埃塞俄比亚帝国末期土地制度改革析论(1930-1974)

胡亦赟,肖玉华

(浙江师范大学 非洲研究院,浙江 金华 321000 )

埃塞俄比亚传统土地制度不仅代表着原始、落后的生产方式,更维系着传统的社会权力结构,一度成为特沃德罗斯二世 (Tewodros II)、孟尼利克二世(MenelikⅡ)等开明君主现代化道路上难以逾越的高墙。1930年,埃塞俄比亚帝国最后一位皇帝海尔·塞拉西一世(Haile Selassie I)登基,这位昔日的封建贵族改革派领袖早已意识到传统土地制度在埃塞俄比亚现代化进程中的阻碍,[1]11在站稳脚跟后,他对传统土地制度进行了大刀阔斧的改革。可是,海尔·塞拉西领导的土地制度改革并不成功,要么引发地方叛乱,要么造成严重的土地兼并和社会危机,最终导致帝国政府垮台。深入研究对埃塞俄比亚帝国末期的土地制度改革,不仅可以了解传统土地制度改革的实质,而且能给待进行传统土地制度改革的国家以启示。

一、改革的社会条件与历史背景

埃塞俄比亚传统的领土由北部的提格雷(Tigre)、伯根德·西米恩(Begemder-Simien)、戈贾姆(Gojjam)以及绍阿(Shoa)和沃洛(Welo)的部分地区组成,19世纪下半叶,孟尼利克二世才将现在埃塞俄比亚南部的领土并入埃塞俄比亚帝国。[2]369历史上的不同经历形塑了南北两地不同的社会权力结构。

在融入国际社会的过程中,埃塞俄比亚一方面遭受着西方国家的经济渗透,另一方面面临着严重的地缘政治威胁。前者催生了埃塞俄比亚南方社会对私有土地产权的需求,后者则在倒逼着帝国政府通传统土地制度改革来加强中央集权。

(一)北方:传统土地制度与加强中央集权的冲突

埃塞俄比亚传统土地制度大致分为古尔特(gult)制度和利斯特(rist)制度,前者象征着地方精英的政治权力,后者则保障了农民社区的团结和自由,两者相辅相成,成为了北方社会地方主义的根源。

埃塞俄比亚北方具有西方国家封建社会的特点。皇帝将土地层层分封,通过土地封授而形成的人身连锁,构建了封建主之间的封君封臣关系,君臣之间有各自的权利义务。[3]5这种分封制度正是古尔特制度,各级领主都被称为古尔特尼亚(gultegna),他们在自己封地上享有行政、司法、军事、分享部分贡品等权利。最初,古尔特尼亚只是某一公职的占有者,其领地是不能被世袭的,在所获领地上的权益也只是公职所对应的工资。然而,在政治实践中,皇帝并没有足够的能力收回古尔特领地进行重新授予。[4]188这是因为古尔特尼亚通过宴请民众、抵制增税等方式取得了农民社区的支持,获得了皇权之外的权力来源。

在封建领主和臣民的关系中,由于埃塞俄比亚独特的土地使用权分配制度,农民社区作为一个整体在与古尔特尼亚的交往中并不处于从属地位。首先,与封建时期的西欧农民一样,埃塞俄比亚农民拥有耕种一部分份地的权利,这种权利被称为利斯特权,但是埃塞俄比亚农民对份地的控制更为牢固。在传统规则下,土地的使用权属于特定的亲属群体,占有者不能通过出售、赠予等方式向亲属群体以外的人转让。即便是古尔特尼亚,他们也无法凭借领主的身份获得自留地,他们自行耕种的土地一定是基于其利斯特权。[4]8其次,利斯特制度下双系继嗣(cognatic descent)的继承传统为社会流动提供了条件,传统社会中的农民可以通过不同的家谱线,在许多地方声称自己的利斯特权。[5]22在人口稀少和生产力低下的时候,劳动力而非土地才是真正有价值的生产要素,与臣民数量减少相伴随的是古尔特尼亚经济财富骤减和政治影响力下降,这使得农民社区具有很强的政治影响力。尽管帝国末期的人口增长降低了北方社会的流动性,但是农民社区的影响力却沿袭了下来。

因此,在埃塞俄比亚传统社会,不同形式的占有权相互交织,使土地衍生出了经济因素之外的政治权力。随着古尔特领地在农民社区的支持下变为可世袭的遗产,古尔特尼亚占有的领地取代了皇帝的任命,成了他们行政、司法、军事等权力的物质载体,在这种情况下,封君封臣关系名存实亡,中央与地方之间的权力联系消失,最终导致了埃塞俄比亚十八世纪中叶开始的近百年的地方割据。即便特沃德罗斯以武力征服终结了地方割据,也无力改变传统土地制度所维系的社会权力结构,他所领导的中央集权改革在内外联合的绞杀中失败。特沃德罗斯之后不乏锐意进取的君主,但在传统土地制度所维系的社会权力结构下,埃塞俄比亚帝国始终是分散的,国家仅仅建立在地方领主表面的臣服之上,并没有建成现代化的组织机构与形成制度化、程序化和规范化的行政控制。

从国家的视角出发,埃塞俄比亚传统土地制度中的土地权利安排既是生产力低下的传统社会不足以支撑组织化国家机构的无奈之举,也是其长期远离以国家为单位进行合作、竞争与对抗的国际社会所导致的。到1912年,除埃塞俄比亚和利比里亚外,非洲大陆被瓜分完毕,面对帝国主义的虎视眈眈,海尔·塞拉西政权只能接受中央集权的普遍规范。[6]103帝国的改革者们以西方国家为样板,希望通过确立私有土地产权打破原有的国家、领主、农民社区之间的三重权力结构,建构起国家到家庭或个人的新型契约关系,使国家拥有真正的权力和地位。

(二)南方:新政治经济环境与私有土地产权需求

征服战争结束后,孟尼利克二世着手在南方建立中央集权体制,他虽然没有将一种直接的统治形式强加给南方的广大群体,但是却加强了南方既存的分层模式,并在没有分层的地方引入了分层模式,[7]108同时他还将这些分层体系中的领导者纳入中央的权力体系。 传统社会中的酋长、族长或村长得到了中央政府的承认与支持,成为“官僚体系”的一部分,在常备军为主要力量的中央权力的支持下,传统领袖得以突破传统社会对集体权力的限制,在他们的帮助下,以中央政府为核心、地方领主向下具有绝对权威的新的权力体系得以形成。

不过,新的权力体系并没有马上衍生出新的土地权利安排。和北方一样,农民们耕种土地并缴纳贡品,古尔特尼亚与上级古尔特尼亚、帝国政府分享贡品,但是,各种土地权利的性质已然发生改变,不论是农民对土地的使用权,还是古尔特尼亚行政、司法、军事等权力都不是直接衍生于对土地的占有,而是上级的赋权。在新的权力体系下,南方社会充满了暴力与压迫,在帝国中央权力的支持下,古尔特尼亚对领地内的农民拥有了绝对的权威,[7]114他们成为了土地的实际控制者。农民们虽然继续耕种土地,但这并不是基于制度所赋予的权利,而是古尔特尼亚的需要。因为埃塞俄比亚传统社会的财富创造主要来自农业,在生产力有限的情况下,古尔特尼亚的财富积累只能依靠农民参与劳动。

然而,资本主义因素的渗透改变了这种情况。首先,在国外奢侈品的诱惑下,古尔特尼亚对财富的欲望被点燃,在搜刮更多贡品之余,他们开始干预农民们的农业活动,要求农民们种植在世界市场上价格更高的农作物,雇佣的概念与资本主义生产关系由此出现,这使得原先的土地利用形式开始发生改变。[5]46其次,当古尔特尼亚见识了现代化农业设备的生产力后,土地上的农民瞬间从财富的创造者变成了增加收入的阻碍,因为引入机械化设备后,少量雇员就可以经营一个大型农场,过多农民的存在不仅无利于产量的提升,反而增加了生产成本。在这种情况下,古尔特尼亚对私有土地产权的需求被激发了起来。最后,随着古尔特尼亚的利益与国外商业利益和经济制度的联系日益密切,以私有产权形式出售和抵押土地的需求开始出现,古尔特尼亚渐渐意识到排他性土地产权的经济价值。[5]46

因此,孟尼利克二世的中央集权改革和外国资本主义因素渗透创造了在埃塞俄比亚南方的新政治经济环境,这不仅激发了南方古尔特尼亚对私有土地产权的需求,而且赋予了他们驱离农民并构建私有土地产权的能力。

二、改革的历史过程与影响

在埃塞俄比亚传统土地制度改革进程中,由于南北两地截然不同的政治经济背景,改革的社会影响大相径庭。在北方,由于社会权力分散,有限的潜在外部利润难以为分享土地权利的各个群体提供可观的利益预期,改革在地方的抗议中止步不前。而南方的传统社会结构较早被打破,土地掌握在少量传统精英手中,尽管潜在外部利润有限,但足以为传统土地制度改革提供激励。不过,在政府职能缺位的情况下,改革中存在大量失范现象,改革所内化的潜在外部利润被少量传统精英攫取,最终,日益严重的社会危机湮没了改革。

(一)北方:央地对抗中的土地制度改革

朱莉亚·马斯卡尼(Giulia Mascagni)归纳了1941年以来海尔·塞拉西政权所领导的土地制度改革,第一,以现金支付的土地税取代农民们以劳动和实物形式缴纳的税款;第二,削弱古尔特尼亚的行政权力;第三,推进土地私有化或利斯特土地的“绝对化”。[8]8前两点是旨在消除古尔特尼亚领主权力的土地税改革和地方权力改革,第三点是旨在革除共有产权的产权改革。三者虽针对不同领域,但都致力于用纯经济因素的私有土地产权取代维护传统社会权力结构的传统土地制度。

海尔·塞拉西流亡归来后,帝国政府同时推进这三方面的改革。1942年公布的《内加里特第8号公告》(Proc. No. 8, Negarit Gazeta,以下简称“8号公告”)将传统土地制度改革推向了第一个高潮。首先,该公告将矛头指向了古尔特制度,明令禁止古尔特尼亚向农民索取劳务、贡品和礼物,并要求耕种者直接向财政部缴纳税款。[7]119这是对帝国政府于1941年起草的地方行政法规的补充,该法规建立了中央赋权的地方行政体系。其次,“8号公告”对土地税进行了重新规定,土地被分为肥沃、半肥沃和贫瘠三类,他们分别对应每加沙(gasha)①15、10和5埃元的土地税。[9]55新的税收规定旨在打破传统社会以农民社区为单位收缴税款的传统,一来有利于提高帝国政府的汲取能力,二来有助于打破农民社区围绕土地所形成的社会凝聚力。第三,“8号公告”规定,土地税缴纳者在缴纳土地税后能获得缴税凭证,[7]1191966年的改革正是基于缴税凭证来确定农民之前耕种的地块,并以此为基础认证私有土地产权。这项规定被认为是认证私有土地产权的前提准备。改革精英希望将利斯特农民当前占有的利斯特土地固定下来,使其成为私有产权,从而完成村社分配土地使用权到国家界定并实施土地产权的现代转换。

改革派乐观地认为:农民在了解土地制度改革的目标后,会支持改革。[4]8从“8号公告”的具体条款来看,不论是剔除农民们传统义务的条款,还是新的税收标准都有利于减轻农民们的负担。然而,“8号公告”发布不久,提格雷和戈贾姆就爆发了针对土地测量和新土地税的叛乱。起义的直接原因在于农民们担心税收凭证将被用来土地确权。[4]219对于他们而言,利斯提制度不仅是基本生活的保障,而且是身份的象征和免于压迫的制度保障。正如戈贾姆的长者1950年面见海尔·塞拉西时所言“篡改现有的生产关系就是摧毁(利斯特农民)的自由和身份”。[10]113除了利斯特农民对传统政治经济生活的依恋,古尔特尼亚捍卫其传统权力的野心也助推了叛乱的爆发,对于他们而言,传统土地制度意味着财富和权力,土地使用权共有制的消亡意味着他们分享税收的权利将彻底终结,而且私有土地产权所形成的分散的社会结构将无法为其提供政治支持。

战后,利斯特农民社区和北方的古尔特尼亚不同程度地实现了自己的目标。1944年,帝国政府对“8号公告”进行修订,允许利斯特制度根深蒂固的提格雷、伯根德和戈贾姆根据1935年公布的土地税公告缴税。[11]540与此同时,北方的一些前领导人及其追随者被纳入地方行政体系,[10]123这导致中央政府只能在名义上拥有任免北方地方官员的权力。地方行政官员在法律上虽然是由内政部任免的,但都是省级官员推荐的。[12]45

此后二十年间,帝国政府基本暂停了对利斯特地区进行土地产权的改革。截至1966年,仅有0.1%的戈贾姆土地和2%的提格雷土地完成测量,就连帝国的中心邵阿也仅有4%的利斯特土地完成测量。[10]168然而,帝国政府一直在为北方的利斯特土地转换为私有土地做准备。首先是司法改革,1947年,《内加里特第90号公告》(Proc. No. 90, Negarit Gazeta)通过后,地方法官(atbiya daiifias)体系开始在帝国范围内建立。[4]208在利斯特制度下,土地诉讼由农民社区进行判决,由于理想的利斯特制度是根据需求不断进行再分配的,老者们会根据当事人双方的家庭规模、社会责任和威望进行裁判。可是,地方法官的裁判首先考虑亲属继承关系,[5]55这相当于肯定了利斯特农民对当前占有土地的所有权。其次是对古尔特制度的改革。由于地方行政机构、地方法院和中央常备军等机构的设立,古尔特领地所赋予的行政、司法和军事等权力被取代,作为补偿,帝国政府除了允许他们进入新的行政体系,还为他们在南方提供了大量的私有土地产权。此后,他们开始像南方领主一样依靠中央政府而非农民社区的支持。这既地方权力改革的一部分,也是土地产权改革的重要内容。

1966-1967年,《内加里特第230号公告》(Proc. No. 230, Negarit Gazeta,以下简称“230号公告”)和《1967年所得税(修正案)公告》(“Income Tax (Amendment) Proclamation, 1967”,Proclamation No.255 of 1967,以下简称“255号公告”)的公布标志埃塞俄比亚传统土地制度改革第二个高潮的到来。前者将在地块上重叠的古尔特权利和利斯特权利转化为这片土地上的部分私有土地产权,后者则以农业所得税取代了原先与土地相关的税收,农业所得税使帝国政府能够绕开土地归属问题,就土地耕种行为确定征税对象与征税土地,与之相伴随的还是土地测量和税收凭证。

1967年底,税收评估员进入从农村评估税收。在评估活动初期,虽然利斯特地区的农民一如既往地阻止任何与土地相关的信息收集,但他们的阻挠是自发的、无组织的,在驻省军队的保护下评估员的行动并没有受到过多干扰。[13]251然而,从1968年5月开始,戈贾姆东部5个次省(sub-province)的农民自发地组织起来抵抗评估活动。此外,莫塔(Motta)的民兵还前往没有爆发叛乱的地区宣传抵抗活动。经过20多年的耕耘,帝国政府比40年代时更具改革的能力和决心。7月,海尔·塞拉西派遣联邦军队参与镇压活动。在这次叛乱中,进入帝国行政体系的古尔特尼亚选择了缄默,在叛乱的领导者中,只有4人拥有贵族头衔。[10]187由于缺乏统一的领导,农民们的军事行动收效甚微。

虽然帝国政府在军事上没有落入下风,但是对利斯特土地的产权改革最终还是因叛乱而告终。帝国政府召回税务评估员、无限期延迟“225号公告”在戈贾姆的实施,以及免除戈贾姆1950年以来所欠的税款。[10]185现有文献几乎没有提及税收评估活动在其他省份利斯特区域的进展,但可以肯定的是,直到帝国轰塌,大多数利斯特地区的土地仍然牢牢掌握在农民社区手中。[5]54

(二)南方:压迫欺诈中的土地制度改革

据米夏埃尔·施塔尔(Michael Stahl)估计,到20世纪60年代末,埃塞俄比亚南方约有一半的农业用地被认证为私有土地产权。[14]87私有土地产权在南方的扩张是外来资本主义因素和帝国政府共同推进的产物。

最早被帝国政府认证的私有土地产权来自帝国政府的授予。1942年公布的《1934年哈姆勒16号法令》( the Hamle 16, 1934 E.C. Order,后文简称为“1942年分地法令”)规定:在意大利占领期间,没有为侵略者提供帮助的公务员和军人能将其占有的1加沙政府土地变为盖巴土地(Gebbar Land)②,那些没有土地的爱国者和受战争摧残的难民也能从国家获得1加沙盖巴土地;1944年公布的《1934年哈姆勒16号法令》( the Hamle 16, 1936 E.C. Order)扩大了土地分发的范围,没有根据“1942年分地法令”获得土地的各级公务员,都能获得1加沙盖巴土地;1952年公布的《1945年蒂金特23号法令》( the Tikimt 23,1945E.C.Order,)进一步扩大了土地的分发对象,23条规定:任何无地和失业的埃塞俄比亚公民都有权获得0.5加沙盖巴土地。[2]376

后来,1966年公布的“230号公告”要求将那些在地块上重叠的古尔特权利和利斯特权利转化为这片土地上的部分私有土地产权,帝国政府要求原古尔特领主将其持有的部分领地登记为盖巴土地,作为他们的私有产权,其余的土地则根据税收凭证在原先耕种的农民间分配,经过登记,这些土地就能成为农民们的私有土地产权。[9]56

然而,早在政府推动传统土地制度改革前,南方就已经出现了大量实质上的私有土地产权。一方面,由于南方社会在征服战争结束后形成了中央政府为核心、地方领主向下具有绝对权威的新的权力结构,古尔特尼亚拥有了对农民的绝对权威,成为了土地的实际控制者;另一方面,随着新经济因素的出现,古尔特尼亚对私有土地产权的需求被激发。最终,在经济利益的驱使下,古尔特尼亚依靠自己的绝对性权威驱离农民,构建属于自己的私有土地产权。他们或将土地出售给欧洲买家,或引入机械化设备建造农场,或将土地以极高的租金出租给无地农民。后来,这些投机主义者自行建立的私有土地产权被海尔·塞拉西引入的现代法律所承认。[5]36

与古尔特尼亚自行建立私有土地产权的过程一样,帝国政府在推动私有土地产权建立的过程中也存在着大量的压迫与不公。在政府分发土地的过程中,由于政治暗斗、行政混乱、土地分发程序复杂等原因,普通民众难以获得土地。一方面,由于行政官员腐败成性,申请人需要向他们提供大量贿款;另一方面,被授予的土地位置偏远,且完成土地确权有较多环节,申请人需要承担多次前往目的地的路费、住宿费和时间成本。据统计,申请人通过土地授予制度获得政府土地需要耗时4-6年,并取得约40名官员的行政审批和缴纳约500埃元的贿款。[2]377因此,失业农民、低级公务员和低级官兵往往因难以承受高昂的成本而放弃申请盖巴土地。据估计,只有5%的政府土地流向了无地且失业的农民。[2]379无独有偶,古尔特领地转化为私有土地的过程同样使众多民众蒙受损失。土地税收据是农民们在这片土地上耕种并基于此获得一部分盖巴土地的重要依据。然而,许多年前,南方的古尔特尼亚就开始收集农民们缴税后获得的土地税收据,并将自己的名字写入税务登记册。[5]47这种欺诈行为使许多南方农民失去了将土地使用权变为一部分私有土地产权的机会,他们成了失地农民,依靠租用新地主的土地维持生计。那些根据“230号公告”获得私有土地的南方农民也没有因此过得更好。一方面,自“8号公告”以来,土地税需要现金支付;另一方面由于交通不便,小农难以将农产品变现。在与古尔特尼亚脱离关系后,农民往往因为不能按时缴纳税款而被没收土地。

由于私有土地产权建立过程中存在着的大量失范现象,南方社会土地兼并严重,埃塞俄比亚中央统计局的一份调查显示,在1968年左右,南方省份的佃农约占农村人口的一半,占比最高的伊路巴博省高达73%,而这一数值在北方省份约为10%。[12]116不仅如此,面对土地价值和产量潜力的增加,土地的实际控制者的收入预期不断提高,他们开始要求更高的贡品或租金。在南方的土地制度改革中,绝大多数农民变为了佃农或难民,引发了严重的社会危机,为海尔·塞拉西政权在“耕者有其田”的口号中覆灭埋下了伏笔。

三、改革的失败分析与启示

在《变化社会中的政治秩序》中,亨廷顿认为,那些村社土地占有形式才刚开始让位于私人土地所有制的国家,虽然落后了一个历史时段,但是如果能把握土地从村社占有制演变为个人所有制过程的性质,他们便能避免处于现代化之中的国家吃尽苦头的土地占有不平均的问题。[15]279然而,这不是一个简单的财富分配问题,在传统社会,土地不仅是经济财富,而且是社会凝聚力、社会权力等政治因素的物质载体,维系着不同主体的利益,如何处理这些主体利益,并保证社会利益才是土地制度改革的关键因素。在这一节,笔者基于改革中的成本和收益分析,解释埃塞俄比亚土地制度改革失败的原因,以为待进行传统土地制度改革的国家提供启示。

(一)为土地的实际控制者提供激励是改革进行的前提

制度变革必将导致一部分人失去在旧体制下的种种既得利益,既包括权力、地位、特权等少数人才有的既得利益,也包括“铁饭碗”“大锅饭”等等相当多数人都能获得的利益。[16]5因此,要想以和平的方式进行传统土地制度改革,必须能够为传统土地制度中各种土地权利的占有者提供利益激励。

传统土地制度改革在南方进展顺利,这远不是因为中央政府对地方具有绝对的控制力,而是因为土地的实际控制者感知到私有土地产权建立后能带来的巨额收益。在传统土地制度中,古尔特尼亚虽然享有行政、司法等政治权力,但是与机械化耕作相比,他们从农民那里收取的贡品不值一提。机械化设备的引入大大降低了劳动力成本,土地要素相对价格大幅上升,这导致传统土地制度无法实现稀缺资源的合理配置,形成了外部利润。在可观的外部利润面前,作为理性经济人的古尔特尼亚愿意放弃古尔特制度赋予自己的政治权力,承担制度变迁的成本和风险,通过暴力手段驱逐农民来建立私有土地产权,在拥有排他性权利的土地上从事机械化农业。

反观埃塞俄比亚北方,中央政府意欲将利斯特农民当前占有的土地固定下来,使其成为排他性私有土地产权,这看似维护了农民们当前的利益,为他们提供了更加安全的土地使用权。但在农民们看来,共有产权所带来的凝聚力远比固定的土地使用权具有价值,利斯特土地不仅是基本生活的保障,而且是身份的象征和免于压迫的制度保障。而对于古尔特尼亚来说,他们不具备南方领主那样对土地的绝对控制权,有限的土地预期令机械化农业不具有吸引力。此外,在帝国政府中央集权进程中,他们依赖因土地凝聚在一起的农民社区来维护自身的传统权力。因此,当时的社会条件并未给北方的土地权利分享者提供足够的利益激励。

对于南方和北方来说,外国机械化设备带来的潜在外部利润应当是相同的。但是由于北方社会权力分散,有限的潜在外部利润难以为分享土地权利的各个群体提供可观的利益预期;而南方的传统社会结构较早被打破,权力分化严重,土地掌握在少量传统精英手中,尽管潜在外部利润有限,但足以为传统精英推动土地制度改革提供足够的利益激励。

根据以上论述,在改革初期,制度变迁能否进行,取决于土地的实际控制者对制度变迁的成本收益预期。然而,在现今社会,人为强化社会分层已然失去了合理性和可能性,要想推动传统土地制度改革只能依靠生产力进步,以此增加新制度的潜在外部利润,这样才能使土地权利分享者的预期收益大于预期成本,并接受新制度的规范。

(二)处置好制度变迁的利益受损者是改革成功的保障

如前文所述,土地的主要控制者对制度变迁的成本收益预期决定了改革能否启动。但是经济体制改革实质就是要改变人们之间的利益关系,有受益者就一定有受损者的存在。如果制度变迁中产生的受损群体过大,而又无法尽快通过制度变迁的收益进行补偿,那么制度变迁最终会在日渐高涨的社会危机中走向末日。

田浩认为,没有强大的国家能力,土地制度改革无法完成。[17]176国家一方面可以通过更加公平的改革减少制度变迁中受损者的规模和受损程度;另一方面可以利用再分配来补偿受损者的损失。由于埃塞俄比亚国家结构中存在的组织化缺陷没有得到改善,没有形成专业化的行政体系和监督体系,官僚行政能力存在巨大的缺陷,这导致地方官员在土地测量、评估、认证、分发和税收征集中弄虚作假,严重损害了农民们的应得利益。不仅如此,弱行政能力导致了帝国政府难以提高汲取能力,从1961/62财年到1966/67财年,政府支出增加了十倍,然而土地税仅从520万埃元增长到630万埃元,什一税也仅从1030万埃元增长到1060万埃元。[14]69因此,私有土地产权扩张后,埃塞俄比亚南方不仅出现了大量难民,而且他们没有得到应有的照顾。

事实上,就国家能力而言,早先完成传统土地制度改革的国家并没有比埃塞俄比亚帝国政府更出色,这是民族国家初建时的政治经济条件所决定的。但是他们的改革是一个渐进的过程,新制度的逐步成长会为社会内部产出越来越多的经济能力,这可以为受损群体提供及时的补偿。在英国,圈地运动延续了几个世纪,一个显著的特点是耕地面积不断扩大,16-17世纪,圈地的主体是自耕农,到了十八世纪之后,300英亩以上农场的数量才开始显著增加。[18]12英国的圈地运动是生产技术不断改进使然,同时,其速度也受到了生产技术的限制。在此期间,工业与土地兼并呈大致相同的速度发展,工厂为离地农民提供了新的收入来源,一定程度弥补了他们失去土地的损失。然而,当埃塞俄比亚融入世界市场时,农业生产技术早已能支持大规模农场的经营,因此,在极短的时间内,埃塞俄比亚南方的奴隶主就变成了资本主义农场主。传统精英在脱离国家管控和生产力限制的情况下追逐利益最大化,以前所未有的速度构建属于自己的私排他性土地产权。在不到半个世纪的时间里,埃塞俄比亚南方仅认证的私有土地产权就达到了农地面积的一半之多。另一方面,由于巨大的技术代沟和体制机制缺陷,制度变迁的收益既没有被用于补偿受损的农民,也没有被用于工业发展。因此,埃塞俄比亚根本不可能产出与失地农民同等规模的就业岗位。因此,在埃塞俄比亚南方“激进式私有化改革”中,机械化农业所节余的剩余劳动力不仅没有成为社会效益的创造者,反而沦为失业人口,成为社会动荡之源。

因此,由于改革的“投入”和“产出”之间存在着一定的“时滞”,社会在一定时间内还不能用改革的收益来弥补改革的成本。[16,11]而“时滞”的长短很大程度取决于现实生产力状况与新制度所要求的生产力条件间的差距,后发展国家只有通过试点、分段改革等方式让制度变迁的进程慢下来,为改革中“投入”和“产出”间的“时滞”争取时间。此外,后发展国家还需要增强国家能力,在强制推行改革、减少改革中的投机行为和通过再分配补偿受损者等方面做出努力,以弥补生产力的不足对改革所造成的负面影响。

综上所述,传统土地制度改革不是简单地进行土地权利分配,而是新的土地权利对既有土地权利的置换。在这一过程中,土地的主要控制者对制度变迁的成本收益预期决定改革能否进行,但最终决定改革成败的还是制度变迁中受损者的规模以及他们能否及时得到补偿。归根结底,这是一个生产力问题,当生产力满足新制度的要求时,改革前的巨额潜在外部利润以及改革后新制度所内化的潜在外部利润能解决改革中的各种阻碍。不过,像埃塞俄比亚一样的后发展国家在进行土地制度改革时往往不具备新制度所要求的生产力条件,在这种情况下,提高国家能力以弥补生产力的不足对改革所造成的负面影响尤为重要。

注释：

(1)加沙为埃塞俄比亚计量单位,每加沙约等于40公顷。

(2)盖巴土地意为缴纳土地税的土地,实际上就是私有土地。