理性选择制度主义视角下随迁子女义务教育入学政策分析

摘      要 做好随迁子女的义务教育入学工作是促进教育公平的重要保障，国家出台了一系列政策以保障随迁子女的受教育权，地方政府也在此基础上根据本地实际情况制定了随迁子女义务教育入学政策。运用理性选择制度主义理论对我国随迁子女义务教育入学政策加以分析，中央政府、流入地政府、随迁子女、流入地学校及流入地子女等政策相关者基于自身有限理性形成的行动偏好做出理性选择，直接影响政策的制定，导致这些政策在效率、公平、问责制和制度适应性四个方面存在问题。因此，进一步完善我国随迁子女义务教育入学政策，需要提高政策制定的科学性与有效性，促进政策制定与执行的公平性，明确政策执行过程中各方职责，构建随迁子女教育的社会支持网络。

关 键 词 理性选择制度主义  随迁子女  义务教育  入学政策

引用格式 许桂玲.理性选择制度主义视角下随迁子女义务教育入学政策分析[J].教学与管理，2023（24）：29-32.

教育部发布的2021年全国教育事业发展统计公报显示，2021年全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女1372.4万人，小学就读984.11万人，初中就读388.30万人[1]。做好随迁子女入学工作，是提高教育公共资源均等化服务水平、促进教育公平和社会和谐的重要举措。因此，国家根据人民的迫切需求出台了一系列政策，从“户籍捆绑”“申请借读”“两为主”到“两纳入”[2]再到“同城化”政策。在随迁子女义务教育入学方面，制定了材料准入制、政策照顾制、积分制三种准入模式，这一系列政策的制定体现了国家对随迁子女受教育权的重视。但就现实情况而言，流入地公立学校的学位吸纳能力与随迁子女的受教育需求依然不匹配，部分地区常年供不应求。全国人大代表米雪梅和郭达文发现，进城务工人员随迁子女因受到流入地各种条件的限制，想要进入当地公办学校接受义务教育还有一定困难[3]。随迁子女义务教育入学政策的制定与执行，更多的是与户籍相关，积分入户政策对高技术人才的随迁子女更具有优势，而对处于社会底层的农民工群体来说，其子女的受教育问题仍被悬置，且可能会因为达不到入学门槛而被拒之门外。虽然国家一再强调随迁子女同城化、保障随迁子女的受教育机会、随迁子女能在流入地“留得下”且“学得好”，但义务教育阶段的“隐性排斥”依然存在。本文试图以理性选择主义分析框架系统分析随迁子女义务教育入学政策，为随迁子女义务教育发展及政策的优化提供决策参考。

一、理性选择制度主义分析框架

20世纪80年代，理性选择制度主义在西方政治学界兴起，被学术界认为是继行为主义和理性选择理论之后的又一次方法论革新运动[4]，现已成为社会科学研究的重要工具之一。理性选择制度是将新制度主义经济学和理性选择理论进行结合，以理性人为假设，以行动者为核心，对行动者的行动与制度的互动关系进行分析研究。在以理性人假设为前提下，核心行动者旨在谋求自身利益最大化，其所作出的抉择由理性来计算。行动者集体选择会带来制度创新或者制度变迁。美国学者埃里诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）是該理论的主要代表人物之一，她主要集中于制度分析和发展框架（Institutional Analysis and Development，IAD）。制度分析和发展框架是一个多重的概念示意图，制度分析和发展框架的一部分是对行动舞台的确认、两者之间相辅相成、相互作用所形成的模式和结果，最终对其所得出的结果进行评估[5]。本文通过分析行动舞台与制度之间的相互作用模式，揭示随迁子女义务教育入学政策所产生的行动与结果，反馈与评估现有政策，以期为随迁子女义务教育入学政策的改革提供参考思路，促进教育公平的实现。

二、随迁子女义务教育入学政策行动舞台

行动舞台指个体之间相互作用、交换物品与服务、解决问题中互相支配或斗争的社会空间，它包含行动情景以及在这个情景中的行动者两组变量[6]。

1.行动情景

行动情景可以分析一种制度在某种情况下对人们的行为和结果所产生的影响，它对研究对象的行为过程的结构造成直接影响。行动情景由7组变量组成，本研究主要从“参与者集合”“每个参与者对决策的控制层次”“成本和收益——它们是行动和结果的激励因子和阻碍因子”三个变量对行动情景进行分析[7]。行动情景由中央政府、地方政府及教育行政部门、流入地学校、流入地子女、随迁子女五个主体组成。由于权力的非对称性，行动情景中的行动者所掌握的信息和对制度的控制权也各不相同。中央政府作为政策和公共利益的维护者，是随迁子女入学政策的直接决策者，拥有最大影响力度和最广辐射范围；地方政府及教育行政部门是政策的具体执行者，可根据上级政策制定符合当地情况且具有可行性的政策，影响力度和辐射范围相对较大；随迁子女是政策的目标群体也是政策的受益者，处于控制层次的最低端，在政策的制定与执行上并没有主动权；流入地学校是政策中解决随迁子女入学问题的主要场所，影响力度和辐射范围小，基本只有被动接收的权力。在该政策的行动舞台上，各行动者所作出的行为选择都是经过权衡利弊，在追求自身利益最大化的基础上进行的，这就会使行动者犯机会主义的错误，从而影响集体行动和政策的实施效果。

2.行动者及其偏好

在随迁子女义务教育入学制度的行动舞台上，行动者包括了中央政府、地方政府及教育行政部门、随迁子女、流入地学校、流入地子女五个群体。在政策实施过程中，每个群体所担任的角色各不相同，其利益偏好也各不相同。

（1）中央政府的偏好。中央政府作为该政策的制定者，其偏好是从国家发展战略、国家经济利益、提高教育资源均等化、促进教育公平、保障社会和谐与稳定的角度出发。

（2）流入地政府的偏好。地方政府及教育行政部门作为政策的责任主体和具体执行者，他们的行动偏好是建立在有限理性与自身利益基础上，政策制定会出现机会主义与功利主义倾向。

（3）随迁子女的偏好。随迁子女是该政策的目标群体和受益者。其偏好主要有两方面：一是希望能够享受到与当地学生平等的受教育权和考试权；二是能够获得优质的教育资源。

（4）流入地学校的偏好。学校是解决随迁子女教育问题的主要场所，更加偏好接收优质资源，提高升学率。

（5）流入地子女的偏好。流入地学生与家长不希望随迁子女分享他们的优质资源，他们偏向于维持原有的教育利益与社会利益。

三、随迁子女义务教育入学政策中行动者相互作用模式分析

理性选择制度主义认为行动者的理性是介于完全理性和非理性之间的有限理性。由于行动者获取信息和处理信息的能力是有限的，各群体在考虑和追求自身利益最大化时，可能导致非理性结果。就随迁子女义务教育入学政策而言，行动者偏好各不相同，行动者会根据各自的偏好做出不同的理性选择。

1.中央政府的理性选择

政策制定过程中，中央政府既是政策的制定者，也是社会公共利益的维护者。中央政府的利益诉求主要是促进全国教育均衡发展，保障随迁子女的受教育权，促进教育公平的实现以及维护社会公共利益。因此，中央政府的理性选择是出台并不断完善随迁子女义务教育入学政策，探索更多元的随迁子女义务教育入学政策，有效解决随迁子女入学难问题，调节各行为者利益，实现教育公平。

2.流入地政府的理性选择

在政策的制定上，中央政府进行顶层设计，各地方政府根据上级规定制定具体的、符合本地方利益的政策文件。政策制定具有一定的灵活性，一方面，在“人才争夺战”背景下，流入地政府在政策制定上会向流动人才随迁子女倾斜，如在积分制的设定上，更加注重学历、专业技能等；另一方面，随迁子女大量涌入，势必会给流入地政府带来财政和资源上的压力，若上级政府没有合理补贴，流入地政府由于财政压力，在政策执行上会出现短期行为或不作为现象。

3.流入地学校的理性选择

流入地学校是政策中解决随迁子女教育问题的主要场所。大量随迁子女的涌入会给当地政府带来“财政”和“资源”上的紧张。若当地行政部门财政支持不到位时，公办学校便会陷入困境。同时，随迁子女的学习素质良莠不齐，大部分是为接受更好的教育而进入城市，这些学生涌入当地学校将会降低学校的升学率。学校基于自身利益，一方面会有选择性地招收随迁子女，另一方面会对所招收的随迁子女单独编排成班，或以普通班和创新班（自费购买电子设备上课）的方式来实现潜在分流[8]。

4.随迁子女的理性选择

虽然国家多次强调流入地政府应对随迁子女教育问题担负主要责任，但许多城市基于自身利益的考虑，安排随迁子女入学时往往带有一定附加条件。目前义务教育阶段随迁子女准入模式政策有三种：材料准入制、积分制、政策照顾制[9]。这些制度有一定的管理优势，但也提高了入学门槛。在材料准入制方面，多数城市要求父母双方均在流入地工作生活。在积分制方面，多数城市倾向于人才引进，积分入户政策对高技术人才的随迁子女更有优势，而农民工群体子女可能因为达不到入学门槛而被拒之门外。父母为了让孩子接受到更好的教育，可能会出现伪造材料或转移户籍的行为，部分随迁子女因不符合政策要求，被迫返乡接受教育。

5.流入地子女的理性选择

在原有户籍与学籍双认证入学的政策下，流入地子女能够独享优质教育资源，但随迁子女大量涌入当地学校，使得原本拥有的“公共池塘资源”被严重稀释，流入地学生原本能够拥有的优质教育资源快速下降，教育资源优势递减。流入地子女及家长为保持原本优质教育资源，便会与随迁子女在接受优质资源方面开展零和博弈，阻碍随迁子女入学[10]。一部分家长会因随迁子女涌入学校致使教育质量下降而选择转校。

四、随迁子女义务教育入学政策评估

埃里诺·奥斯特罗姆提出了一组评估标准：经济效率、融资均衡、再分配公平、问责制、与普遍的道德的一致和适应性[11]。随迁子女义务教育入学政策的目的在于保障随迁子女平等接受教育的权力，促进教育公平，因此政策设立的目的与普遍的道德相一致。本文主要从政策效率、政策公平、政策问責、政策适应四个方面评估该政策。

1.政策效率

目前，随迁子女义务教育入学政策实施已达到一定目标，但部分地区政策未达到预期效果。2020年，李晓琳课题组对46个地级及以上城市进行问卷调查，数据显示，43.49%有随迁就读意愿的农民工子女无法实现随迁就读[12]。地方政府根据上级要求因地制宜地制定随迁子女入学政策，由于地方政府一方面要贯彻执行中央政府的政策部署，另一方面又要追求本地利益最大化，这就导致地方政府和中央政府进行博弈。地方政府以自身利益为出发点，为保障本地居民的利益，可能会采取地方保护措施，导致政策改革的初衷与结果大相径庭，影响该政策的实施，使得该政策的执行与落实效率降低。

2.政策公平

随迁子女入学政策制定的目的是保障随迁子女能够享受平等的受教育权，但目前情况不容乐观，尤其是农民工随迁子女群体。目前义务教育阶段随迁子女准入模式在一定程度上增加了随迁子女的入学机会，但对部分随迁子女来说，该政策还存在一定的准入门槛。如材料准入制，随迁子女能否顺利入学完全取决于材料是否齐全，只有材料齐全，才可安排入学，但某些符合资格的随迁子女由于材料不齐全，而无法获得入学资格。由于农民工社会地位较低、家庭条件较差，其子女也难以进入公办学校就读[13]，多数选择就读于农民工子弟学校，这在一定程度上影响了政策的贯彻落实，使得政策的执行出现了偏差，影响了教育利益分配的公平性。

3.政策问责

目前尚未建立起有效的问责机制。政策执行中各方责任模糊不清，致使出现问题时，相关负责人相互推诿。一方面，流入地政府是政策的具体制定者和政策的执行者，由于问责机制尚未完善，中央政府与地方政府出现“权利与义务不对等，财权与事权不对称”的情况。另一方面，部分政策的执行缺乏中央政府、媒体、大众的监督，出现了形式主义。

4.政策适应

为提高教育公共资源均等化服务水平、促进教育公平，国家政策制定不断调整。虽然政策在不断调整，但仍有部分随迁子女的入学较为困难。部分城市在政策执行过程中采用的积分制只是解决了高端技术人才随迁子女的教育问题，而对于农民工群体而言，想要获得优质教育资源较为困难，这部分群体的随迁子女也会因不符合政策要求而被拒之门外。由于随迁子女的构成较为复杂，随迁子女义务教育入学政策的制定与执行并不能满足各相关主体的需求，影响了该政策的适应性。

五、对随迁子女义务教育入学政策的建议

1.提高政策制定的科学性与有效性

中央政府和地方政府在政策的制定上应提高其科学性与有效性，政策的制定也应具有针对性与灵活性。第一，政策制定方面要倾听群众声音，尤其是随迁子女的声音，提升随迁子女的话语权，建立随迁子女教育政策反馈机制，使政策的制定更具有科学性。第二，政府在政策制定时，也应考虑家庭贫困、特殊家庭的随迁子女，适当降低弱势群体随迁子女的入学门槛，或给予财政上的支持，因此随迁子女义务教育入学政策的制定不能采取“一刀切”的方式，应照顾到群体间的差异性，对不同情况的随迁子女在政策制定和执行上应具有不同的侧重点和着力点，政策的制定更具有针对性和灵活性。

2.促进政策制定与执行的公平性

教育公平是实现社会公平的基础，中央政府和地方政府要保障随迁子女受教育公平。第一要确保随迁子女进入公立学校稳定就学，同时也要保证扶持政策的持续性和连续性，保证各年龄阶段的随迁子女都有学上，有政策可依。第二，公共财政教育经费与随迁子女“同行”，对家庭贫困以及特殊家庭进行精准适度的教育补偿，或提供就业机会，从根本上改善随迁子女的生活境遇，使其能够在城市中“留得住”且“学得好”。第三，要深化户籍制度改革，保障随迁子女的权利。深化户籍制度改革，通过“积分落户”，引导人口有序流动。户籍制度的改革可以在人口流入量较少的中小型城市进行试点，适当放宽落户條件。其他地区可以根据城市人口规模及自身发展需求，建立并完善“积分落户”制度[14]。加快户籍制度的改革，确保随迁子女不仅有学上，还要上好学，促进教育公平的实现。

3.明确政策执行过程中各方职责

明确政策制定与执行中各方的责任，能更好地避免中央政府与流入地政府之间出现的权责利不对等而造成的拉锯战。为此，应明晰随迁子女政策制定、执行过程中各方权利与责任。首先在政策制定、执行过程中出现的问题，采取主要领导“问责制”，明确各方责任，避免部分流入地政府为保护自身和本地居民的利益，提高随迁子女入学门槛，使农民工随迁子女入学的难度增大，影响教育公平的实现。其次，中央政府要建立自上而下和自下而上的政策执行过程中的督导评估，对地方政府政策执行的全过程进行监督，也要采取阶段性的监督与评估，定期将监督结果进行公布，明确各方责任。最后，政府通过各种平台来发布随迁子女的就学情况以及受教育情况，鼓励社会各方对政府政策的执行进行监督，对于不合理地方，应提供平台进行反馈，更好地解决随迁子女教育问题，实现教育公平，促进社会发展。

4.构建随迁子女教育的社会支持网络

解决随迁子女教育问题需要相关部门和社会各方的大力支持。随迁子女要真正融入城市管理和服务范围内，地方政府应成立主管随迁子女教育工作的组织进行统筹规划和协调，使其能更加有的放矢地解决随迁子女入学问题。此外，对于“弱势群体”的随迁子女，社会保障制度、社会救济制度等在政策的制定上要有针对性的扶持和帮助，最大限度上满足他们接受教育的现实需求，最大程度上消除由文化不同和社会排斥所引起的各方面阻碍，鼓励社会各方参与到对随迁子女的扶持计划中来。

参考文献

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[13] 孙静，石宏伟.农民工随迁子女义务教育的公平问题和对策研究[J].改革与开放，2016（05）：66-67.

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[作者：许桂玲（1997-），女，山东平度人，广西师范大学教育学部，硕士生。]

【责任编辑  郑雪凌】