国有控股上市公司内部监督机制的法制完善

刘晓蕾（高级经济师）

国有企业历来是中国国民经济的支柱，而国有控股上市公司更是A 股市场的“压舱石”。据统计，截至2022 年4 月12 日，国有控股上市公司数量占我国A 股上市公司数量的比重为27%，市值占比则为48%（王雅洁，2022）。为此，在公司法层面对国有企业进行特别规整，进而完善国有控股上市公司的治理结构，切实规范其内部监督，对推动资本市场有序健康发展具有重要意义。2021 年12 月，经第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过的《公司法（修订草案）》（简称“草案一审稿”）公布，其对国有公司的规定进行扩充并予以专章规定。2022 年12 月，第十三届全国人大常委会第三十八次会议审议通过的《公司法（修订草案二次审议稿）》（简称“草案二审稿”）延续此立法模式。本文借助《公司法》即将作出重大修订的决定，深入解析国有控股上市公司内部监督机制的法律构造及其逻辑障碍，从而明确完善进路，优化相关治理结构。

一、国有控股上市公司内部监督的法律构造

上市公司治理为系统性工程，需要科学的权责配置与监督机制的协同推进。其中：外部监督为外源性的辅助监督力量，包括市场机制、政府监管部门等；内部监督为内生性的根本监督举措，包括公司机关的分权与问责，并呈现为具体的内部监督结构。有效监督是公司内部机关权责分配的重要目标，而明晰公司内部机关的职责分配是解析公司内部监督模式的基础。当前，国有控股上市公司内部监督结构主要由《公司法》和证监会于2018 年发布的《上市公司治理准则》等规范来确定。但若要理清国有控股上市公司内部监督的法律构造，还要在一般性上市公司机关职权分配、监督模式的基础上提炼出“国有控股的特殊因子”。

（一）上市公司内部监督的一般架构

公司治理结构在公司内部是通过健全的组织机构及其有效工作实现的，而每个机构在公司中的地位和作用，又通过其机构设置和职能配置体现出来（施天涛，2018）。上市公司的主要职权机关由四部分组成，包括股东大会、董事会、监事会、经理层。一般认为，股东大会是公司的最高权力机构。董事会对股东大会负责并向其报告工作，依法行使经营决策权和执行职能。根据工作需要，董事会可以设立战略、薪酬、审计等专业委员会作为辅助机构。监事会由股东和适当比例的职工代表组成，监事会对股东大会负责，监督公司董事和其他高级管理人员依法履行职责。经理则由董事会选聘，受董事会领导，负责组织实施股东大会、董事会的重要决议，主持公司的日常工作。公司内部需要配备监督机制的根本原因在于，“那些控制公司的人，即便他们也拥有大批股票，仍可能会牺牲公司利益来为自己谋利，而不是为公司谋取利润”，即委托代理问题（伯利和米恩斯，2005）。委托代理问题本质上是由非对称信息和不完全信息引起的激励约束问题（易宪容，1998），外部监管不如内部监督（人员）拥有更多的信息获取机会和更强的经济环境状态分析能力。从这一层面来讲，具体负责决策经营的董事与经理需要被监督以防范机会主义行为，同时他们自身会因为信息优势和知识垄断而成为上市公司内部监督的重要主体。这体现为现行《公司法》中的信义义务规则，大量规范集中在“董事行为规制”上（蒋大兴，2022）。

1.监事会为《公司法》明文规定的基本监督机关。

根据《公司法》第53 条规定，监事会的监督包括对公司的财务状况进行监督，对董事、高级管理人员的职务行为进行监督：董事、高管执行公司职务时若违反法律、法规或者公司章程，监事会有权提出罢免建议；董事及高管若损害公司利益行为，监事会有权要求其纠正等。《上市公司治理准则》第46 条规定：监事会有权了解公司经营状况；第47 条规定：监事会依法检查公司财务、监督董事和高级管理人员履职的合法合规性；紧接着，第48 条至第50 条分别对董事、高管、审计人员列席监事会议，监督结果的作用以及监事会对公司内部违法违规等行为的报告义务进行规定。

2.股东大会的职能天然附随监督作用，主要通过对董事的选任和罢免实现监督威慑。《公司法》第37 条第1 款规定，“股东会行使下列职权：……（二）选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；……”，股东会有权在董事任期届满之前随时解除其董事职位。2019 年4 月实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（五）》第3 条规定，董事任期届满前被股东会或者股东大会有效决议解除职务，其主张解除不发生法律效力的，人民法院不予支持。与之同步，2019 年4 月17日，证监会发布的《关于修改〈上市公司章程指引〉的决定》删除了“股东大会不能无故解除其职务”的规定，将第96 第1 款修改为：“董事由股东大会选举或者更换，并可在任期届满前由股东大会解除其职务。”我国《公司法》确立的是董事的无因解除制度。但股东一般无法直接参与公司的具体事务，而由董事（会）对股东组成的股东大会负责，因此股东在一定程度上可通过股东大会借助董事会决定经营决策、控制经理层人选等，即通过对公司治理结构形成的把控发挥内部监督作用。一般情况下，股东通过行使表决权、查阅权等权利来参与公司治理的积极性愈高，对董事和经理的监督成效愈显著。

3.基于组织扩张、社会分工和代理权下沉的公司发展趋势（蒋大兴，2020），董事开始具备相应的监督义务，董事会也开始而承担一定的监督职能。对于一般公司来讲，董事会的监督职能主要通过对经理层拥有的任免权来发挥。而对上市公司来讲，除任免机制外，设立董事会专门委员会中的审计委员会以及独立董事是另一重要的常态化监督手段。一方面，2005 年修订的《公司法》明确了上市公司应设置独立董事。2022年，证监会发布的《上市公司独立董事规则》规定，独立董事经股东大会选举决定。独立董事应具有独立性、专业性、经验性等要求，同时不得存在与上市公司具有影响其监督判断的利益关系，如控制权关系、关联关系、服务关系等。独立董事除了应当具有《公司法》和其他相关法律、法规赋予董事的职权，上市公司还应当赋予独立董事特别职权发挥其监督职能，主要包括重大关联交易的认可权、提议权、发表独立意见权、聘请外部审计或者咨询机构权等。另一方面，2018 年证监会修订《上市公司治理准则》：第38 条明确了上市公司董事会应当设立审计委员会，审计委员会由董事构成，独立董事应占多数并担任召集人，并且召集人应为会计专业人士；第39 条明确了审计委员会的职责，包括监督和评估上市公司的外部与内部审计工作、审核公司的财务信息和披露、监督及评估公司内部控制以及负责法律法规和公司章程等。

由此可见，当前《公司法》通过多元的机构设置形成了基本的治理结构和交错的监督模态，立法者试图通过权力机关（股东大会）——执行机关（董事会为抽象执行机关、经理为具体执行机关）——监督机关（监事会）的分层结构来实现公司内部各机构之间权责分明、互相制约的权力均衡，从而对上市公司的董事和经理这两个重要的经营管理人员进行直接的监督：（1）股东大会、独立董事、审计委员会、监事会对内部董事的监督；（2）董事会、独立董事、监事会对经理的监督。

（二）国有控股上市公司内部监督的特殊性

现行《公司法》未将国有公司作为单独的规制对象予以列明，只在第二章第四节国有独资公司进行了特别规定，国有控股公司在《公司法》中并未单独涉及，但最新的《公司法》修订草案一审稿与草案二审稿均设置了“国家出资公司”的专章规定，其原因在于国有公司在治理层面的特殊性。这种特殊性在国有控股上市公司中更为凸显，具体如下：

1.国有控股上市公司的内部监督具有复杂性。虽然国家作为控股股东使得公司在资本市场的流通股份及其流动频率被压缩，资本市场的外部竞争监督机制大大降低。但国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）代表国家履行出资人的职责，其作为行政机关被法律法规苛以强制性的参与治理和监督经营职责，从本质上强化了国家股东的权利行使的能动性，以至在国有控股的公司中，股东大会的统筹决策职能并非如一般上市公司一样被信息逐级衰减的经营决策机制所弱化。换言之，股东大会、董事会、经理层在国有控股的公司均为具有决策与经营职权的重要机关。与此同时，作为采取公司形式的国有企业，国有控股上市公司的董事会（含下设的审计委员会）、监事会、独立董事同样具有不同程度的监督职能，其内部的制衡监督机制也呈现出多线程交错模式。

2.国有控股上市公司中的国有控股因素必然使得公司治理采取的是股东会中心主义模式。现行《公司法》规定以及上市公司的机关职责分配规范均未明确一般公司的治理模式属于董事会中心主义还是股东会中心主义①。虽然我国上市公司一般具有比较集中的股权结构，所有权与经营权分离程度较低，即存在控制权并非国有公司的特有现象，但国有公司在股东介入治理方面更为突出。因为自国有企业的公司制改革后，国家的财产所有权在法律上表达为公司股权。为防止国有资产流失，国有企业在公司治理上需要延续国家控制的模式，通过上收重要经营决策权以保持国有企业的长期稳定和发展（刘凯湘和刘晶，2021）。所以，国有控股上市公司的治理模式在实践中可明确为股东会中心主义。我国公司治理在未来的重要方向和出路是顺应公司控股的股权结构和治理态势，构建以控股股东为核心的治理结构和机制（赵旭东，2020），内部监督亦应以控股股东为基点进行相应的制度设计。

3.国有控股上市公司的内部监督因其治理模式而呈现收益权与控制权再度分离的特殊现象。不同于国有独资公司不设股东会的规定，因社会资本与国有资本共同持股，国有控股公司中仍然需要股东大会作为公司的权力机构。国资委则是代表行使出资人职能，委派人员参与治理，而国家享有股份所有权与收益权。基于此，在委托代理的激励与约束权衡上，若有控制权而无收益权，经济人就会缺乏实现最佳效率产出的激励（卢现祥和朱巧玲，2007），从而可能产生控制权行使低效和国资委下具体代表人员的权力寻租的后果。因此，国有控股上市公司中的监督对象实际为三重主体：董事、经理、控股股东（体现为国资委代表）。对于国资委代表的监督而言，不仅需要公司法律的监督，还需要政治层面上的监督。对于国有控股上市公司的董事和经理而言，亦是如此。而不同于一般上市公司的遴选淘汰机制，国有控股上市公司的董事及高级管理人员受国资委委派履行管理职责，党委会、董事会及经理层在人员构成上高度重合。党组织成员广泛参与公司治理和交叉任职的现象普遍。目前，常见的做法是党委书记兼任董事长，党委副书记兼任总经理，党委成员兼任副总经理或董事。个别公司甚至还存在董事长、党委书记、总经理“三权合一”的现象。

二、国有控股上市公司内部法律监督的结构性制因

（一）监督方式的分工与协作需求

国有控股上市公司中存在公司法律的监督与政治的监督，两种方式的分工明晰是完善国有控股上市公司内部监督的基本前提。国有控股上市公司若完全运用私人公司的规则，国资委只能作为出资人进行一种“股东化”的内部监督，但这显然与国有企业实践中盛行的“行政化的”“非股东化管理措施”相左（蒋大兴，2023）。随着国有企业改革全面实现公司化，相应的管理也从“管资产”走向“管资本”，但即使国有控股公司是作为高度市场化组织表现形式的上市公司，也很难采取全面“股东化”、去行政化的监管模式。监督方式的科学分工涉及的问题集中体现为发挥保证监督作用的党组织（特别是纪检监察部门）与监事会、审计委员会等上市公司监督部门的协调。具体包括党管干部、党管人才的实现方式，经营管理层市场化选聘人才机制的协调，党委参与企业重大问题决策与董事会依法决策的协调，以及党委会、董事会、经理层三者之间的责权利协调等问题。

监督方式分工与监督职能发挥的基本要素是公司机关人员职责定位清晰、人员构成独立。本文认为，国有控股上市公司内部法律监督的侧重点为董事和经理，而政治监督的对象则主要为股东会、董事会中的国资委驻派代表等非市场化选派人员。根据《党章》及有关党内制度规定，国有企业党组织是企业的政治核心，党组织行使参与企业重大决策，领导思想政治工作、反腐倡廉工作、精神文明建设和工会等工作，贯彻党管干部、党管人才原则，发挥监督保证作用等重要职能。习近平总书记强调，“国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干，是治国理政复合型人才的重要来源。选好用好管好这支队伍，对于国有企业改革的成败和国有经济的健康发展至关重要。”党管人才并非一定要求全部董事均为“执政者”，只需要在“管资本”方向上把握大局即可。从理论上来讲，董事应属于国有企业领导人员，应是党务、法律、财经、管理甚至各类工程技术方面的综合性、复合型人才，同时还要求具备较高的政治素养和职业道德水准。但是，这种“全能型选手”在国有控股公司经营管理实践中并不多见。而国资委代表进入股东会，在重大投资决策事项中发挥作用才是国家股权行使的法律逻辑的基本表达。再则，国有企业落实党管干部原则必须与市场化选人用人方式有机统一。部分董事、高级管理人员、各层级经理应当遵循市场化选用方式，充分利用国有企业职业经理人市场化改革的经验优势对市场化选任的董事、经理进行契约化管理、专业化竞争和权责利的统一协调，赋予其相对独立的地位和较为宽泛的经营管理权限，使得他们能够在权限范围之内独立自主地开展经营管理活动而不受到其他主体的干预（夏小雄，2021）。

（二）多线程模式中的监督不力问题

国有控股上市公司的多线程监督模式未能发挥竞争效果，反而在各环节存在监督不力、功能交错问题，主要体现在以下两个方面。

1.独立董事的监督效用有限。从《公司法》和《证券法》的规定来看，独立董事与普通董事对公司所负有的忠实、勤勉义务以及其不当履职所产生的责任是一致的。实践中，国有控股上市公司均按照法律法规要求聘用独立董事，很多上市公司独立董事占比也远超法定要求。而且，许多国有控股上市公司专门制定了独立董事工作细则或在公司章程中作出明确规定，通过向独立董事定期发送资讯、定期或不定期组织现场调研、与董事长及高管定期沟通等方式，保证独立董事的知情权和调查权。但是，从独立董事选任机制中反映的利益结构来看，本应勤勉尽责的独立董事，由于激励约束不足也很难真正做到勤勉尽责②。从路径依赖和多元均衡理论来看，独立董事的引入并未明显打破现有公司结构中各方利益的均衡（朱慈蕴和林凯，2013）。因此，有学者提出应明确独立董事信义义务的内涵，构建区别于执行董事会成员的特有信义义务体系（徐强胜和简晓婷，2022），并考虑从独立董事的有限责任、多元化薪酬、董事责任保险、市场声誉机制等方面激励并约束独立董事的治理效能（傅穹，2022）。

2.监事会监督作用不彰。主要体现在以下几个方面：一是，监事往往专业性不足。《公司法》对监事会组成、职权范围、监事会召开和决议程序作了全面规定，但未对监事的积极任职资格作出规定。上市公司监督的重要方式为信息监督，监督的前提是信息公开，主要内容包括财务信息，这是因为虚假陈述、内幕交易等证券违法行为往往需要借助财务手段方得以实施。然而在实践中，多数监事并不具备一般的财务知识，无法理解抽象的财务报表中反映的利润、资产等会计数据，对股票的价值评估等专业财务问题就更难以进行有效监督（范围，2016）。二是，监事（会）的责权利配置均衡度有待提高。在国有控股上市公司，监事会并没有设立单独的财务和审计委员会，缺乏落实财务监督权的组织保障，而且《公司法》亦未明确监事会行使财务监督职权的具体措施。考虑到监事会主要由股东代表和公司内部职工组成，履职所必需的费用也由公司承担，在行政关系和财务关系上受制于董事会和管理层，因此他们难以完全客观地发表监督意见和履行监督职责。三是，在激励机制方面，监事的薪酬并未与监督成效挂钩，使得监事勤勉履行监督职责的意愿不够强烈。

三、国有控股上市公司内部监督的法制完善进路

（一）结构完善：以审计委员会为主体的国有控股上市公司监督

由于独立董事的监督功能往往是融于审计委员会，通过审计委员会对财务、内控甚至是合规的领导来实现独立董事的治理功能，所以无须特别关注独立董事与监事会在监督结构上的重合问题。但监事会与审计委员会的监督功能的交错问题需要解决。本文认为，国有控股上市公司应采用一元制监督模式，并且以分工方式在董事会内部来完成监督权配置的审计委员会模式较为可取。理由如下：

1.监事会的监督模式强调监督者与董事会之间的制衡关系。监督者置身于董事会之外，以“局外人”立场行使监察职责。但在上市公司，特别是存在国有控制权的上市公司中，这会在一定程度上将监事与经营决策相关的关键信息以及财务审计相关的日常业绩信息隔离。根据《证券法》的相关规定，上市公司必须定期披露年度报告、中期报告和季度报告，此外，还需及时披露可能影响投资者决策的重大信息。监事会也因此负有相应的监督职责，确保上述信息对外发布时的真实、准确和完整。如此高频率的履职需求对于信息获取能力较弱的监事来说很可能力有不逮。一方面，国有控股上市公司的监事往往通过国资委委托代表派驻，在履职便利度不高的情况下，专业性有限、激励约束动力不足的监事难以满足有效监督的制度期待。另一方面，除了控股股东，在上市公司中很少有其他股东愿意担任监事履行监督职责。而从制度预设上来看，国有控股不同于一般的私人控股形式，国有控制理论上不会损害公司整体利益，因此无须在公司法层面作出特别因应。对于国资委委派的代表人员权力行使的监督而言，则是需要更多地从党内法规、国资委规范等层面作出特别规范。

2.审计委员会履行监督职能的优势在于监督者与管理者均是董事会中的成员，监督者也参与公司决策。将监督职能融入决策过程中，审计委员会具有独特的监督优势（格伦德曼，2018）。董事会本身享有选任和解聘管理层的人事权，这为履行监督职责提供了必要的权力，能弥补平行双层制下的监事会对于董事会（定位于执行机构）与经理层没有人事权的重大缺陷（蔡英欣，2018）。而且，公司内部的利益冲突集中体现在公司的财务领域③，所以相关监督也应当集中于此。根据《上市公司治理准则》第38 条的规定，审计委员会的召集人为会计领域的相关人员，这是履行监督职责的专业基础和能力保障。在上市公司董事会内部，审计委员会作为保障公司财务信息乃至所有的披露信息真实的第一道屏障，在提升信息披露质量和抑制财务舞弊等方面具有重要作用。

因此，董事会下设审计委员会应成为国有控股上市公司实现内部法律监督的基本方式，审计委员会作为治理结构中的重要主体承担监督职责，同时可以考虑不设监事会，避免功能交错的问题。这已经在《公司法》修订草案中有所体现。其中，董事（包括市场化选任和党组织通过法定程序选任）和高级管理人员均需要由审计委员会通过法定职权实施法律监督。但对于同时具有政治身份的国资委驻派的股东大会代表、董事，还需要由党委、纪委等进行特别的政治监督。而通过前述的市场化选任的董事和经理，其本身还面临外部市场的竞争压力与股票薪酬激励，职业化和市场化使他们能够形成一定的自我约束，所以只需按照普通上市公司的一般逻辑进行相关制度设计即可。

（二）立法完善：国有控股上市公司内部监督的公司法依托

2022 年12 月，草案二审稿公布，除了保留草案一审稿对国家出资公司规定进行大幅修改的内容，还对其他有关股份公司的内容进行了精细化完善，多数条文涉及国有控股上市公司的内部监督问题。

1.放宽了股份有限公司董事会人数限制。草案二审稿第120条第1款将现行《公司法》第108条中董事会的人数范围从5 ～19 人改为3 人以上，赋予了公司内部监督更多的自治空间。理论上，董事会人数的多寡属于公司自治范畴，由公司根据自身经营规模、经营模式等个性需求而决定；实践中，也有研究指出，国有控股上市公司的董事会规模与公司绩效呈现弱相关性（徐金喜，2011），以法律对董事会的人数作出严格的强制性规范（上限和下限）并无足够的正当性及理性支撑，也不符合市场化改革之下激发国有企业活力的发展动向。董事会规模关涉公司中各方的利益制衡，最新的草案二审稿采取“3人以上”的规定，既能够确保董事会集体决策、多数决议与程序效率的公司基本程式要求，同时也能够放宽不必要的人数规制，灵活适配不同国有控股上市公司的实践需求。

2.突破股份公司传统的“董事/监事”的二元制监督模式，允许股份公司自主选择一元制模式。草案二审稿第121 条明确了股份公司可以按照公司的章程在董事会中设置审计委员会等专门组织对公司财务、会计进行监督，以取代监事会或者监事。但一方面，草案二审稿将人员构成要求从一审稿的“过半数为非执行董事”修改为“三名以上的董事且独立董事过半数”；另一方面，草案二审稿又增加了新的规定即组成审计委员会的独立董事至少有一名是会计专业人士，独立董事不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系，从而明确了审计委员会成员的任职要求与人员构成，为其更好地取代监事会行使监督权作了充分的制度铺垫。传统上，上市公司由审计委员会和监事会共同行使内部监督权，如前文所述，审计委员会和监事会存在一定的功能交叉④，容易引发监督职能的叠床架屋、权责不清（林一英，2022），进而造成资源内耗，影响监督效能。当前，世界范围内的主要资本市场的法域多采用一元制内部监督模式，例如美国上市公司的董事会由执行董事与独立董事组成，在萨班斯法案后开始强化董事会的监督功能，且必须下设审计委员会。日本自2002年开始允许公司根据章程选择三委员会（提名、薪酬和监察），不再设置监事或者监事会。允许国有控股上市公司以审计委员会取代监事会行使监督权，对提高国有控股上市公司内部监督效率、与国际接轨进而推动国有控股上市公司更好地“走出去”深有裨益（何林峰，2022）。

3.草案二审稿通过第七章专章对国家出资公司组织机构进行了特别规定。其中：通过第168条将适用范围由国有独资有限责任公司扩大到国有控股股份有限公司等国有企业。根据第177 条规定，国有控股公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。虽然国家出资公司存在区别于一般的私人/商业公司的“国家因子”与公共属性，但其依然是利用公司形式开展市场经营，在治理层面与一般的私人/商业公司仍存在诸多共性，例如委托代理问题及其衍生的监督规则。在《公司法》中增加并完善国家出资公司的相关规定，有利于推动一般上市公司与股份有限公司成熟的监督管理制度逐渐适用于国有控股上市公司的监督管理，促进后者更好地实现市场化改革，增强国有企业的竞争力。此外，草案二审稿不仅坚持了现行《公司法》第19 条的规定——在公司中依据《党章》设立党组织并开展活动，而且在第170 条突出强调了在国家出资公司中，党组织依照《党章》发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持股东会、董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。这在一定程度上回应了国有企业的公共属性，并兼顾其政治特征。

《公司法》的最新修改动向为董事会下设的审计委员会取代监事会、成为国有控股上市公司内部法律监督的基本机关提供了框架基础，但具体的操作性规则仍需要国资委等在有关的部门规范中予以落实。

（三）协同完善：国有控股上市公司内部监督的具体规则

虽然《公司法》修订为国有控股上市公司内部监督的完善提供了基础的规范依托，但其相关机制真正发挥成效不仅需要法律层面的支持，还需要配以具体规则以健全国有控股上市公司的制度体系。具体规则应从两方面回应国有控股上市公司的特殊性，从而协同实现监督效果：一是在以上市公司为主要规范对象的规定中作出关于国有控股公司的特别规定；二是在以国有公司为主要规范对象的规定中结合上市公司属性作出相应调适。

1.上市公司规则中针对国有控股公司的特别规定。

（1）需要特别保证党在企业经营中的领导作用。《上市公司治理准则》第5 条在《公司法》基础上强调国有控股上市公司应当根据企业股权结构和经营管理等实际情况，把党建工作有关要求写入公司章程。具言之，公司应当在经营中重视其国有控股的特性，不仅要为党组织活动提供必要条件，更要明确党对国有企业的普遍领导，保证党组织在公司经营中的核心地位。按照证监会制定的规则来强调国有控股上市公司中党建工作的重要性，是对《公司法》中有关国家出资公司相关制度的延续，能够将国有属性中的政治优势转化为特定上市公司的竞争优势，充分发挥党组织“把方向、管大局、保落实”的作用。

（2）需要特别提高内控合规建设。国务院于2020年发布《关于进一步提高上市公司质量的意见》，指出要完善中国特色国有控股上市公司治理机制，深入推进上市公司内控规范体系，推动上市公司内控制度落地实施。国有公司除了在产权属性上表现出公共特征，往往还分布于关系民生或特定垄断的行业；而且如前述，国有控股上市公司是资本市场的重要组成部分与“压舱石”。所以，完善内部监督、确保合法合规经营对国家经济的健康、安全发展具有重要意义。《上市公司独立董事规则》则建立了上市公司独立董事的制度体系，为主要由独立董事组成的审计委员会充分发挥监督职能提供了细化的操作规则。但除了董事会下设审计委员会，国有控股上市公司还应进一步设置内控与合规部门，加强对经理层和具体业务负责人的内部监督。基于此，国资委于2019 年印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，对央企内控体系的建设与监督工作的强化提出建议；于2022 年印发《中央企业合规管理办法》，细化合规管理运行机制与工作方法，并设立合规委员会，作为中央企业的特别要求。出于加强对董事、高级管理人员、经理层监督的共同目标，未来国有控股上市公司可以在不断优化以审计委员会为监督主体的公司法一般模式上，统筹推进审计、内控与合规管理的三位一体的功能融合。

2.国有公司规则中针对上市公司的相应调适。承前所述，国有控股上市公司的股权结构中包含部分社会资本，不能单纯依靠国有独资的控制模式或者政治监督来实现良好的内部治理，而是还需要遵循《公司法》的基本规则来展开。

（1）预留市场化选聘人才的空间。国资委于2015年发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，强调双向进入、交叉任职，党组成员可以通过法定程序进入董事会、监事会与经理层，董事会、监事会与经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。本文认为，应尽量控制党组织领导班子成员进入公司经营管理层。考虑到未来《公司法》修订后国有控股上市公司可能可以不设监事会，党组成员通过法定程序选任进入董事会即可，同时预留部分董事、经理职位由市场化的方式进行公开招聘与选任。因为国有控股上市公司不仅应保持公共性，其市场化程度亦应维持在较高水平，以契合上市公司的市场经济特征和国有企业市场化改革方向，借助市场竞争机制提升国有公司经营效率。而通过市场的竞争和声誉机制来选举、配备人才正是其中的关键举措。

（2）注意维持上市公司的独立性与公司制度的基本治理结构。一方面，国有控股上市公司仍需遵守《公司法》中的程序规则，以股东大会作为公司的权力机构，通过股东会决议表决来形成公司意志，确定经营方针、方案等。如此方能维护公司制度的基石——法人独立性与有限责任（王湘淳，2021），充分尊重社会股权，保证交易安全。国资委在2022 年发布的《提高央企控股上市公司质量工作方案》中继续强调国有控股上市公司中党建的重要性，在具体经营中可以通过建立完善党委（党组）前置研究讨论事项清单，制定企业党组织决策清单明细，从而充分发挥党委（党组）在公司决策前端的领导作用。另一方面，国有控股上市公司虽存在纪检监察等政治监督，也有国资委对委派代表人员的特别规范和审计署的外部审计，但都不能取代或者干预上市公司以审计委员会为内部监督主体的基本结构。换言之，应当注意区分政治监督下的政治责任/党内责任和审计委员会监督下的法律责任（包括公司法、证券法和刑法等），避免董事制度流于形式，弱化其在内部监督中的信息优势。

四、结语

国有企业在本质上属于公共企业，有关国有企业的法律建构及改革措施，都应当围绕如何使国有企业成功地实现其作为公共企业的目标、履行公共企业的职能而展开（蒋大兴，2023）。国有控股上市公司同时需要遵循法律法规、国资委监管和上市监管规则，其应在法治体系下建立适应自身性质和特点的内部监督。不同于一般的私人控股模式，在制度场景预设上，国有控股不会损害公司整体利益与投资者利益，故无须在公司法层面作出特别因应，而是需特别着力于法律监督与政治监督的分工与协作。明确党组织选任成员进入公司管理层的范围是关键一步。从现行国有控股上市公司的责权利配置方面来看，现有制度难以构造有效的监事会监督模式，审计委员会应成为国有控股上市公司内部法律监督的基本主体，并考虑不设监事会或监事。故监督职能的强化应主要从优化审计委员会履职方式等方面着力，实现对董事（包括市场化选任和党组织通过法定程序选任）和高级管理人员的监督。对于市场化选任的董事和经理的监督而言，无须在公司法层面作出特别考量，只需遵循上市公司的一般逻辑，通过法定程序强化内部审计。而党组织选任人员行使职权的方式应在《上市公司治理准则》《关于深化国有企业改革的指导意见》《提高央企控股上市公司质量工作方案》等基础上进一步明确优化，并推动国有控股上市公司内部建立具有中国特色的政治监督机制。

【注 释】

①股东会中心主义治理模式与董事会中心主义为学界关于公司制模式作出的理论概括。见潘林：《论公司机关决策权力的配置》，载《中国法学》2022年第1期，第203 ～220页。

②绝大部分独立董事由出资人或控股股东控制的董事会、监事会提名产生，薪酬也由所任职公司支付，并且独立董事兼职现象较多。见袁康：《独立董事的责任承担与制度重构——从康美药业案说开去》，载《荆楚法学》2022 年第2期，第132 ～147页。

③这三类冲突即经营者与股东之间的冲突、股东相互之间的冲突、股东与公司其他利益相关者（包括债权人和职工）之间的冲突。见莱纳·克拉克曼、保罗·戴维斯等：《公司法剖析：比较与功能的视角》，刘俊海、徐海燕等译，北京大学出版社2007年版，第2页。

④《上市公司治理准则》第38 条第2 款规定，上市公司审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中，独立董事应当占多数并且担任召集人；第39 条、第41 条分别规定了审计委员会、提名委员会对董事、高管的监督权；第47 条明确规定了监事会对董事、高管的监督权。

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