绿色农业补贴价值及对策

张睿琪

（南昌航空大学，江西 南昌 330063）

习近平总书记在党的二十大报告中指出，粮食补贴是粮食安全的重要保障，粮食安全又是关系国运民生的“压舱石”。但我国粮食补贴政策仍需完善，以实现粮食产业的可持续发展。因此，要推进农业绿色发展，坚持人与自然和谐共生[1]，在电力、材料、农业等领域实现低碳化。由于农业污染的隐蔽性、分散性，农业领域脱碳十分困难，需用财政补贴的方式弥合市场机制中的偏差，防止农业生态环境被任意消费[2]。因此科学、高效的绿色农业补贴措施不仅能够解决农业污染问题，还契合了“绿色兴农”的发展主旨，能够实现保质增量的粮食生产目标。

1 我国粮食补贴存在的不足

1.1 补贴结构和补贴方式可进一步优化

不同省份的补贴对象、补贴力度不尽相同，补贴资金逐级下发的过程中各省拥有很大的自由裁量权，因此，补贴发放过程中应更关注资金是否最大化释放使用效能，而不应仅仅关注资金是否落实到各补贴主体身上。

1.2 粮食补贴对象需不断精准化

农民种粮的面积近年来呈下降趋势，甚至出现“抛荒”现象，究其根本原因是补贴对象需精准定位。比如江西省粮食规模经营补贴，仅根据经营面积确定补贴的最终额度，并未与经营主体的耕地地力保护情况以及种植区域内的土壤、水质污染程度等生态保护类指标相结合，从而确定补贴数目；再比如“三权分置”背景下，如果粮食补贴的对象依然是拥有土地承包权的农户，而承租土地且拥有经营权的农户却没有享受到相应的补贴政策，会打击种粮农民积极性。

1.3 粮食补贴方式不科学

农民认为粮食补贴更像是由其农业集体成员身份所应得的福利，是一种“普惠式”收益[2]。因此粮食补贴方式在稳定农民粮食生产种植面积、提高粮食生产积极性等方面可持续性不强、后续动力不足。

1.4 粮食补贴政策不能更深入地与绿色农业生产行为进行嵌套

粮食补贴没有严格与农户的耕地地力保护、化肥减量提效、回收地膜等绿色行为相适应，而且上述行为没有具体的评价体系，难以操作。比如在粮食生产过程中并未制定严格的标准化流程与技术要求或是限制化肥的使用种类与使用含量。相关部门可提高检测土地农残药残含量超标、地膜回收率不达标的频率，对于检查不合格农户的惩罚机制可进一步完善优化。由此可见，绿色农业生产行为与农户的利益契合度仍有提升空间。

2 绿色农业补贴的价值

2.1 弥合个人成本-收益与社会成本-收益的差距，最大限度发挥绿色补贴效能

受到现有条件的约束，农业生产者大都会以实现个人利益最大化为目标开展农业生产活动，也就是当MR（边际收益）=MC（边际成本）时，个人利益达到最大化，此时农业生产的产量即个人利益最大化时的产量，然而，这与实现社会福利最大化时对应的产量存在严重偏离。如果政府不提供相应补贴，生产者则没有动力改变现有均衡状态下的产量，就不能推动绿色生产方式发展以及实现社会效应最大化。

2.2 绿色农业补贴将负外部成本内部化，落实农业实际生产行为人

由于农业环境污染具有很强的负外部性，生产者追求个人利益最大化所带来的外部环境污染无法被市场定价，不能落实相应责任；而农业环境保护有很强的正外部性且属于公共物品，任何人都可以享受它所带来的收益，但此类公共物品往往供给不足甚至会出现供给为零的局面。因此，政府通过对减少负外部性农业生产行为的农户给予补贴，对于表现出色的农户给予阶段性农业税费优惠，此类层次化、差异化的补贴方式可正向促进农户绿色生产行为，避免“搭便车”现象影响农户绿色生产积极性。

2.3 有助于提高国际竞争力，打破绿色壁垒

绿色农业补贴目的是使传统农业向生态化转型，发展生态农业包括农业污染治理、农业技术研发、农业技术推广和咨询服务、农残药残检验、农业结构调整、投资补贴投入等。绿色农业补贴使农产品贸易价格不产生扭曲作用，属于“绿箱”政策范畴，是《农业协议》中的鼓励指令，被国际惯例所允许，有利于充分发挥国内外市场和资源，支持国内农业的发展和转型，提高优质农产品在国内、国际供给，增强农产品核心竞争力[2]，促进农业结构转型升级，打破绿色壁垒对我国企业制约的不利局面，使农业、社会、生态效益三者高度协同，为进一步实现生态化农业奠定基础。

3 绿色农业补贴的对策

3.1 统筹要素，提高补贴资金使用效能

政府要统筹人才、土地、资金、生态资源、政策与管理制度等要素，综合考虑并制定绿色农业补贴实施方案，提高财政资金使用效率，实现农业产业优化升级，先进环保技术和设备全覆盖，进一步扩大绿色有机农产品供给，实现农民多元化发展，逐年提高收入的目标[3]。

3.2 构建绿色农业补贴激励体系

以往农业补贴是以一种“普惠式”形式，基于农业集体成员身份所获得的定额福利。而政府颁布农业补贴政策的根本出发点是为我国粮食发展提供健康、安全的环境，以确保我国粮食安全。因此，增强补贴客体指向性，实施农业生态补贴政策，以加快转变生产方式，具体措施如下：

3.2.1 使补贴客体具有指向性，实施差异化绿色农业补贴

传统农业补贴政策具有普惠性的特点，未对农业生产者的行为及经营方向提出明确限制条件，比如种粮农户都有资格获取种粮农民直接补贴和农资综合补贴；再比如土地流转后，要保障土地承包经营权人也可获得补贴，始终坚持“谁种粮、谁担责、谁收益”的原则，并将补贴真正发放给达到“绿色门槛”的实际农业生产者，只有让其不必承担绿色生产行为的成本，同时还可以从中获益时，才能充分发挥绿色农业补贴的激励作用。

3.2.2 取消与生态文明战略不符的补贴政策，试点推行农业生态补贴

进一步控制化肥和农药的补贴范围和补贴力度，如果农户利用补贴而增加化肥和农药等生产要素的使用，会使我国面源污染进一步恶化。因此，减少对化肥、农药等生产要素的补贴，且对毒性高以及会导致土壤酸化、板结严重的化肥和农药予以征税，以控制生产过程的投入量。加大化肥、农药市场化推进力度，推广环保型化肥技术，引入绿色农业补贴机制，在不影响农民利益的情况下减少化肥和农药的使用。可在部分地区的试点实施农业生态补贴，学习其他国家的先进政策，以农业环境保护补贴为例，对积极保护生态环境、物种多样性的农户给予相应的补贴。

3.3 调动社会和市场的力量共同进行绿色治理

3.3.1 充分发挥农企主体作用，支持农企开展技术攻关，并加大力度推进碳排放权市场化交易制度

农企与科研院所应联合开展技术交流合作与技术攻关，发挥龙头企业带动作用，便于治理农业面源污染，当地政府还应加大对绿色农业领域产学研一体化补贴力度，认识到地方农企是有效治理农业面源污染的关键力量，而长效机制是农业面源污染治理面临的一个重大问题。因此，当地政府要进一步推进碳排放权市场化交易，将负外部成本内部化，将碳排放转变为非公共产品。在总量控制下，碳排放量越多，碳排放价格越高，相应的排放者承担的生产成本就越高，此举可倒逼农企进行技术革命，权衡碳排放与实施减排技术二者的成本，为了实现利益最大化，会促使农企进行技术革新。该政策还会促进其他有毒有害气体的减排，产生协同效应，带动地区绿色发展。

3.3.2 发挥多中心主体力量，建立新型农民培养机制，使之成为面源污染治理的主力军

政府通常采取“运动式治理”模式解决农业领域的某一专项问题，但从构建生态化农业这一长远目标出发，此举措缺乏持续性、稳定性。政府主导的农业环境治理模式，不仅忽视了农民作为农业经营主体在环境保护与治理的内在动力，还忽视了社会资本对生态农业建构的内在力量。因此，应充分发挥政府、市场、社会三方主体力量，加强政府与其他主体间的彼此合作，共同提供公共物品与相关服务，提高公共产品质量与公共服务配置效率，优化行为决策，实现帕累托最优，保证多元互动网络中各主体利益均衡。

建立职业农民和利益共享机制，前者手把手教农民技术，比如环保种植、管理与经营、全产业链学习等，以便输送到当地农企；后者通过前期企业无偿培训以提升农民的技术水平，中期收获的绿色农产品以高于非绿色农产品的市场价格成交，一部分收益用于支付农民工资，另一部分剩余收益用于农业人才培养方面。这两种机制不仅可以为当地农企输送高质量农业技术人才，还便于农民运用技术自主经营，实现农民经营多元化趋势，促进农民增收。

3.4 实现绿色评价指标体系可操作化，完善绿色指标检测标准

3.4.1 明确农业绿色评价指标并赋予权重，将计算结果作为农业补贴发放依据

程启月[4]认为应采取定性与定量相结合的评价方式，有利于进行纵、横向比较，采用主、客观赋权法结合的方式确定权重，即农业绿色发展评价总分=定量得分×权重1+定性得分×权重2，便于决策部门科学评估；孙炜琳、王瑞波、姜茜等[5]将指标划分为资源管控、环境监测、农业产业准入负面清单、农业主体功能空间布局四部分；张乃明、张丽、赵宏等[6]将农业绿色发展水平划分为资源节约、环境友好、乡村发展、产品安全四个维度；明翠琴[7]将中国农业绿色增长的评级划分为自然与环境资产、农业绿色投入要素、农业绿色生产水平、资源环境质量等维度。总之，建立农业生态评估指标有助于规范绿色农产品认证体系，有助于绿色农产品获得市场竞争力，使绿色生产与经济效益相契合。

3.4.2 获得绿色农业补贴的农户应定期自觉提交检查报告并接受相关部门核查

可参考国外自愿性环境协议，即农户依据绿色评价指标进行自我评估后，自愿申请绿色补贴。比如受补贴农民应自觉地检查其农业生产行为，定期对单位面积的农药、农膜、化肥使用量进行检测并提交检测报告，而相关部门根据实际情况决定是否发放补贴以及确定补贴额度，根据农户表现优劣制定奖惩措施并完善监督机制，保证绿色农业补贴的可持续性发展。

3.5 发展“洁净型”农业技术与精确农业，构建生态循环产业链

改善农业技术有利于提高环境质量，我国应投入更多资源研发农业技术，重视以水土资源为核心的清洁高效农业生产技术和产品创新，鼓励发展精确农业；构建生态循环产业链，建立种、养循环系统是防治农业面源污染的重要环节。种养结合还可以减少生产要素投入并提高其利用率，比如，整合上下游产业关系，将养殖废物进行资源化、清洁化处理后回用于农田，让物质转化、能量流动形成闭环，实现多层次循环利用，减少农业废物排放，实现我国农业可持续发展。