农村土地制度改革驱动乡村振兴的理论逻辑与动力系统

连宏萍 魏文佳

摘 要：作为农村制度体系基础和核心的土地制度改革与乡村振兴战略具有一致的价值目标，具备相互统一的推进步骤。农村土地制度改革为实施乡村振兴战略带来了机遇和挑战。通过梳理农村土地制度改革的脉络，研究发现当前农村土地制度改革驱动乡村振兴的理论逻辑关乎效率与公平两个价值取向的博弈。基于这一逻辑，提出“提升效率——土地产权制度创新、土地利用制度创新”“保障公平——土地风险防范制度创新、土地增值收益制度创新”的二维发展模式，为乡村振兴构建动力系统。

关键词：农村土地制度改革；土地政策；乡村振兴；动力系统

［中图分类号］ F321.1 ［文章编号］ 1673-0186（2023）007-0052-015

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.007.004

土地是农村最重要的资源，是农民最基本的生产生活资料，也是农民赖以生存发展的空间载体，土地制度是农村制度体系的基础与核心。中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放后，一次又一次农村土地制度改革不断释放农村生产活力，充实巩固农业产业基础，推动乡村社会经济稳步提升。党的十九大确立乡村振兴战略，是当前推进我国农业农村农民现代化建设的关键战略和核心驱动。在此背景下，理顺并构建农村土地制度改革驱动乡村振兴的理论逻辑与动力系统，对于全面推进乡村振兴意义重大。本文基于对农村土地制度改革实践脉络与文献基础的梳理，通过对农村土地制度改革驱动乡村振兴的理论逻辑及对农村土地制度改革实践挑战的阐释，以此构建农村土地制度改革驱动乡村振兴的动力系统。

一、实践脉络与文献基础

以发展的眼光看，制度不能一成不变，而应根据实践需要进行调整和完善。农村土地制度的不断创新，对农业经营基础的变迁、农村社会秩序的稳定和农民生活质量的提升发挥了积极作用。学界对于农村土地制度与乡村振兴的相关研究也随实践演进发生相应变化，通过梳理农村土地制度改革的实践脉络以及归纳现有研究，为本研究构建坚实的理论基础和实践基础。

（一）农村土地制度改革的实践脉络

1978年，小岗村自发进行生产责任制改革，实行包产到户。1980年，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，给各地依照实际情况决定是否开展、如何开展包产到户提供了制度柔性与可操作性。1982年首个关于“家庭联产承包责任制”的农村工作一号文件出台、宪法对农村集体土地使用权的修订等，分别从实践和法制层面肯定了家庭联产承包责任制的社会主义性质。到1986年初，全国已有99.6%的农户实行大包干［1］。这标志着我国全面确立了家庭联产承包责任制，农地集体所有权和承包经营权的“两权分离”制度正式形成。农户拥有了土地使用权和土地财产的最终剩余权，生产积极性显著提升，还为工业化、城镇化快速发展提供了劳动力、土地、市场等多方面的支持。

20世纪90年代初期，农村劳动力向城镇流动，农地闲置严重，农地经营权流转在农村范围内活跃起来。面对这一情况，1993年，“统分结合的双层经营体制”正式纳入宪法，即集体统一经营和家庭分散经营相结合。中央政府基于现实情况及时调整土地发展策略，一方面延长土地承包期，允许土地流转；另一方面不断夯实农地流转规范化的制度基础，为土地流转制度的探索创造了良好的政策环境。在解决了土地流转“何以产生”之后，中共中央开始积极探索土地流转的具体形式和内容。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》出台，农村土地流转制度正式以法律形式确立。2007年3月的《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权界定为“用益物权”，并对土地流转的期限和主体等进行规范，土地流转制度的合法性进一步提升，从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定。双层经营体制的探索巩固，确保了在继续坚持家庭联产承包责任制长期不变的基础上，适应农业社会化生产发展需要，适时发展壮大集体经济，不仅充分激发农民主观能动性和生产动力、增加农户收益，而且对于提升农村土地利用效率、维护农村秩序、推进市场化改革，具有时代性意义［2］。

农地权能模糊使得土地承包经营权流转在实践中遇到重重阻碍，频现各类矛盾，农地市場化效率低下。现实困境要求对农地“还权赋能”，进行土地确权。2008年中央一号文件首次提出建立土地承包经营权登记制度；2009年中央一号文件探索土地确权的具体措施；2010年和2012年的中央一号文件规定宅基地使用权和集体建设用地使用权等也要进行确权。土地确权使得农村集体土地产权的“权利束”得以确认，从法律上明确农地承包经营权的归属问题，既能降低农地流转的交易成本，又能提升土地承包经营权的物权保障，在此基础上的农地产权制度改革系统性工程才具备切实可行性［3］。

随着我国经济发展步入新常态，2013年党的十八届三中全会提出“全面深化农村改革”的任务，强调“产权是所有制的核心”，农村土地制度改革的重点应当是赋予农民更多财产权利。同年，精准扶贫战略思想提出，农民权益的实现问题受到前所未有的关注，各项有关土地制度改革的政策文件相继实施。2014年中央一号文件对“深化农村土地制度改革”进行了深刻阐述，涵盖农地承包政策、集体经营性建设用地入市、宅基地制度及征地制度改革等重点方向。同年11月，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》出台，提出将实施农村集体土地产权结构的所有权、承包权、经营权“三权分置”，成为中国农村土地制度改革和农业发展的一个重要制度基点。2014年底，中央全面深化改革领导小组专题探讨农村土地制度改革试点工作，涵盖农村土地征收、集体经营性建设用地入市与宅基地制度改革试点三项改革，也被称为“三块地”改革。2015年，“三块地”改革试点正式实施。2018年中央一号文件开始探索宅基地的“三权分置”改革。农地“三权分置”、农村土地制度“三项改革”、宅基地“三权分置”是新时代农村土地制度改革的“三驾马车”，其深意在于，既要尊重新兴的多种多样的土地经营方式，又要落实农地集体所有权这一基本原则，更加明确了不同主体的权利义务关系，推动了农村要素资源效用的最大化发挥［4］。这标志着我国农村土地制度改革进入了一个“全方位、多层次、宽领域”的崭新时期。

中国农村土地制度依据农村生产力与生产关系的矛盾运动不断细分权利、塑造权利束，构建了以集体所有制为根基的使用权不断细分的制度体系。在“两权分离”的基础上形成了“三权分置”的制度结构，在坚持集體所有制不变的前提下，围绕“分”与“统”，在土地经营权改革上下功夫［5］。这种制度安排，既满足了新时代农村生产力水平跃升产生的规模化经营诉求，又坚持了大国小农条件下家庭经营的基础性地位不动摇，还打通了农民“走出去”和新型农业经营主体“进得来”的通道。农村土地制度为振兴乡村产业和改善人居环境奠定资源基础，也为乡风文明建设和乡村有效治理提供制度保障，确保生活富裕目标的最终实现。

（二）农村土地制度改革与乡村振兴的文献基础

农村土地制度一直是学界研究的热点。西方法治国家更多关注农村土地使用的监管和产权管理问题［6］，而发展中国家则更关注可持续的土地使用制度安排［7］。近年来，国内关于农村土地制度的研究主要集中在以下方面：研究我国土地制度演变历程［8-10］；研究“三块地”制度改革［11-13］；研究农村土地制度变迁与农村社会结构演化［14-15］；从微观层面具体研究某一土地制度［16-17］。

乡村振兴在不同国家的话语情景中表现为不同的具体概念，但其核心始终围绕农村发展问题。国外研究更多关注具体的乡村振兴举措和方式，包括农村融资、技术援助、农村创业等方面［18］。我国乡村振兴的研究还处于起步阶段，主要任务是从概念和理论上加以厘清：研究乡村振兴的科学内涵、战略重点和理论视角［19-20］；研究乡村振兴的实施路径［21-22］；研究乡村振兴的理论构建［23］；研究乡村振兴与精准扶贫的有效衔接［24］；研究乡村振兴与城镇化的关系、乡村振兴与农村集体经济的关系等［25-26］。

我国学界也逐渐聚焦于农村土地制度与乡村振兴关系的研究：研究如何以土地制度改革为突破点实现乡村振兴［27-28］；探讨农村土地制度改革与乡村振兴之间的互动机制［29-31］；尤其关注乡村振兴背景下的“三块地”改革［32-33］。

然而，目前的研究多侧重于从历史进程中看演变或是从实践操作中找问题，缺乏全局性和历史性的系统研究。在此背景下，本研究基于理论构建和实践探索，建构农村土地制度改革驱动乡村振兴的动力系统，有助于综合性、全局性、系统性地厘清农村土地制度改革与乡村振兴的关系。

二、农村土地制度改革驱动乡村振兴的理论逻辑

改革开放以来的中国农地制度改革，通过明晰产权、确定地权，不断释放土地要素活力、优化土地利用结构，稳定了农户预期，创造了要素流通与产权交易的制度条件，极大地调动了小农户、农业大户、龙头企业与农民专业合作社等多元主体的生产效率，为实现城乡融合与经济转型起到制度联动的多重乘数效应［34］。一方面，农村土地制度改革立足于实现市场化与提升效率的目标，显示出我国充分运用市场思维的思路与决心。另一方面，当前的农村土地制度安排还强调土地的社会保障作用，并试图让其在农民增收、农村稳定等方面发挥影响。这就要求农村土地制度改革在追求社会主义市场经济效益的同时，必须充分保障农业农村农民的公平发展，也就是说，现阶段土地制度改革驱动乡村振兴同时面临两个命题，必须循着“提升效率”与“保障公平”的理论逻辑展开。

（一）农村土地制度改革的两大目标：效率与公平

提升效率与保障公平应当是我国深化农村土地制度改革的两大核心价值目标。农村土地制度改革的争议焦点在于改革将何去何从，本质上也折射出效率与公平两个价值取向的博弈。在乡村振兴与城乡融合的时代背景下，我们必须正确认识和处理好效率和公平的辩证关系，在发挥土地制度对城乡经济支撑作用的同时，保障农民财产权益，推动城乡公平发展。

目前，农村用地仍面临着因产权不明晰带来的流转难、因规划不统一带来的利用难、因条块管理不协调带来的监管难以及因城乡和区域不平衡带来的土地权益实现难等问题。提升土地利用效率有赖于市场推动和合理统筹，保障城乡发展公平则要靠有效的监督与收益分配制度。从提升效率和保障公平两条主线出发，基于权利变动视角、供应链视角和立法论视角，土地产权制度、土地利用制度、土地风险防范制度和土地增值收益制度是构成新时代农村土地制度的重要部分。

（二）提升效率

权利变动视角是从土地使用权变更的角度研究乡村振兴过程中各类土地的流转和转换状况；供应链视角是从土地供应的角度观察乡村振兴用地需求的满足情况［34］。基于权利变动视角和供应链视角，土地产权制度与土地利用制度两者以市场化为导向，激活土地要素，体现效率提升。

1.基于权利变动视角的土地产权制度

家庭联产承包责任制的创造与实行，解放了农业生产力，但其导致的土地碎片化问题成为当前农业现代化发展的严重掣肘。“人均一亩二、户分五六亩、土地七八块”是农村土地资源配置的普遍情况。农业农村部承包地确权颁证的数据表明，全国15亿亩承包地，地块数量超过11亿，平均每块承包地面积不足1.4亩。扣除东北、西北地块相对较大的地区后，其他地区单个地块估计不足1亩。

（1）激活土地要素权能，建立健全土地市场

在保证土地所有权权属关系不变的前提下，推进土地流转实为土地利用关系的流转，是增加农民收入、达成土地规模集约化的重要举措，也是我国进一步提升农业生产效率、构建并完善城乡统一的土地市场体系的必由之路。党的十七届三中全会明确提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，让依法取得的农村集体经营性建设用地，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。党的十八届三中全会再次明确“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。将市场机制引入农村土地市场，有利于盘活农村土地要素，激活农村集体建设用地资源。

（2）坚持土地公有制，推进农户土地确权

在三权分置下，土地产权一分为三：所有权属于集体，承包权属于农民，经营权由产权主体自主。在维护农村土地集体所有制的前提下，农村土地确权是对土地承包權与经营权，以及宅基地使用权的确认。土地确权是土地市场化的前提，是提高农村土地流转市场化效率的基础，是建成城乡统一的建设用地市场的必要条件。

第一，推进农户土地确权能够促进农户参与农村土地有效流转，推动零散的土地资源集中化，提高使用效率［35］。第二，通过土地确权，有助于实现农民土地资本化，发挥土地融资功能［36］。第三，通过赋予农民稳定的土地产权，将农村过剩劳动力从低效农地利用中释放出来，实现人力资本要素的市场化流动，完善农民就业结构并增加农民收入［37］。第四，农村土地确权颁证有利于减弱农村金融体系对熟人社会的过分依赖，改善农村金融交易环境，推动农村金融内生发展［38］。

2.基于供应链视角的土地利用制度

从供应链视角观察，农村集体土地成为农业、建设、生态三类用地的主要供给来源。囿于城乡二元的土地财产权结构及建设用地的指标和规模控制，乡村振兴用地的供给侧结构性改革依然任重而道远［39］。

（1）土地利用规划与土地综合整治

长期以来，我国国土规划体系呈现出纵向层级管理与横向多部门交叉的运行特征，规划种类繁多、内容重叠、标准不清，导致规划实施和土地利用执行过程困难重重。为解决土地利用规划实用性不强的现实问题，我国进行了一系列探索。由国家直接支配土地，从“两权分离”下的地方土地发展权管理，到资源环境约束下的中央—地方土地发展权分级管理，再而到当前生态文明建设背景下两级土地发展权归口管理的历程，规划的演变过程体现了国家治理体系现代化的过程［40］。

土地综合整治强调整治工作的综合性、整治目标的多元化及实施模式的多样性［41］，而全域土地综合整治则包括了生产、生活、生态三大空间的内容。我国农村土地综合整治以国土空间规划为纲领，历经“耕地保护为主—整理建设用地—实施土地整治重大工程—国土综合整治与生态保护修复”的过程，不断推进土地整治全局化、精细化和可持续化。

（2）土地集约节约利用与耕地保护

随着城镇化的加速推进，农村劳动力不断流入城市，农村大量耕地撂荒、宅基地与经营性建设用地闲置，而城市对建设用地的需求进一步扩大，这是城乡发展不平衡在用地层面上的映射。同时，农村产业融合用地供给不足的问题也十分突出。因此，为实现农村土地资源价值最大化，我国逐步开展了系列改革。第一，多种途径盘活存量用地。如将闲置耕地集中于农民专业合作社开展经营，或通过土地流转机制实现经营价值，或以城乡建设用地增减挂钩制度为抓手，复垦闲置土地，优化农村土地利用效率，满足城市建设用地的需要。第二，把握乡村振兴的机遇，发展农业新型经营模式，进行产业融合。这对农村建设用地的集约节约利用水平提出了新要求，有利于扭转农村劳动力衰减与闲置用地并存的局面。第三，落实耕地保护制度也是促进土地集约节约利用的关键内容。建立完善耕地和永久基本农田保护制度，坚守耕地保护红线，筑牢粮食安全根基对于保障农业基础地位的稳定和促进国民经济的发展具有重要意义。

（三）保障公平

在我国城乡土地制度二元化的社会背景下，土地制度的公平价值体现为城乡之间在土地资源的拥有使用和城市化带来的土地收益分配方面具有同等的权利义务。在推进土地要素市场化配置的同时，政府要发挥国家行政管理在效果上的社会均衡性。

立法论视角是指从法律制定和完善的角度来应对农村土地制度改革难题。具体而言，应当通过风险防范制度保障土地市场公平交易，通过完善收益分配制度实现城市反哺农村，保障农民财产权益。第一，以实现区域公平发展为目标，减少土地风险，需要监督机制贯穿于土地管理制度始终。在土地产权制度、土地利用制度等各项制度设计中充分重视督察与纠错机制，并将其作为基本制度安排上升为法律形式，能够保障土地发展安全和保障农村居民的土地收益权利。第二，土地收益分配制度是土地制度改革实现公平价值目标的核心所在。在土地产权制度和土地利用制度中，要以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人等多方主体的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果［42］。

三、农村土地制度改革的实践挑战

尽管农村土地制度改革驱动乡村振兴的理论逻辑得以建构，然而，经历40年的改革开放，我国处在工业化、城镇化和农业现代化“并联式”的发展过程，农村土地制度实施过程中出现了叠加发展的复杂性与矛盾性。如何变革发挥土地支撑作用、增强土地财产收益、激活土地要素资源、完善土地要素市场、激发土地制度活力和强化土地联动改革，以此助力乡村振兴，是处于深化改革阶段的乡村中国面临的重大现实问题。

（一）土地产权阻滞效率提升

就土地产权而言，目前农村土地还面临着产权模糊不明、产权残缺不全、分配利益不均、社会矛盾激化等问题；在土地流转上，如何通过土地流转实现土地资源优化配置，进而提高土地利用率、农业生产率和竞争力，是农村土地制度和农业发展政策的根本落脚点。毋庸置疑，前者是后者的基础和前提，因此，探索农地产权改革模式，创新农村基层治理手段，建立适应乡村振兴的农村土地产权制度势在必行。

（二）土地利用冲突多维呈现

土地利用存在的挑战更为严峻，由政策目标差异造成的土地利用功能冲突现象频发。依照土地用途管制原则，要坚持农地农用的底线思维，坚守18亿亩耕地红线。然而，面对乡村振兴战略的深度推进，产业振兴的新产业新业态用地需求无法有效满足，尚未处理好耕地、设施用地的配置结构，甚至异化了土地增减挂钩政策。随着农村劳动力向城镇非农领域转移，农户的集体行动越来越难，实施土地整治及高标准农田建设的难度加大。受制度因素、物理因素和市场不完善等方面的限制，当前农村土地存在明显的供给和需求错配。这种“供需错配”既有空间上的（比如A村有土地供给但无需求，B村则相反），也有时间上的（比如土地需求方想稳定使用10年但供给方只想出租2年），还有规模及能否连片上的（一些农业经营主体需要集中连片流转土地，但农户只有分散的小块土地）。

（三）土地风险需要加快破解

土地风险包括土地管理过程中土地系统内外所存在的风险，可能对生态资源保护、农民利益保障等多方面造成威胁。

一是土地流转的金融风险。金融支持是推动土地流转不可或缺的因素，然而也可能伴随着金融风险。第一，社会资本的进驻使得农村整体体系面临着制度设计风险和金融安全风险。第二，金融机构通过资本市场运作，客观上有助于提升农地金融化的效率，但是金融机构也面临着宏观规制、农地价值评估和信用违约等风险。第三，由于市场化机制缺位，可能会在签订农地流转和金融协议的过程中出现寻租行为，加重农户的弱势处境。

二是土地利用的生态风险。随着我国大力推进生态文明建设，处理好生态环境保护与土地资源有效利用的关系十分重要。但是，环境保护政策实施中的一刀切可能造成环境保护指向下的土地资源的低利率配置。如何实现环境保护与土地资源最优化配置的有机统一，促进生态型冲突和解，是农村土地制度改革应解决的突出问题。

三是土地管理的法治风险。农村土地制度是权利束的系统化表达，需要将法治贯穿于制度体系的每个环节。但是，目前我国农村土地制度法治体系不健全，亟须加强管理体制机制、准入程序和土地经营方面的制度建设。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》对如何处理入市与征地之间的关系并无规范安排。在对敏感复杂的征地制度进行改革的同时，推进集体经营性建设用地入市的探索，使得改革的进程更加如履薄冰，有可能增加土地管理混乱的风险［43］。

（四）土地增值收益分割博弈

因土地增值收益引致的分割型冲突频发，其中最突出的是，对同类型土地的城乡二元化权利配置，造成农民、农村集体经济组织无法合理分享工业化和城镇化进程中的土地权利资本化收益，利益相关者围绕土地增值收益展开了激烈的博弈。尽管新修订的《中华人民共和国土地管理法》准许集体经营性建设用地直接入市，但以什么样的方式、怎样的途径、哪种分配方案入市，还缺乏细化的法律条文。如果对各类集体土地的征收补偿不能与集体经营性建设用地入市的土地增值收益分配相协调，在土地管理实践中可能会出现“同一个地块，农民（集体）希望直接入市，政府希望征收”的矛盾［44］。

四、农村土地制度改革驱动乡村振兴的动力系统

21世纪以来，农村农民的生产经营方式、农村社会结构等发生了翻天覆地的变化，广大农民对产权结构、农村集体资产经营管理机制、收益分配机制等都提出了新的要求［45］。2016年，習近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会上，明确指出农村土地制度改革要坚守“四个不能”底线，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”［46］。

这就要求基于“提升效率”与“保障公平”的理论逻辑，从土地产权制度、土地利用制度、土地风险防范制度和土地增值收益制度出发，构建农村土地制度改革驱动乡村振兴的二维动力系统（图1）。这一动力系统通过效率与公平双向发力，为我国乡村振兴战略的持续推进提供了动力与保障，也为乡村振兴战略的有效落实提供了问题治理机制。在提升效率层面，土地产权制度有助于在厘清土地产权的基础上充分激活土地要素；土地利用制度有助于统筹全局规划，提升土地利用效率。这构成了“产业兴旺”和“生态宜居”的动力机制，为“生活富裕”奠定资源基础。在保障公平层面，风险防范制度有助于建立公平的法制体系、完善市场交易秩序；而土地增值收益制度有助于城市反哺农村，赋能乡村振兴。这与乡村振兴中的“治理有效”和“乡风文明”要求相呼应，为“生活富裕”提供制度保障。

（一）厘清产权，推进土地流转，助推产业转型发展

传统农业经营效益低下，限制了农村土地资产的经济产业活力释放。实现农业市场化和产业转型升级是提高农业经营效益的必然要求，需要依赖全面深化土地产权制度改革，健全土地有序流转机制，推进多元化土地综合流转形式的路径［47］。

“确权是基础，流转是核心。”自2015年《深化农村改革综合性实施方案》将“三权分置”确定为我国农村土地制度改革的基本方向，至2020年将土地承包经营权人的合法权益在《中华人民共和国民法典》中予以明确，以权能细分为重点的土地产权制度安排逐步完善。

在土地确权的基础上开展土地流转，能够解放农村劳动生产力，激发土地财产价值，使部分农户可以从事二、三产业，加速农业现代化转型。为优化农村土地资源配置，需要发挥市场和政府两个方面的积极性。可以总结借鉴国内改革试验区和国外的经验，大力发展农村土地金融。政府主导成立农村土地银行等公益性的专门机构以规范农村土地交易；借助国家土地整理、占补平衡、高标准农田建设等项目资金进行整理整治；将土地使用权出租或转让给有经营意愿且符合一定条件的农业经营主体，支持其发展成为家庭农场等规模农业经营主体；并为离农进城农户提供返乡途径。通过这一方式在保留农村土地社会保障功能的同时，推动土地资源的优化配置。

（二）合理利用，全局统筹规划，平衡经济与生态

党的十九大报告提出我国实行“国土空间用途管制”，意味着从单一要素的管理转变为“山水林田湖草”生命共同体的综合管制。同时，国土规划职能与国家机构的相应调整进一步理顺了部门职责，这意味着在国家治理体系现代化过程中，土地利用规划不断完善，向全方位系统性提升土地利用效率迈进。

第一，土地规划能够统筹农村各项土地利用活动，合理进行村庄建设、生态保护、产业发展与耕地保护的用地布局，系统性提升与挖掘农地资源的使用效率和内在价值。第二，土地规划能够推动农民将闲置耕地通过土地流转机制实现经营价值，也能够促进城乡建设用地增减挂钩满足城市建设用地需要。第三，农村新产业、新业态的用地打破了常规的产业用地分类方式，表现为土地功能复合及各类用地的混合利用。这在客观上要求土地供给的系统性和针对性，根据区域范围内资源禀赋和区位条件，自上而下统筹制定产业发展规划，有效规避区域内各类新产业、新业态无序恶性竞争的状况，推动乡村振兴各项事业又好又快发展［48］。由此可见，农村土地规划与编制有利于细致化管理农村土地利用，整理农村闲置土地，加快土地要素流动，实现产业用地有效供给。

此外，乡村振兴战略还要求实现“生态宜居”，生态文明建设也是国家应对挑战、化危为机的重大战略部署。因此，在提高土地利用效率的同时，还要坚持土地的绿色发展和可持续利用。第一，提升人们对耕地保护的重视程度。加强耕地保护红线的宣传力度，合理实施耕地占补平衡。第二，鼓励引入市场机制，创新土地管理模式。引导社会资本参与土地管理，推进高标准农田建设，全方位提升基本农田管理水平［49］。

（三）科学防范，减少土地风险，保障农地发展安全

面对土地流转中的金融风险、土地利用中的生态风险、土地管理中的法治风险等诸多种类土地管理风险，我国应加快促进农村土地利用和农业发展的立法工作，建立相应的土地管理风险防范法律制度，以严格的监督与督察机制化解土地制度改革进程中威胁乡村振兴的因素。通过建立并完善土地督察制度与土地市场监管制度，推进土地管理与利用有序展开，加强风险防范，保障乡村振兴的治理有效。

第一，将监督制度贯穿于国土空间规划的编制与审批过程中，国土空间规划“多规合一”改革涉及职能、机构、人员、程序等多个方面，需要建立相应的监督机制推动土地利用规划改革落到实处，将日常性监督与抽查式督察相结合，对规划的编制与落实情况从具体微观到总体宏观进行全方位督察。

第二，加强对土地利用管理的监督，严守耕地保护红线。严格监督农村地区建设用地使用情况，促进土地资源合法合规利用，坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。尤其牢牢把好集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革兩道大关，对入市准入条件、审批管理程序、征地范围、征地程序、资金使用情况等进行严格监督审查。对产业融合用地的使用经营情况进行跟踪审查，规范农村土地利用管理。

第三，面对土地要素市场化趋势，要加强对土地市场的监督，建立健全公平、开放、透明的保障土地市场运行机制和完善的监管体系。首先，在征地环节合理界定“公共利益”范围。开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等事关被征地群众切身利益的事项进行公告，召开听证会，征询被征地人的意见，进行补偿登记，签订补充协议，降低征地风险［50］。其次，在集体经营性建设用地合法入市后，应在法律确认的基础上形成城乡统一的建设用地价格管控机制。政府通过法律手段和经济手段规范土地确权、租赁、抵押、转让等流程，确保土地指标供应计划与长远发展相结合。

第四，土地要素交易市场不仅要接受政府监督，还需要引入社会监督力量。建立土地要素信息服务平台，构建完善多级、全面、公开、透明的服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，建立公共参与和信息公开机制，降低信息不对称风险。

（四）反哺于农，合理分配收益，增加农民生活幸福感

在土地增值收益的产生与分配过程中，主要涉及农民、村集体、相关组织、地方政府和中央政府［51］。我国土地增值收益分配的重点领域在于土地征收、拆迁和城乡建设用地增减挂钩等方面。

农地征收转用产生的土地增值收益分配问题直接关系农地所有者与使用者利益。党的十八届三中全会提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障农民公平分享土地增值收益”的改革目标。2019年新《中华人民共和国土地管理法》对这一目标作出深入阐述，一方面允许集体经营性建设用地进入建设用地市场，另一方面建立了“区片综合地价+社会保障”补偿制度，并进一步明晰了经营性建设用地能入市、公益性建设用地要征收、农用地维持现状的关系。随着土地制度改革逐渐深入，国家扩大与丰富了对失地农民的补偿安置范围与补偿方式，提升并细化征地补偿标准、公开透明化征地补偿程序。第一，进一步完善征地补偿标准，区片综合地价应当更加具有灵活性与针对性，同时完善新标准与现行法律体系的对接工作。第二，对一次性经济补偿模式进行改进，推进经济补偿、土地作价入股、社会保障、留用物业安置等多样综合的征地补偿模式［52］。确保被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”［52］。

城乡建设用地增减挂钩政策为满足城市建设开发需要，将农村建设用地地块整理复垦为耕地，用于交换城镇地区的建设用地指标［53］。以“增减挂钩”为抓手的土地扶贫政策实质是以土地指标为符号的地方土地财政收入再分配，是地区间的财政转移，因此确立适当的增减挂钩指标价格与收益分配格局关系着农民的权益保障与长远发展问题。而农村贫困地区通过与城市发达地区之间进行土地指标与资金的交换，为农村地区系统性实现基础设施更新换代、产业扶贫、美丽乡村建设注入一剂强心针，在乡村振兴前期有必要继续施行。

将农民权益保护贯穿于农村土地增值收益分配的全过程是“三农”工作应遵循的大逻辑［54］。近期来看，需提高土地出让收益用于农业农村的比例；长期来看，应在乡村地区建立依托土地获得稳定公共财政收益的渠道。赋予农民平等参与农业现代化进程的权利，让农民享有合适比例的农村土地增值收益，确保农民共同分享农业现代化成果，对于实现农民自由全面发展，缩小城乡阶级分化和贫富差距，贯彻“全面小康”的发展理念具有重要意义。

五、构建驱动乡村振兴的农村土地制度

从家庭联产承包责任制初创、双层经营体制进一步稳固，再到新时代农民土地权利的强化与赋能，无一不体现着农村土地制度改革实践发展脉络中所蕴含着的效率与公平协同推进的理论逻辑。当前以公平与效率为核心价值目标的农村土地制度改革，与乡村振兴战略内核相契合，同时又给乡村振兴战略带来机遇与挑战。

我国农村土地制度改革形成了基于“提升效率”维度的“土地产权制度创新与土地利用制度创新”和基于“保障公平”维度的“土地风险防范制度创新与土地增值收益制度创新”的二维发展模式。通过具体的制度体系与政策工具，依托土地要素提升乡村资源利用效率，保护农村农民合法权益。依托土地产权制度创新，厘清产权，推进土地流转，助推产业发展升级；依托土地利用制度创新，从全局统筹规划，合理利用土地资源，平衡经济与生态发展，充分提升土地利用效率，挖掘土地潜在价值；依托土地风险防范制度创新，构建科学防范体系，完善市场交易秩序，减少土地风险，保障农地发展安全；依托土地增值收益制度创新，推动城市反哺农村，合理分配土地增值收益，提升农民生活幸福感。以“提升效率”与“改善公平”为内核的农村土地制度改革，为推进乡村振兴战略提供动力源泉。在政策实施过程中，面对土地制度落地难、实施难、助推效果不理想的现实难题，设计配套的治理机制加以保障十分必要，因此需要在实践中不断摸索与尝试，构建多元主体参与、农村农民受益、符合人民期待、法律保障公平的治理机制。

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Rural Land System Reform Drives Rural Revitalization： Theoretical Logic and Dynamic System

Lian Hongping   Wei Wenjia

（School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： The land system reform and the rural revitalization strategy are inherently consistent in value objectives， identical in basic system content， and similar in advancement steps. The reform of the land system has brought opportunities and challenges to the implementation of the rural revitalization strategy. Based on the clarification of the context of the land system reform， the research suggests that the current theoretical logic of the land system reform driving rural revitalization is related to the game between efficiency and fairness. Based on this logic， the two-dimensional development model is proposed that involves "innovation of land property rights system and innovation of land use system to improve efficiency"， "innovation of land risk prevention system and innovation of land value-added income system to ensure fairness"， with the aim to build a dynamic system for rural revitalization.

Key Words： land system reform; land policy; rural revitalization; dynamic system