教育治理之理论逻辑与实践选择

尤玉钿 胡中锋

摘      要 无论何种范式的教育，都必须立足国家教育事业发展的全局与大局，体现鲜明的理论逻辑色彩。理论逻辑是教育治理的基础，也是教育治理实现的根本遵循。以“基于”教育的视角审视教育治理的理论构想与逻辑机理，进而规定教育治理实现的实践选择。教育治理之起点逻辑、价值逻辑和行动逻辑共同推动着教育治理从理论走向实践的目标指南。教育治理主体因资源利益冲突演化為资源依赖，多元共治是推动教育治理实践的起点逻辑；教育治理主体间因利益与目标的相背离走向责任与规约下的集体行为，善治是推动教育治理实现教育公共利益最大化的价值逻辑；教育治理主体间因盲目与自由演进为契约与规范的合作行为，法治是规范治理主体的行动逻辑。

关 键 词 教育治理  起点逻辑  价值逻辑  行动逻辑  实践选择

引用格式 尤玉钿，胡中锋.教育治理之理论逻辑与实践选择[J].教学与管理，2023（24）：24-28.

任何时代、任何国家的教育都需立足国家教育事业发展的全局与大局，满足时代进步与发展的基本需求，体现鲜明的理论逻辑色彩。教育是一种国家性、政治性活动，不仅具有规律性特点，更具有目的性属性[1]。教育治理的理论逻辑应以促进人和社会共同发展的教育目的为基本取向，不仅要解决“何为教育治理”的理论构想问题，还要解决“谁来治理”的起点逻辑，“治理什么”的价值逻辑以及“如何治理”的行动逻辑的逻辑机制问题。这些理论构想和逻辑机理规定着教育治理实现的路径选择与实践进展，推动教育治理由理论走向实践的现实演变。以“基于”教育的视角分析教育治理的理论构想与原则限度，以起点逻辑、价值逻辑和行动逻辑审视教育治理实践的理论变迁与路径选择，为教育治理实践提供基本的理论自觉，以期助推教育治理的高水平发展。

一、教育治理的理论构想与原则限度

1教育治理的理论构想

教育治理理论发端于西方，以破解单一主体论为其逻辑起点，以强调市场机制和社会自治为实践主张[2]，以区别于教育管理范式为重构坐标。20世纪70年代西方经济严重衰退，科技经济被赶超不断引发人们对学校教育的反思和抨击，开始对长久统治西方的进步主义教育思潮提出质疑和批判。进步主义以不带“教育目的”的教育主张，最终以学生学业水平低、学术能力差、脱离教育实际、缺乏纪律性等“教育失败”现象归因而告终。于是各国开始呼唤国家为教育改革发展路线、教育政策法规指挥布阵，走向了明显的国家逻辑下强化政府干预的教育改革之路，开启了教育治理的先河。治理这一概念自引入我国就引发了学者们的广泛关注和热烈讨论。国内学者俞可平指出：治理是一个过程，这个过程是以协调为基础的持续互动[3]。它既涉及公共部门，也包括私人部门[4]。治理的核心要义在于管理主体的变革和管理范式的转变，由过去的单一、封闭的主体行为转向开放、多元的主体行为，由过去命令、强制的运作方式转向协调、合作的运作机制。主体成员间在共同的价值、目标和规则导向下开展治理可以理解为在一定的目标和规则导向下，多方利益主体通过协调与对话等多种方式，联合参与社会事务的行动过程。

作为社会治理的重要维度，教育治理主要是对治理一般理论的阐释并将其迁移至教育领域或在教育领域中演绎，从而形成教育治理的理论构想[5]。只是由“一般治理”到“教育治理”的过渡和重心转移，这种认识下的教育治理忽视教育领域的目的性和特殊性，是一种特殊的治理，抑或是治理理论在教育领域的具体化[6]。然而，教育治理有自身的特定使命和领域属性。如果单纯照搬基于治理的“去权威”“多主体”“多中心”等基本主张，机械强调教育治理的政府放权、社会参与、学校自治、多元合作等实践指南，而对于教育治理应该坚持怎样的价值取向，转变的理论逻辑和实践的逻辑机制是什么，却基本没有论及，那么，严格来说，是“一般治理”视角下的“教育治理”。

2.教育治理的原则

从“关于”教育的治理到“基于”教育的治理，教育治理的理论构想应遵循以下原则。

（1）保证教育的正确方向

百年大计，教育为本。无论何时何地，采用何种教育范式，教育作为文明传承，培养下一代，促进人的全面发展，实现民族复兴和国民素质提高的基本宗旨是永恒不变的！无论何种类型的教育，任何时代都不允许违背社会公德，违反社会主义核心价值观或伤害民族利益的活动存在。因此，教育治理需保证正确的教育方向，界定教育领域的活动范围。如不允许出现损害民族利益和民族尊严的言行和活动，不允许主张或推崇违反民族意志的文化宣传等。

（2）遵循教育的本质属性

教育具有培育社会所需要的人才，促进人的发展的特殊使命。自有人类社会以来就有教育，教育的社会属性对教育提出保障人的发展和社会进步的价值追求，培养适应当前社会发展需求人才的职能要求。可见，教育活动的目标及其发展使命与其他经济、社会乃至个人活动的目标及发展使命存在明显的本质差异。在主张多元主体共同参与教育治理的过程中，往往存在教育目标与多元目标难以兼容的现实。此时，如果没有处理好教育目标与其他经济、社会或个人目标之间的关系，就可能伤害教育的目标，违背教育的特殊属性，失去教育对社会的指引功能。

（3）立足教育的现实基础

当前，社会面临发展不平衡不充分的问题，教育领域也不例外。我国教育仍存在地区发展不平衡、教育资源分配不均匀、城乡教育水平差距大等现实境况。教育治理以区别于以往政府或市场等单一主体主导教育发展局面为显著优势和改革口号，政府对教育和学校办学的适当放权，能解决教育领域政府和市场“双重失灵”的困境，但是这也并不意味着教育治理可以包治百病。我国市场机制相对较弱，社会组织和公民个体相对不成熟，学校自主管理经验不足等国情现状是短期内改变不了的事实。在一些地方还没有落实好政府简政放权和扩大学校办学自主权的情形下，单方面推进教育共治制度是脱离现实、不明智的[7]。因此，教育治理需立足教育实际情况，有条件、有计划地推进。

基于以上分析，本文将教育治理表述为：为实现教育发展目标，国家机关、学校、市场、社会组织和公民个体等多元主体协同参与，共同管理教育事务以促进人和社会共同发展的行动过程。

二、教育治理的理论逻辑

1.多元共治是教育治理的起点逻辑

多元共治是教育治理的起点逻辑。教育治理的实质是多元主体的共同治理，即多方主体对教育实务的合作管理、共同治理，简称“共治”。资源与需求的冲突是教育治理的现实困境，多元与共治是教育治理实践的逻辑起点。为何存在冲突，多元共治的本质何在，这是教育治理实践不可回避的逻辑起点。

传统计划经济体制下的教育管理服务模式，政府作为唯一的管理与供给主体，包揽了所有教育产品的生产与服务[8]，是一种“全能政府”形象，体现在教育管理领域的特征是：自上而下的统一命令，倾向于命令与服从。这种过度依赖政府主体单一方面的努力与资源供给的教育发展模式，容易陷入集权垄断、单打独斗、心有余而力不足、官僚色彩浓厚等困境。社会主义市场经济的发展，对教育多样化需求日益增长，同时更多利益主体的涌现，呼唤“全能政府”的变迁与转型。根据资源依赖理论，组织为了生存需要资源，同时组织无法满足自身发展所需要的所有资源，必须与它相互依赖的环境通过互换、协调合作等方式获取自身所需要的资源。如学校等教育机构虽拥有智力、人力等教育教学资源，但因自身是非营利的公益性组织，需要其他组织提供的资金支持赖以生存；如政府虽掌握着大量的治理资源[9]，但在治理过程中需要依赖与利用其他组织的资源。可见，依靠政府或学校单方主體是难以独立解决问题的，应该联合营利组织、社会组织及国际组织等多方主体协同共治、资源互补。在此背景下，政府、学校、企业及社会组织等多方主体共同参与教育治理的理念，成为教育治理有别于教育管理的重要标志之一。治理的重要特征在于多中心和社会导向[10]，教育治理是“多元共治”或“多中心治理”，强调治理主体的多元化，区别于以往以政府为单中心的管理，成为教育治理的新格局。

从教育管理到教育治理的变迁和转型，并非对“教育管理”的取代和否定。“教育治理”的出现，是社会发展和时代变迁的迫切需求和理性呼唤，是对传统教育管理方式的超越和延伸，抑或是教育管理的现代形态，呈现出一种多元主体参与的新型民主形态。治理主体的多元化是确保教育治理有效运作的新型组织结构。

2.善治是教育治理的价值逻辑

善治是教育治理的价值逻辑。善治，即“好治理”，成功的治理，是教育治理的终极目标，是实现教育领域公共利益最大化的价值追求，也是教育治理的价值逻辑所在。然而，共治并不一定带来善治。教育治理中的多元参与的主体，是否多多益善呢？如果治理主体间形成的共生关系可能是彼此不合作的共生，那么就难以产生部分之和大于整体的治理效果，也实现不了资源互补、增益治理效果的目标。如果各治理主体都是以自我利益最大化为行动目标，以现代化手段、技术治理为主导的路径进行机械治理，把政府与市场、教育行政部门与学校进行严格对立，那么就违背了教育的本质和初衷，背离教育治理关于合作与伙伴关系的价值取向，偏离教育治理“善治”的价值目标，造成的后果突出表现在对教育问题的人文关怀淡化、造成交易费用过高和可能出现的集体行动失灵[11]。

教育治理实践中各治理主体的治理行为取决于其所追求的价值倾向和利益诉求。如果缺乏正确的价值引导和必要的责任规范，不同治理主体的价值取向和利益诉求之间可能存在分歧和冲突。在教育治理实践中，政府在权利意识和“管理绩效”的共同驱使下，往往更加重视其权威性和合法性在治理过程中有没得到重视和响应，更加关注治理过程的效果，即其权力在教育治理过程中有没有得到有效发挥和回应，或从管理的有效性角度衡量是否有助于提升管理者的“政治绩效”；市场受经济价值驱使，以是否提供满足市场需求的教育产品和获取经济效益为行动指南，这将与政府提倡的教育的公益性和学校教育所倡导的育人目标相背离，客观上挤压了公立学校的生存空间；学校以知识的传授为价值使命，这使得学校在治理过程中缺乏主动性和自主性，在多元治理主体不同方式的干涉和影响下，对学校自身的办学定位、角色认知和办学自主性等方面带来更多的困扰。因此，种种缺乏价值导向和责任规范的治理降低治理主体的治理参与和整体的治理效果，从而模糊和偏移各教育治理主体的价值取向。在这种趋势下，各主体很难为保证教育事业发展的整体利益实现“善治”的最终目标自主和充分地承担自我责任。治理既是一种制度设计，更是一种理念取向。教育治理的话语本身倡导着较为强烈的价值定位[12]，渗透着教育治理从管治走向善治的理念转型，也规定着教育治理善治实现的终极目标。

3.法治是教育治理的行动逻辑

法治是教育治理的行动逻辑。从教育管理到教育治理，治理主体由过去政府的“单中心管理”到“多中心治理”的变迁，政府职能固然发生转变，但政府职能的转变并不意味着角色的弱化甚至退出。相反，在主张多方主体参与教育治理实践中，政府更应该发挥主导作用，充当“元治理”的角色，在教育事业的宏观规划、监督保障、重大立法方面发挥更加重要的作用。法治是治理主体行为规范的行动逻辑，是对教育治理方式的理性抉择。

在公共领域，教育的公共性程度远远高于其他行业。教育治理以多元共治为显著优势，鼓励市场在教育资源配置与教育体制创新中的作用，同时倡导更多的私人部门或社会公众参与到教育治理的事业中来。但市场存在盲目性、逐利性、目的性和自发性等弊端；学校难以全面改变长期以来的依赖性和封闭性以及自主性发展不足的状态；社会组织存在成熟度和行动力的有限性等。例如，各大城市以各种营销噱头冠以贵族式幼儿园的标签，以及中小城市低价“无证园”兴起的异常现象，是社会资本对学前教育市场过渡操纵的结果。又如由于缺乏严格合法的审批制度和法治法规，导致当前市场出现各种培训机构过多过滥的现象，特别集中在中小学生培训市场。有的超标超前培训课程、境外教育课程超前教学，制造及贩卖焦虑；有的不惜高薪挖抢学校教师，造成学校优质资源流失；有的以高价高课时培训费借机敛财，开展上市融资，进行资本化运作；甚至有以虚假宣传、与学校勾连牟利等严重问题的存在。市场的自由操纵和随意进出，直接后果表现为教育的公共利益受到侵犯，学生的义务受教育的权益无法得到保障。这时政府扩大学前教育资源供给，提高学前教育的准入门槛，法治监督市场的不规范主体，显得非常迫切和必要。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》政策的出台，就是政府作为“元治理”发挥治理效能，从制度上法治上对培训市场从严治理，全面规范校外培训行为的重大举措。

种种现象都说明，我国教育领域依然面临发展不成熟不充分，不同区域教育资源供给参差不齐，部分地区的受教育权益无法保障，各地教育发展水平不均衡等问题。实现“善治”，获取公共利益的最大化需要全社会各治理主体的共同努力，但政府的主体责任和权力干预至关重要。只有共治是不够的，在多方主体参与教育治理实践中，政府需发挥“元治理”的核心主体作用，承担起主要责任，引领各治理主体走向“善治”的最终目标。

三、教育治理的实践选择

1.合作共生是教育治理实践的基础和起点

如果说社会经济发展的需求与教育资源的冲突呼唤多元化的教育治理主体的出现，那么，治理主体间合作共生则是教育治理实践的基础和起点。教育治理主体中的政府、学校和市场，以及其他利益相关者（包括事业单位、社会团体、公民个人等）和各种社会组织，由于彼此所掌握的资源有限性和差异性，在具体治理过程中存在明显的资源依赖。在教育治理实践中，政府可通过出资建校或者捐资办学、培训，为学校提供更多的社会资源。如广东省广州市增城区人民政府与华南师范大学附属中学签约成立华南师范大学附属中学增城学校，实践了以政府为主、学校参与的“一主多元”办学新模式。社会组织可通过学校进行资源优势整合，共建战略合作项目。如广东省广州市妇联与华南师范大学签署合作共建战略协议，共同成立“广州市家庭与妇女儿童事业研究基地”“人才培养实践基地”，整合高校、社科机构与妇联资源，共同探索社会组织参与教育治理的“多元共治”办学新模式。企业通过提供技能、培训等资源与学校合作培养人才，通过学校、企业深度合作，教师、师傅联合传授，深化产教融合，体现企业参与教育治理的人才培养模式。如近年来各大高校的诸多专业实施的现代学徒制，就是企业参与教育治理，校企双主体合作共生的表现形式。

由此可见，组织间的资源依赖是社会分工环境下的客观使然，并非组织的主观意愿。这种依赖关系表现在资源的差异性与互补性，以及权力存在的差异性，也决定了政府和其他主体之间的关系不是简单的命令与服从的关系，而是在自由、平等对话中通过各自的教育利益诉求表达寻求合作与发展。各方主体在利益可能存在分歧、资源彼此依赖的治理背景下，多元主体间的合作共生就是教育治理实践的逻辑起点。在教育治理体系中，政府、学校、社会或公众不是对立竞争关系，而是致力于形成携手参与、联动合作的集体行动。

2.规约与责任是教育治理实践的价值指向

在教育治理实践中，各治理主体需要充分明确教育治理的价值取向并以各自承担的职责实现价值的融合，从而在教育治理实践中形成治理合力。因此，需要责任整合引导治理主体意识到教育治理的根本利益是什么，并明确自我治理责任所在。规约和责任的建构则意味着教育治理主体间为了一定共同目标进行协作行动，即集体行动的达成[13]。这是教育治理的实践指向，也是教育治理“善治”价值目标实现的必要路径。

教育治理主体在治理过程中都存在一定的资源依赖，需要建立规约与责任机制保障资源互换的公平和效益。首先，引导主体从利益获取向责任承担转变。资源依赖的共生性决定了各治理主体需要在整体的目标导向下以各自的责任承担进行有限的行动自由，才可能在各方博弈情境中寻求可持续发展的共生路径。因此，需要引导各治理主体充分发挥主观能动性，通过互动与沟通、协调与合作，达成彼此之间共生共荣的教育治理“共识”。其次，分割整体责任强化规约下的自主行动。所谓整体责任是指各治理主体有责任有义务对我国教育事业发展承担应有的职责，遵守公共治理规约，依法参与治理的义务。各治理主体由于不同的发展使命，存在不同的利益诉求。为保障多元治理主体的适当权益，需要厘清各治理主体的权力边界和责任清单。在整体的宏观规约下，确立各主体在整体目标走向下各自的限度和自由，践行职责边界内的行为准则，行使主体权益下的治理权力，才能在自主、合作与共生之间形成一种动态平衡，实现各治理主体的可持续合作和发展，以达成“善治”的最终目标。

《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》的出台，即是重新构建政府、教育机构和社会三者关系，厘清政府、教育机构、学校的权责边界，落实各治理主体的责任和规约，避免出现职能死角和责任盲区[14]，通过建构有效的协调机制以达成集体行动，实现善治的治理目标。如政府对教师职称评审权下放的重要举措，是进一步明确规范政府与学校治理主体整体责任规约下各自的责任及权责。政府将教师职称评审权直接下放到学校，由学校自主组织职称评审、自主评价、按岗聘用，政府的教育、人力资源与社会保障部门主要承担监管职能，由过去政府的直接管理，转变为与学校达成责任与规约的宏观治理，既提升学校办学自主权，也促进政府的职能转变。责任也意味着权力。根据治理主体的身份定位、治理主体的资源和能力形成个体性的责任，赋予治理主体行使责任范围内的治理权力。当治理主体在明确的目标、规则、价值和利益导向下进行教育治理活动，履行规约下的治理责任，行使主体责任下的治理权力，并以一定共同目标进行协作行动时，由“共治”向“善治”目标实现的发展轨迹也就确立了。

3.法治是教育治理实践的行动保障

“治理一旦脱离国家组织和资源往往导致低效甚或无效。”[15]在教育治理中各治理主体之间的关系从过去命令与服从的隶属性向强调合作平等的契约性转变，故而需要更多地依赖严谨而规范的教育立法来落实各方的权利义务关系，强化政府在资源供给、基本规则制定、主体监管、矛盾纠纷等方面的保障与监督职能，从“法治”上为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“政府在多方治理中应该发挥主导作用，充当‘元治理’的角色”。政府的“元治理”区别于传统的统一命令、自上而下的制度安排，而是在规则制定中发挥主导作用，在多方主体利益冲突中做好平衡协调工作，为多方治理主体提供制度环境和机制安排。政府的“元治理”并不意味着消解其他的治理形式或力量。相反，元治理有利于为多元协同治理提供稳定的法治环境，从法治上引导治理主体的价值取向和整体目标走向，为多方主体参与管理提供共同的行动目標和行为准则，形成集体行动实现教育公共利益最大化的善治目标。政府作为“元治理”的唯一主体，其功能表现在以下几个方面：一是从宏观上确定教育发展的方向、目标、价值取向，整合多元主体的利益冲突和目标分化问题，产出公共政策和重要制度[16]；二是从财政投入和经费支持方面完善教育资源的供给，从经费支持改善教师队伍建设，从减税免税上减轻公共组织治理主体的投资开支，从生均拨款上改善学校的硬件软件设施，完善资源供给的立法和实施监督制度；三是协调和整合多元主体的利益关系，法治规范各治理主体的准入门槛和运营管理，维护公共利益，实现教育治理的合法性和有效性，依法治教，保证教育领域公共利益的最大化。在教育治理实践中，政府的角色和地位至关重要，“善政”是实现“善治”的前提，法治是促进“善治”的保障。

教育治理以多元共治为起点逻辑，治理主体间的合作共生是教育治理的实践选择；以实现教育公共利益最大化的善治目标为价值逻辑，责任与规约是教育治理价值逻辑下的实践选择；以法治治理主体行为规范为行动逻辑，政府的“元治理”是多方主体形成集体行动实现善治目标的行动保障。教育治理是教育管理的现代形态，是对传统教育管理方式的超越和延伸，渗透着教育管理从管治走向善治的理念转型，规定着教育治理的路径选择和实践进展，是满足当前社会发展的另一种教育事业发展方式，体现了命题变迁背后所蕴含的丰富理论内涵与深刻实践意义。

参考文献

[1] 郝德永.教育治理的国家逻辑及其方法论原则[J].教育研究，2020，

41（12）：4-13.

[2] 靳澜涛.从教育治理到教育治理现代化的内在逻辑及其价值理性[J].中国电化教育，2021（10）：51-56.

[3][4] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：5，6.

[5][6] 杜明峰.转型期我国社会组织参与教育治理：逻辑、实践与优化策略[J].教育发展研究，2021，41（10）：40-49.

[7] 陈星，张学敏.教育共治的限度及其超越[J].国家教育行政学院学报，2019（05）：29-36.

[8] 蒲蕊.公共教育服务体制创新：治理的视角[J].教育研究，2011，32（07）：54-59.

[9][13] 刘金松，肖景蓉.教育治理的实践逻辑探讨[J].教育学报，2021，17（02）：109-117.

[10] 詹姆斯·羅西瑙.没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革[M].张胜军，刘小林，等译.南昌：江西人民出版社，2001：4-5.

[11] 田晓伟.教育治理理论的困顿及其突破[J].教育学术月刊，2019（01）：18-24.

[12] 靳澜涛.教育治理与教育管理的关系辩正及其实践反思：对一个老问题的新看法[J].教育学术月刊，2020（06）：17-23.

[14] 潘懋元，贺祖斌.高等教育普及化背景下的大学治理：访著名教育家潘懋元先生[J].广西师范大学学报：哲学社会科学版，2021，57（05）：120-128.

[15] Hysing E.Governing without Government？The Private Governance of Forest Certification in Sweden[J].Public Administration，2009（02）：312-326.

[16] 褚宏启，贾继娥.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊，2014（12）：6-10.

[作者：尤玉钿（1982-），女，广东潮州人，广东轻工职业技术学院财贸学院，副教授；胡中锋（1964-），男，湖北荆州人，华南师范大学政治与公共管理学院，院长，教授。]

【责任编辑  郭振玲】