英国艾德礼政府养老保障制度探析

摘要：英国养老保障制度经历了20世纪初期的实践探索和20世纪30、40年代的理论完善，至二战后艾德礼政府时期正式确立。艾德礼政府养老保障制度改革，推动了社会的稳定发展，制定了养老保障原则，使英国成为真正意义上的福利国家。但养老保障金的高额需求和老年人口数量不断增加，加重了养老保障支出，导致政府不得不实行高税收政策；同时定额养老金制忽略了贫富差异，引发民众强烈不满，最终导致工党政府垮台。养老保障制度建设是一个复杂过程，必须基于国情内生养老保障战略，注重顶层设计，既要与国家发展相协调，也要避免因人口老龄化而导致国家二次改革的风险。

关键词：英国；艾德礼；养老金；保障制度

中图分类号：K505文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）14-0073-04

The British Pension Security System in the Administration of Attlee

Yang Xu

（School of History and Culture， Shandong Normal University， Jinan  250358）

Abstract： The British pension security system underwent practical exploration in the early 20th century and theoretical refining in the 1930s and 1940s， and was formally established after World War II by the Attlee administration. The Attlee governments pension reform promoted the stable social growth and formulated the principle of pension security， making Britain a true welfare state. However， the high demand for old-age pension and the growing of the elderly population have exacerbated the expenditure on old-age pension， prompting the government to implement a high tax policy; at the same time， the flat-rate pension system ignored the difference between the rich and the poor， causing strong public dissatisfaction and eventually leading to the Labor governments demise. The construction of pension security system is a complex process that must be based on an endogenous strategy for pension security in the national context， with attention paid to the top-level design， in order not only to harmonize with national development， but also to avoid the risk of secondary reforms of the State as a result of population aging.

Keywords： Britain; Attlee; pension; security system

1945年英国举行了首次全国大选。出人意料的是，工党政府取得了压倒性的胜利，以艾德礼为首的工党上台执政。此时英国老龄化问题日益严峻，养老保障制度改革显得尤为重要。养老保障制度建设作为社会保障建设的重要一环，主要包括养老金、医疗保健和社会保险等，这都对提升人民的幸福感有重要的意义。因而，横向剖析英国艾德礼政府养老保障制度的嬗变，不仅有助于认识和掌握英国养老制度的历史轨迹，而且对中国养老保障建设也提供了较强的借鉴意义。

一、二战后英国养老保障制度的历史逻辑

进入20世纪以来，英国人口老龄化趋势加剧，老年人口比例不断增长，老年人面临收入风险、医疗保健制度等一系列社会问题，养老保障制度急需建设。但养老保障建设不是一蹴而就的，这需要客观的历史条件和工党政府的主观努力共同来促成。

（一）英国养老保障体制的历史渊源

早在1908年，英国政府就着手对养老金制度进行变革，出台了《1908年老年养老金法》（《Old Age Pensions-English Act of 1908》），此法案为英国历史上首个独立于综合性社会保障制度的正式养老金法案，在英国社会保障发展史上具有里程碑式意义。该法案规定，“向所有70岁以上、年收入不超过31英镑的人支付养老金。”［1］英国政府主动地承担起赡养老年人的社会责任，并且实行免费发放养恤金的准则。1925年，英国政府通过了《寡妇、孤儿、老年人纳款养老金法》（《the Widows，Orphans and Old Age Contributory Pensions Act》）。该法案不仅为老年人提供养老金，并考虑为寡妇和孤儿弱势群体提供金钱补助，这是英国养老金改革史上的一大进步。

20世纪30年代，由于工业化和战争造成了社会结构的恶化，基督教会进一步关注社会福利问题，代表人物是威廉·坦普尔（William Temple）。他阐述了基督教、国家和社会福利的关系，国家要加强和教会之间的合作，充分考虑广大民众的社会福利，可以說，他的思想与后来威廉·贝弗里奇（William Beveridge）不谋而合。1942年，威廉·贝弗里奇提出了《贝弗里奇报告》（《Beveridge Report》），详细分析了老年人对房租、食物等生活用品的需求状况，统一养老金的福利标准作为报告的核心。其制定的福利标准基于两个考虑：“一是维持失业、病人或退休老人的条件，二是社会保险的缴费者和国家能够承担的费用。”［2］这为英国工党政府上台后建立养老保障制度提供了可参考的蓝图。

（二）英国养老保障制度发展的现实因素

一方面，英国人民的诉求推动了养老保障制度的发展。第二次世界大战给英国经济造成的损失是毋庸置疑的，此刻人们殷切期盼的是能有一套完善的社会福利制度来保障他们过上美好的新生活。原有的养老保障制度漏洞百出，远远跟不上形势的变化，老年人生活困难也让青壮年群体产生了巨大不安，他们展开了一系列斗争推动养老保障制度改革；而一向以公平标榜的工党更能获得民众的支持，因为工党主张实行计划管理，实现社会资源的公平分配。

另一方面，执政压力推动了工党对自身的改革。在战争的中后期，工党着手壮大组织规模，其中一个重要的变化便是中产阶级议员的增加，“仅个人党员就由1941年23万增加到1945年的49万名”［3］。这使得工党获得了广泛的社会基础。此外，工党进行了有效的政治宣传。以艾德礼为首的工党政府将《贝弗里奇报告》奉为圭臬，艾德礼提出了《让我们面对未来》（《Let us Face the Future》）的竞选宣言，他承诺工党将建立全面的社会保障制度，吸引了大量的下层民众。此外，美国对英国的经济援助也至关重要，在客观上促进了英国经济的恢复和发展。通过分析艾德礼政府养老保障制度形成发展的内外因素，我们不难发现，不论从哪个角度入手，这都为英国大刀阔斧地建设养老保障制度改革创造了极为有利的条件。

二、艾德礼政府养老保障制度的发展进程

正因为艾德礼政府在福利国家建设方面取得了非凡成就，“1945—1951年通常被认为是工党在英国社会上留下最清晰印记的时期。”［4］这得益于艾德礼在福利国家建设上的突出成就，而养老保障制度作为福利国家建设的重要一环，在英国历史上留下了深刻的烙印。艾德礼政府的养老金保障制度建设可以划分为两个阶段，即改革过渡期和巩固期。

（一）改革过渡期

1946年，英国政府组建社会保险部，以《贝弗里奇报告》为蓝本，颁布了《国民保险法》（《National Insurance Act》），艾德礼政府试图通过该法案建立一个统一而全面的国民保险计划，与之前的养老金法案相比，新法案体现了两个原则：一是提升性原则，二是普遍性原则。

在提升性原则方面，集中体现为老年人领取的养老金额增多，法案对已缴纳保险的人员规定，供款的被保险人将获得一周26先令的终身退休养老金［5］6。艾德礼的养老金计划与以往政策相比，养老金标准明显提升，对于个体来说，养老金额从每周20先令上升到26先令；对于夫妻而言，养老金金额从每周35先令提高到42先令；推迟退休者的养老金将从一周1先令增加到2先令。在非缴费型养老金方面，“任何人在新养老金开始支付时已年满55岁，如果他或她不符合领取退休金的资格，在达到70岁时，根据其经济状况，将有资格领取非供款养老金。”［5］8普遍性原则，即让更多的人享受养老福利，一方面，降低领取退休金的年龄（男性65岁，女性60岁），这与以往的法案相比，使更多的民众更早享受到了养老福利；另一方面，保障了已婚妇女的权益，已婚妇女按自己的权利投保；在丈夫尚未退休的情况下，也可以根据自己的保险领取退休金。若她的丈夫不幸去世，她将有资格享受已故丈夫的保险，享受每周26先令的退休金，并可以享受多项社会救济福利。

（二）改革巩固期

此后，英国政府进一步贯彻普遍性和提升性原则。国民保健服务系统是养老保障制度建设中的重要一环，因为医疗服务水平是福利国家的重要标志。1945年，安奈林·比万（Aneurin Bevan）就任卫生部部长，他在就任之初便进行了广泛的社会调研，想要在英格兰和威尔士建立一个综合性的卫生服务体系，以确保人民的身心健康得到改善。

为建立全面的保健制度，辅助《国民保险法》的实施，英国国会于1946年通过了《国民保健服务法》（《National Health Service Act》），其中的条款进一步贯彻普遍性原则，主要包括五部分：中央行政机构职责、医院和专家服务、当地卫生部门提供的卫生服务、一般医疗和牙科服务以及精神卫生服务的特别规定。法案针对老年人的资金短缺、看病难等问题，规定要积极推动医院的国有化转型，由国家管控医院捐赠基金，进一步改善医院住宿状况，提升医疗人员水平，报销病人差旅费，这为老年医疗提供了保障。

为了保障老年人的身体健康，政府还采取了诸多措施。一方面，注重提升地区医疗服务水平，加强与高校的合作。政府指定相关大学为教学医院，专门为本科生或研究生的临床教学提供大量设施；此外，注意保障老年人的合法权利，英国所有地区的医疗服务人员，应提供有效的药品和处方器具，确保老年人享受高水平的个人医疗，授予老年人按照规定的程序选择其所需的医生的权利。另一方面，加大财政补贴，根据财政部部长制定的条例，议会提供一笔按规定方式估算的支出补助金。当地卫生部门为老年人提供医疗帮助，尤其注重精神疾病的治疗，政府批准养老院接收精神病患者，认证相关机构和提供特定的房屋，以此作为接收精神缺陷患者的院所，帮助他们得到规范化诊疗，营造一个良好的社会氛围，增强老年人战胜疾病的信念。此外，政府支付牙科医生进修的费用，更好地为老年人的牙科健康服务。1948年7月，各类型的医院共2688所实现了国有化，统一接受卫生部的监督管理，国民保健服务体系正式建立。

英国政府为了进一步贯彻提升性原则，1948年颁布了《国家救助法案》（《National Assistance Act》），该法案的诞生标志着英国反社会贫困的保障式法律制度走向成熟和完备。国家援助委员会和地方当局加大对贫困者的援助，对老年人的福利政策作出进一步规定，提出有义务为英国境内没有满足生活保障标准的老年人提供帮助的要求，这主要是对1946年《国民保险法》中未涉及的相關人员福利待遇的补充。

艾德礼政府通过颁布《国民保险法》《国民保健服务法》《国家救助法案》，对政府的养老保障运行机制进行改革，改变了英国社会福利的形式和面貌，养老金、医疗保健和家庭补贴等稳定性的生活保障收入持续性上升，建立起了以养老保障制度为核心的社会福利制度，政府成为真正意义上福利国家的主体和核心，实现了从“摇篮到坟墓”的全民福利，为整个20世纪英国的社会改革提供了一份可供参考的蓝图。

三、艾德礼政府养老保障制度改革的成效与缺陷

英国养老制度的初步建立，对社会的公平起到了积极作用，稳定了二战后的社会局面，但限于当时的条件，英国政府过高的养老保障制度支出，致使国家财政负担过重，最终导致了工党的垮台。在工党下台后，保守党延续了工党确立的养老保障制度，推动了英国现代养老保障制度的进一步发展。

艾德礼政府养老制度改革产生了一些积极的效果。一方面，推动了社会的稳定发展。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家，建立了“从摇篮到坟墓”的保障制度。随着英国养老金制度的推行，受益人数不断上升，政府为老年人提供了可靠的经济支持，为其生活需求提供了稳定保障，实现了“老有所养、老有所医”的局面。这也为正在步入社会的青年人提供了一针强心剂，提高了他们的工作积极性，进而促进了国民经济的恢复。艾德礼政府养老制度改革实行的初期，推动了社会公平，赢得了当时大部分民众的支持。另一方面，制定了养老保障原则。它确定了现代养老金制度的基本原则，即普遍性原则和提升性原则。1951年保守党重新上台，但养老保障政策已经深入人心，以丘吉尔为首的保守党政府进一步完善了原有的养老保障制度。尽管此后英国养老金制度建设面临过各种困境，但此后的英国政府均是在艾德礼政府确立的养老福利原则上，不断根据时代的需求进行完善，使得养老保障的规则越来越详细。

作为先行者，艾德礼政府养老保障制度改革也存在不足之处。从其改革过程和措施来看，如果没有足够的经济支持，养老保障建设寸步难行。英国在二战中损失了大量的物质财富，经济大幅度衰退。随着国有化改革的深入，英国出现了企业效率降低、缺乏活力等诸多问题。为了支付国民保健服务系统的费用，政府大幅增加了边际税率以增加自身收入。但是，政府不得不采取各种措施来补偿由于高税收造成的损失。此外，艾德礼政府未能准确估计供给与需求之间的关系。限于此前的承诺，艾德礼政府仍旧大幅提高养老金发放的金额，随着人口中老年人数量占比的增加，养老保障支出也在不断增多。“1900年社会保障总支出为324.4百万英镑，占据国民生产总值的0.2%，到了1950年总支出为6.57亿英镑，占据国民生产总值的5.6%。”［6］在国民健康医疗方面，预估的年度服务成本低于实际需求，“1948年至1949年的预算为176百万英镑。然而，在国民医疗保健制度形成仅仅四个月后，看起来这一年的实际成本可能比这个数字还要多5 000万英镑。”［7］此外，艾德礼政府建立的养老金制度实行的是定额养老金制，即公民以相同的标准缴纳和领取金额，没有充分考虑社会阶层间的贫富差异，导致社会低收入民众产生了不满情绪。

在1951年艾德礼下台之前，他已经完成了自身的历史使命，初步实现了历届英国政府建设福利国家的奋斗目标。尽管改革过程并非一帆风顺，但他已经向世界宣告，工党是养老保障最主要的支持者，是福利大厦最主要的设计师，其改革奠定了现代英国福利制度的基础。

四、结论

英国养老保障制度是全球社会保障制度的典范之一，养老保障制度对国家的发展至关重要，通过探究英国艾德礼时期的养老保障改革可知，养老保障制度建设是一个复杂的过程。正如英国社会学家理查德·莫里斯·泰特穆斯（Richard Morris Titmuss）认为的那样，“社会服务建设是一个动态过程，社会服务结构的灵活性与经济机构的灵活性同等重要。”［8］国家在建设养老制度时，要基于国情内生养老保障战略，注重养老保障建设的顶层设计问题，充分考虑养老金共担机制问题，避免不顾及总体国家的发展，同时也避免因人口迅速进入老龄化而导致国家面临老龄化二次改革的风险。唯有如此，才有可能纠正养老保障建设的偏差，形成健康、富有智慧与活力的现代化老龄社会。

参考文献：

［1］SECRIST HORACE.Old Age Pensions：English Act of 1908［J］.The American Political Science Review，1909（1）：69.

［2］MAITLAND SARA HALLINAN.Memorandum on the Beveridge Report［M］.London：Communist Party of Great Britain，1943：4.

［3］阎照祥.英国政党政治史［M］.北京：中国社会科学出版社，1993：374-375.

［4］JONATHAN SCHNEE.Hopes Deferred or Shattered：The British Labour Left and the Third Force Movement，1945-49［J］.The Journal of Modern History，1984（2）：197.

［5］MINISTRY OF NATIONAL INSURANCE.National Insurance Bill，1946［R］.London：His Majestys Stationery Office，1946.

［6］A.H.HALSEY.British Social Trend Since 1900［M］.London：MacMillan Press Ltd，1988：501.

［7］MICHAEL SULLIVAN.The Development of the British Welfare State［M］.London：Prentice Hall，1996：171.

［8］RICHARD MORRIS TITMUSS.Social Administration in a Changing Society［J］.The British Journal of Sociology，1951（3）：194.

作者簡介：杨旭（1997—），男，汉族，山东潍坊人，单位为山东师范大学历史文化学院，研究方向为英国史。

（责任编辑：张震）