和协作关系，能够有效地平衡和协调多元主体之间的利益关系，保持业委会、物业公司、社区之间基本的治理秩序。但囿于业委会自身行动能力的限制，一旦出现特殊状况，业委会可能难以采取有效的治理行动。针对此类业委会的治理形态，需要通过组织赋能的方式，有效提升业委会的治理功能，以增强其承载治理事务的能力，防止其在日益复杂治理环境下，退化为B 类业委会类型。

D 类型：业委会的能力性较高且与多元主体间保持较高的协调度，形成了“治理有效型”业委会治理。在这种类型下，业委会能够有效代表业主的意志，以合法的集体行动实现业委会的组织目标。同时，三方之间具有顺畅的沟通和衔接机制，多元主体间融洽的关系则进一步为业委会的行动提供了良好的制度和环境基础，有利于治理效能的充分释放。这是一种较为理想的业委会类型，也是实践中有效治理型业委会所呈现出的典型特征，是当前业委会参与社区治理所要追求的目标。

上述四种理想类型的建构，为我们认识业委会的治理形态提供了一个很好的窗口。在实践中，四种类型的业委会治理形态不是静止和固定的，而是会伴随外部条件的介入和内部要素的变动而相互演化，其主要受业委会组织能力和主体关系两个变量的影响。如图1 所示，B 形态的业委会治理效能虽然较低，但是伴随组织能力的提升和主体关系的优化会逐渐向D形态治理类型演进。而A 类型和C 类型的业委会分别在能力维度、关系维度具有较高水平，但是在另一维度的水平较低，导致其无法释放治理效能。D 类型的业委会是实践中较为理想的治理类型，但是其组织能力与关系互动水平如果不能伴随治理环境进行适应性变动，也可能会蜕变为A、B、C 型业委会，其治理效能也会降低。“组织能力—关系互赖”模型的建立为我们透视业委会治理质量和模式转型提供了一般性的解释框架，深化了我们对业委会有效治理问题的理解。

五、结论与启示

业委会在自治生长和行政推动中不断向前发展，体现了国家在平衡治理与民主发展之间的有效尝试。当前，全国各地涌现出多种业委会的有效治理模式为我们进一步认识业主自治和社区治理提供了丰富的实践经验和理论可能性。

业委会的发展既离不开其自治能力的发育，也离不开与多元主体关系的有效平衡。业委会的自治功能决定了其要有组织动员能力、制度建构能力、学习转化能力，其能力的高低分别决定了业委会组织业主形成一致行动、形塑组织管理规范、动态适应环境的水平。而业委会则嵌入在以自治、市场、行政所构成的三重关系网络之中，分别受到治理为导向的自治逻辑、以契约为导向的市场逻辑、以科层为导向的行政逻辑三重逻辑的支配，关系网络的统合度则决定了业委会的行动协调性。在“能力—关系”的二维分析视角下，形成了以冲突失控型、功能失灵型、平稳运转型、治理有效型为代表的四种业委会功能呈现的理想类型。从治理绩效和发展质量看，这四种模式大致呈现出逐步递增态势，在社区治理实践中，要推动业委会参与治理类型的转型升级，发挥其自治功能，提高其治理质量。

在党建引领业委会治理的过程中，组织赋能和关系统合是推动业委会迈向有效治理的双重机制，是实践中的有效路径。基层党组织依托党建网络的纵向延伸，顺势将治理资源注入业委会组织，提升了业委会的组织和运转能力。同时，依托党建网络的横向扩展，以党建统合多元主体间复合的市场、行政、自治三者关系，理顺了多方主体的行动逻辑，明晰了治理的权责关系，在党的引领下，实现了多方主体间的有机互动和互赖关系的建构。党建网络的横向拓展和纵向延伸并非是对自治逻辑和市场逻辑的替代，而是在统合和衔接多重行动逻辑的基础上，起到统合治理的作用（何艳玲、王铮，2022）。此种方式则反映了国家借由党建网络实现对社会治理空间的吸纳和改造，并以此推动社会的有效治理。

由此，在实践中进一步提升业委会的治理效能则需要关注以下问题：一方面，增强业委会能力建设。将业委会作为动员居民、协调公众的有机平台，提升业委会有效组织群众参与培育业主治理能力、拓宽服务监督渠道、增强协作共治的功能。以制度建构推动物业和业主双向规约，构建物业与业主信任关系；细化业主自治规范，通过议事规则、管理公约等制度有效规约业主行为，避免精英俘获、无序参与、扰乱秩序等状况；通过社会组织孵化、特色活动开展，破除邻里间沟通、交流的空间障碍与心理隔阂，克服城市小区居民之间陌生化、原子化状态，促进小区从“陌生人社会”走向“熟人社会”。另一方面，发挥基层党组织的统合优势，同时构建以业委会、居委会、物业公司三方主体为基础，有效拓展其他相关治理主体，形成多元主体组织、协调和运转的关系网络。基层党组织、小区党组织要不断提升统合能力，有效推动多元主体关系嵌合，有效发挥党建、自治、市场三重治理机制优势，推动“三驾马车”形成治理合力，及时回应群众治理需求。积极搭建多方议事协商平台，促进协商意识，培育协商资本，增强协商能力，提高协商质量（张大维、赵益晨，2023），依托“小区月月谈”“小板凳大民生”等形式，实现多方议事、沟通、协调的常态化。聚焦加装电梯、停车位优化、路灯维修等不同治理议题，邀请规划、消防、城管等相关职能部门进行政策宣传、技术解读，推动多方联动，有效解决居民日常生活中的治理难题，实现小区和社区善治。