中国海警船的法律属性辨析

余妙宏 杨钟灵

（上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306）

一、问题缘起

（一）问题的产生

2021 年1 月22 日《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）正式出台，并于2021 年2 月1 日起正式施行。《海警法》第36 条规定，海警机构开展巡航、警戒、拦截、紧追等海上执法工作，使用标示有专用标志的执法船舶、航空器的，即为表明身份。作为海警机构的执法工具与象征——中国海警船，是海警机构履行海上维权执法职责专用的、船身统一涂装为白色、印有红蓝相间条纹并配有“中国海警”徽章和中英文字样（CHINA COAST GUARD）的船舶。

中国海警船由原中国海监、农业部中国渔政等执法船舶换装而成。2013 年，国务院将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责加以整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，以中国海警局名义开展海上维权执法，受公安部业务指导。2018 年，我国海上执法体制进一步改革，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，根据“军是军、警是警、民是民原则”，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队，海警正式转隶为武警后，成为国家武装力量的一部分，由全国人大常委会制定的《海警法》授权执行海上行政执法任务，海警船也随之转隶。海警机构转隶前，海警船具有公务船的法律属性毋庸置疑，但由于转隶后的海警机构拥有国家武装力量的性质，各界对海警船的法律属性是军舰还是公务船产生了争议。2016 年，美国学者就发文称我国海警为“海军预备队”，而国内外一些媒体也多次选用“第二海军”“准军事化”等词语，模糊我国海警船的法律属性。近年来，美国在我国南海不断挑衅，指责中国在南海等海域借助海警和海上民兵等力量，将南海“军事化”，大搞“灰色地带”，给美军的行动造成严重威胁，不断渲染中国威胁论。[1]

（二）研究意义

海上维权执法涉及复杂的法律关系，明确中国海警船的法律属性能够帮助海警机构尽快适应海上维权执法新局面。从国内层面看，海上执法相对人可能会对海警船的执法资格提出抗辩。[2]在无法律明确授权的情况下，军舰不具有行政执法权，[3]因此在未明确海警船法律属性的前提下，海警执法主体性质变化带来执法相对人对海警船执法资格的质疑，不利于海警机构执法工作的开展，也不利于理顺“军”“警”关系。从国际层面看，一方面，有关国家借海警机构维权执法渲染中国军事威胁，表明要将中国海警与海军同等对待。美国等一些西方国家学者则对我国正常开展海上维权执法活动进行曲解，指责我方利用海军、海警以及海上民兵逐步扩大对有争议的海洋空间的控制和影响，[4]此论调严重影响了我国周边海域的和平良好秩序。“军舰”和“公务船”不仅仅是概念上的差别，更具有不同的政治意义。与“公务船”相比，“军舰”是带有强烈战争符号的作战武器，在海洋权益争端日益复杂的局面下，以“军舰”去承担海上执法职能显然不利于地区的和平与稳定。另一方面，“军舰”与“公务船”在国际法上的法律地位不同，涉及的权利义务也不相同。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）中提到“军舰”与“用于非商业目的的政府船舶”虽然在豁免权、领海的无害通过等方面具有相同权利，但在战时，“军舰”与“公务船”拥有不同的法律地位。例如，依据《海战法手册》（1913 年牛津手册），在战时敌国军舰可以作为合法的攻击对象，但公务船通常情况下只能被捕获而不能被攻击。基于上述原因，笔者旨在通过厘清中国海警船的法律属性争议，分析军舰和公务船在国际法、国内法下的实质含义，结合中国海警船的主要任务职能，界定其法律属性，从而为保障海警维权执法职能的顺利开展提供理论依据。

二、中国海警船法律属性争议

就中国海警船的性质争议，金永明[5]认为是对《海警法》的“认识误区”，由于《海警法》并未规定海警船在实施维权执法时的身份或属性，导致他国对中国海警船的法律属性产生误解；张保平[6]认为这是由海警与海军的关系延伸出的争议。总体而言，学界对这类问题研究还较少，尚未达成共识。目前，国内外对中国海警船法律属性的争议主要集中在军舰和公务船的界定上，共有三种观点：其一是军舰说，认为中国海警船属性为军舰；其二是公务船说，即认为其符合国际法认定的用于非商业目的的政府船舶；其三是性质待定说，即可以在两种性质之间变换。

（一）军舰说

持军舰说的主要依据之一是1982 年《公约》第29 条对军舰的解释。这一条要求军舰必须符合四个要件：属于一国武装部队（armed forces）、配有辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥、配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶。依据《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第22 条的规定，海警机构作为武警部队的组成部分，属于我国武装力量；海警船船身印有“中国海警”徽章和中英文字样，能够清楚辨别其国籍；海警船由武警部队现役“军官”（警官）担任指挥以及由武警部队现役官兵担任执法员。因此，从文义解释来看，中国海警船似乎较符合《公约》定义的军舰。

持军舰观点的另一依据是将中国海警局类比美国海岸警卫队。作为准军事组织①的美国海岸警卫队平时隶属于美国国土安全部，战时由海军总部指挥，执行海军作战任务。而美国军方强调美国海岸警卫队船舶的法律属性“在国际法名义下为军舰”[7]。而中国海警局隶属武警部队，作为武装力量的一部分，除《海警法》授予的履行海上维权执法职责外，还需要承担《国防法》《武警法》赋予的防卫作战任务。中国海警与美国海岸警卫队具有相似的机构职能，也应被视为准军事组织，中国海警船也应具有美国海警船相似的法律地位。

（二）公务船说

这一观点认为中国海警船不属于军舰，而应是“公务船”或“用于非商业目的的政府船舶”。支撑这一观点的依据主要是海警机构的任务职能使中国海警船具有公务船的法律属性，符合国内法对于“公务船”的界定，也符合国际法对“用于非商业目的的政府船舶”的定义。

由于对“公务”理解的不同，我国国内法对“公务船”的解释也并不一致。《辞海》对“公务”的解释有国家事务之意。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第277 条规定“妨害公务罪”中的“公务”是指国家机关工作人员依法执行职务。2003 年11 月13 日最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定了“公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动”，而国家机关工作人员“指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员”[8]。可见，履行职务的主体不同，“公务”的内容也相应不同。也就是说，刑法上的公务是较大的概念，只要是国家机关工作人员依照法律、法规规定所进行的职务活动都是刑法意义上的“公务”。而在行政法上，从《中华人民共和国行政处罚法》第19 条关于“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”可以看出，“管理公共事务职能”就是公务，而公务活动的主体是法律、法规授权有行政主体资格的机关和组织。刑法上“公务”活动的主体更广，泛指一切国家机关工作人员，而行政法上“公务”活动的主体仅指拥有行政主体资格的机关和组织。从我国有关涉海法律看，“公务船”中的“公务”混合了行政法和刑法的解释。据此，我国法律法规、规章规定的公务船包含两种情况：

1.行政主体用于行政管理目的的船舶。《中华人民共和国船舶登记条例》（以下简称《船舶登记条例》）第56 条规定，“公务船舶”系政府用于行政管理目的的船舶，这里的“政府”应理解为依据行政法有行政主体资格的机关和组织；“行政管理”在《辞海》中广义上指运用国家权力对社会事务的管理活动。可见，《船舶登记条例》所指的“公务船舶”仅限于有行政主体资格的机关和组织用于社会事务的管理活动的船舶。

2.国家机关用于执行公务的船舶。《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》（以下简称《办法》）第3条第1 款第1 项规定“在执行公务时的军事、公安、边防、海关、海监、渔政船等国家公务船”可免于签证，这里按照所属国家机关的不同，将国家公务船分为军事船舶、公安船舶、渔政船舶等。不同于《船舶登记条例》对公务船舶的解释，这里的“公务”采用了广义上的公务概念，只要是国家机关工作人员依照法律、法规规定所进行的职务活动都是“公务”活动。在国际法上，《日内瓦公海公约》第9 条将“政府事务船舶”解释为“一国所有或经营之船舶专供政府非商务用途者，在公海上完全免受船旗国以外任何国家之管辖”。《公约》第96 条将“用于非商业目的的政府船舶”解释为“由一国所有或经营并专用于政府非商业性服务的船舶”。《1973 年国际防止船舶造成污染公约》第3 条第3 款也规定“本公约不适用于任何军舰、海军辅助船舶或其他国有或国营并暂时只用于政府非商业性服务的船舶”。综合来看，国际法上的公务船也包含两个要素：首先，公务船必须是一国所有或运营的船舶；其次，公务船是用于非商业目的的船舶。

中国海警船作为用于执行海上执法任务的船舶，既是行政主体用于行政管理目的的船舶，也是国家机关用于执行公务的船舶，其国家所有属性毋庸置疑，符合国内法规定的“公务船舶”，也符合国际法规定的“用于非商业目的的政府船舶”。

（三）性质待定说

鉴于海警具有的双重任务职能，还有部分观点认为中国海警船的法律属性会随着海警任务职能的变化而在“公务船”与“军舰”之间转化。海警机构分别履行海上维权执法职能或防卫作战任务时，可能导致海警船具有不同的法律属性。例如，王烁[9]认为海警船符合国际法定义的“用于非商业目的的政府船舶”，也符合国内法界定的“公务船”，但海警担负防卫作战任务时，海警船应当被定性为“军舰”，同时其“公务船”的地位也可以保留。当然海警船只有在符合一定条件时才满足军舰的构成要件，例如海警转隶海军部队，而海军不具有法律授权的海上行政执法职能，是否还可以保留其“公务船”的法律地位尚需进一步探讨。

三、军舰的实质性界定

（一）军舰的法律释义

我国《大辞海·军事卷》将军舰解释为“舰艇”，也称“兵舰”，是配有一定数量的人员、武器或专用装备，主要在海洋进行作战或实施勤务保障的海军船只。而《柯林斯词典》将军舰（warship）解释为“配有枪并在战争中用于战斗的船舶”（A warship is a ship with guns that is used for fighting in wars.)。《韦氏词典》则直接解释为“海军的船舶”（a naval vessel）。我国《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）、《海警法》《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）等涉海立法中更多使用“军用船舶”（ships for military purposes）一词。从文义解释来讲，“军用”包含“军队使用”和“用于军事目的”两种解释。“军队使用”强调船舶的使用主体，即中国人民解放军，而“用于军事目的”则强调船舶的用途。《〈中华人民共和国船舶登记条例〉实施若干问题说明》也证实了这一点：“军事船舶”是指军队现役或在编的，用于执行军事任务或运送军事人员、物资，并不收取任何费用或任何形式报酬的船舶。②结合《中国人民解放军军语》对“军事”的解释：一切与战争、国防、军队直接相关的事项。包括准备战争、实施战争、遏制战争、国防建设和军队建设等。③因此，“军用船舶”（军舰）应解释为军队现役或在编的，用于准备战争、实施战争、遏制战争、国防建设和军队建设等活动的，不以任何形式收取报酬的船舶。

国际法关于军舰的定义最早出现在1907 年《海牙第七公约》（《关于商船改装为军舰公约》）中，该公约的第1 条至第4 条将军舰定义为：被置于船旗国直接管辖、控制之下；具有本国军舰特有的外部标志；舰长应为国家服役并由主管机关正式任命，同时列入战斗舰队军官名册；船员应受军队纪律的约束。1913 年《海战法手册》（1913 年牛津手册）第2 条规定了军舰是构成交战国武装力量的一部分，其中包括两类：一是属于国家所有、合法地挂有本国海军舰旗和三角旗的、受军事指挥员指挥的、编有军事舰员的所有舰船；二是按照《海牙第七公约》规定的条件由国家改装为军舰的船舶。1958 年《日内瓦公海公约》（以下简称《公海公约》）第8 条第2 款在《海牙第七公约》对军舰的定义上增加了“属于一国海军”的限制。1974 年第三次联合国海洋法会议第二期会议上，英国代表提交了一项关于“军舰”定义的提案，指出用“武装部队”(armed forces）代替“海军”一词。[10]2211982 年，《公约》第29 条关于军舰的定义中进一步明确了军舰所包含的四个要件：属于一国武装部队、具备辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶。

从文义解释来看，只要拥有军舰的四要件就属于《公约》定义下的军舰，享有军舰的特殊法律地位，这也是海警船“军舰说”观点的主要依据。但“军舰”出现在《公约》的多个部分中，作为定义“军舰”的条文，第29 条处于《公约》的第二部分第三节，并没有在第1 条“用语和范围”中进行界定，据此还需要对第29 条“军舰”的定义作进一步探讨。

（二）对《联合国海洋法公约》第29 条的释义

1.对“武装部队”的解释

《公约》第29 条有引导语“为本公约目的”，强调这一条款是基于《公约》成立的目的而对“军舰”进行解释。《公约》给予了军舰特殊的法律地位，赋予军舰其他普通船舶不具备的完全豁免权、登临权、紧追权等权力。而1958 年以后一些国家进行了武装部队的整合，[10]222一些可能从事海军任务而并非海军的队伍诞生，它们需要“军舰”的身份以便其更方便地执行任务。以一些国家的军事化或准军事化的海岸警卫队船舶为例，这些船舶平时执行行政执法任务，在战时转隶为海军或直接参与执行海军作战任务。因此，从《公海公约》发展到《公约》，军舰的隶属由“海军”变为“武装部队”。这里可以理解为对“军舰”作了扩大解释，以便最大限度地包含可以享有特殊法律地位的船舶。

海军作为现代军队的主要军种，在国家安全和发展全局中具有十分重要的地位。[11]实际上，国际社会对“武装部队”和“军队”的理解也存在差异，这些差异也影响了国际海洋法中对军舰定义的适用。

一方面，国际上相关文件的用语并不统一。《公约》的中文作准文本将“armed forces”一词译为“武装部队”，而《联合国宪章》第43 条将其译为“军队”，第44 条中还将其译为“军事部队”。国际法体系对该词的使用也不一致：“武装部队”一词一般是在武装冲突中使用，而“军队”一词多用于和平时期。例如，联合国《关于国际恐怖主义的全面公约草案》第18 条第2 款描述武装冲突中活动主体时采用的是“武装部队”一词，而该条第3 款有关（和平时期）执行公务活动的规定中使用的主体是“军队”。但实际上，“武装部队”与“军队”两个名词往往被交叉使用。[12]另一方面，各国对“武装力量”与“军队”的定义也不尽相同。俄罗斯将武装力量等同于正规军队，而美国的武装力量指现役正规部队和预备役部队[13]；我国《中国人民解放军军语》对“武装力量”的解释是“国家或政治集团所拥有的各种武装组织的统称”④。《国防法》第22 条规定了我国的武装力量由中国人民解放军部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。而军队与武装力量的关系，我国法律并无明文规定。《国防法》中没有提及军队一词，而《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）则是通篇使用军队一词。《兵役法》中的“军队”指中国人民解放军部队，同时适用于中国人民武装警察部队，而不适用于整个武装力量，说明在我国“军队”并不直接等同于“武装力量”。再结合《中国人民解放军军语》对“军队”的解释：在我国军队是指中国人民解放军部队，分为现役部队和预备役部队。因此，在我国武装力量应是军队的上位概念。由于对“武装部队”和“军队”定义的不同，各国对“军舰”的理解也会产生差异。因此，明确军舰的核心要素十分重要。

2.军舰的核心要素

从《公约》的整个结构来看，其注重以“目的”为标准对船舶进行分类。按照是否为商用，《公约》第二部分将船舶分为“商船”和“用于商业目的的政府船舶”，按是否为公务目的，将船舶分为了“军舰”和“其他用于非商业目的的政府船舶”，但是《公约》在定义军舰时忽略了军舰的“用途”。从整个国际法体系看，军舰源于海战，其实质是应用于海上战争的武器。军舰定义的核心不是强调其隶属于国家、海军或武装部队，而是基于其不同于其他船舶的用途，即作战用途，而给予特殊的法律地位。2013 年《武器贸易条约》第2 条第1 款列出了8 种常规武器，分别是作战坦克、装甲战斗车、大口径火炮系统、作战飞机、攻击直升机、军舰、导弹和导弹发射器，以及小型军火。这8 种常规武器属于《联合国常规武器登记册》所列的常规武器，同时也被认为是最具有威力的常规武器。

《公约》第236 条也可以说明这一点。按照第29 条对军舰的解释，海军辅助船也具备军舰的四个要素，但《公约》第236 条将海军辅助船与军舰并列，并没有将海军辅助船归为军舰。这说明在适用《公约》定义解释军舰时还需要考虑其他因素。综合来看，军舰的实质仍然是应用于战争的武器，军舰定义的核心也应该是用于战争或军事用途。

综上，无论是国内法还是国际法，都要求军舰符合“用于军事或作战目的”。海警作为主要承担海上维权执法任务的行政执法力量，依《海警法》的规定负有“海上安保执法”“海上行政执法”以及“海上刑事侦查”三类执法职责，是我国最重要的海上行政执法主体。中国海警船作为海警机构开展巡航、警戒、拦截、紧追等海上执法工作的执法船舶，既不隶属于海军部队，也不是用于作战或军事目的的武器，不符合国内法对军用船舶的规定，也不符合国际法定义下的军舰。

四、中国海警船的法律属性界定

海警机构的主要任务职能决定了海警船的法律属性。作为法律授权的行政执法机关，海警机构拥有527 项行政处罚和行政强制职能，⑤海警船是行政主体用于行政管理目的以及国家机关用于执行公务的船舶，符合国内法定义的“公务船”，也符合国际法定义的“用于非商业目的的政府船舶”。但国内法和国际法在公务船和军舰的区分上并不明确，在某些情况下，军舰也是公务船的一种。因此，中国海警船的法律属性不能仅概括为“公务船”，还需要进一步明确为“维权执法船”。

（一）公务船与军舰关系的厘清

关于公务船和军舰的关系问题，国际法和国内法在不同的问题上采用了不同界定。国际条约和国内立法对有关术语的使用较为混乱：国际法与国内法中存在“军舰”“军用船舶”和“军事船舶”等用语，而对“公务船”也做了不同形式的表达，常与“国有船舶”“用于非商业目的的政府船舶”等表述混合使用。但无论是国际法还是国内法，就军舰与公务船有两种分类：一是军舰与公务船并列，二者间无包含关系；二是将政府船舶分为用于商业目的的政府船舶和用于非商业目的的政府船舶，军舰属于用于非商业目的的政府船舶之一，是公务船的一种。

1.并列关系

国际法在“豁免权”“海盗行为”等问题上采用了此种分类。例如，《统一国有船舶豁免的某些规则的公约》第3 条将“军用船舶”和“政府快艇”并列，并将这几类船舶统一归纳为“国有船舶”，定义“国有船舶”是“为国家所有或国家经营、在诉因发生时完全由政府使用而不是用于商业目的的船舶”。《公约》在第95 条、第96条分别规定了军舰和公务船在公海上享有的完全豁免权，而没有使用类似《公约》第二部分第三节“军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的豁免权”这一表述；而第102 条“军舰、政府船舶或政府飞机由于其船员或机组成员发生叛变而从事的海盗行为”中将军舰与政府船舶并列，与《日内瓦公海公约》第16 条的分类相同。

我国法律体系中大部分法律、法规和规章都将“军舰”（军用船舶）与“公务船”并列，例如：《海商法》在第3 条“本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20 总吨以下的小型船艇除外”，《海上交通安全法》第56 条“中华人民共和国军用船舶执行军事任务、公务船舶执行公务，遇有紧急情况，在保证海上交通安全的前提下，可以不受航行、停泊、作业有关规则的限制”，《沿海船舶边防治安管理规定》第2 条“本规定适用于在我国领海海域内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶。我国军用船舶、公务执法船舶及国家另有规定的除外”等都采用了此种分类方式。

2.包含关系

国际法在“领海的无害通过”“紧追权”等问题上多采用此种分类。以《公约》为例，《公约》第2 部分第3 节领海的无害通过B 分节按照是否为商用目的把船舶分为商船和用于商业目的的政府船舶；C 分节提到“适用于军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的规则”，该表述将军舰归为用于非商业目的的政府船舶。综合来看，《公约》在这一部分将船舶分为商船和政府船舶，又将政府船舶分为用于商业目的的政府船舶和用于非商业目的的政府船舶，军舰属于用于非商业目的的政府船舶之一；第7 部分第111 条紧追权第5项将军舰归为“有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶”之类。

我国法律体系中大部分法律、法规和规章都采用了并列关系，但也有少数法规、规章对“公务船”作广义解释，将“军用船舶”列为“公务船”的一种。例如：《办法》第3 条第1 款“下列船舶可免于签证”第1 项规定为“在执行公务时的军事、公安、边防、海关、海监、渔政船等国家公务船”。从条文内容来看，《办法》将公务船分为军事船舶、公安船舶、边防船舶、海监船舶、海关船舶、渔政船舶等，并未将国家公务船完全罗列，只是以隶属机构加船舶为名划分了国家公务船。按照这一命名标准，中国海警船，即“海警船舶”，是隶属于海警机构的国家公务船；而军事船舶（军舰），是隶属于国家军事机关（军队）的国家公务船。在这种分类方式下，仅以国家公务船界定中国海警船的法律属性没有意义。

鉴于国内法和国际法对军舰和公务船没有统一的分类，仅将中国海警船界定为“公务船”无法排除“军舰”的可能性，因此需要进一步对中国海警船的法律属性进行界定。

（二）进一步界定中国海警船是维权执法船

上文提到，我国法律体系中对公务船有两种解释：行政主体用于行政管理目的的船舶以及国家机关用于执行公务的船舶。这两种解释主要区别是船舶隶属主体的不同，前者将公务船舶的隶属限定为行政主体，后者则包括行政机关在内的一切国家机关。要明确体现海警船的法律属性，需要在公务船的基础上依据“公务”内容的不同再进行划分。

参考同是海上行政执法主体的渔业渔政部门，《中华人民共和国渔业行政执法船舶管理办法》第2 条将渔政船界定为“渔业行政执法船”，并定义为“渔业行政主管部门执行渔业行政执法任务的专用公务船、艇”。“渔业行政执法船”清楚表明了渔政船的任务范围和任务内容，海警船的性质可以参考这一界定，即“维权执法船”。“维权”表明了海警机构的任务范围，海警海上执法包含安保执法、行政执法、刑事执法，涉及海上缉私、环境保护、海洋渔业等多个领域，使用“行政执法船”无法囊括海警船的全部任务范围。从条文内容来看，《海警法》通篇没有单独使用“维权”一词，而是搭配“维权执法”，“维权”是海警履行执法职能的最终目的，而不是单独的手段。从《海警法》的整体结构看，维权的方式包括三种，即海上安保执法、海上行政执法、海上犯罪侦查。虽然目前学界对“维权执法”的内涵存在争议，但这是基于《海警法》最能概括海警任务范围的术语。“执法”一方面包含了“公务”的属性，另一方面也是海警机构的主要任务内容。

1.将海警船界定为维权执法船符合《海警法》的立法目的

《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》）明确提出在条件成熟时，有关方面应及时提出制定、修改有关法律的议案，并依照有关法定程序提请审议。《中华人民共和国人民武装警察法》（以下简称《武警法》）第47 条也明确了武警部队执行海上维权执法任务，由法律另行规定。《决定》和《武警法》是《海警法》制定的依据，而《海警法》的出台，也是对《决定》和《武警法》就海上执法相关立法工作部署的回应，同时在法律层面理顺了海上维权执法体制。在此之前，中国海警局履行使命任务缺乏系统充分的法理依据，且海警机构开展海上维权执法活动依照的法条较为分散，相关内部文件知情范围小，缺乏法律效力，不适应依法治国、依法行政对海上维权执法的要求。⑥《海警法》的立法目的是弥补海警海上维权执法必要的法律依据，建立统一规范的海上维权执法法律制度。因此，中国海警船“维权执法船”这一属性符合《海警法》的立法目的。

2.将海警船界定为维权执法船体现海警船的主要功能

作为海警机构统一履行海上维权执法任务专用的并配有特定涂装的执法船舶，海警船的法律属性应充分体现海警机构的主要任务职能。

《中华人民共和国海警法（草案）》第2 条规定“海警机构是重要的海上武装力量和国家行政执法力量”。但为了突出海警机构统一履行海上维权执法工作这一主要职责，正式颁布的《海警法》将第2 条修改为“人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责”。这一改动并没有影响海警机构具有武装力量和行政执法力量的双重属性，海上维权执法和防卫作战都是海警机构的职能，但海上维权执法才是海警机构的主要任务职能。

首先，海警机构转隶的目的是坚决维护国家主权、安全和海洋权益，理顺海上维权执法体制。2018 年，武警部队收归中央军事委员会统一领导，不再受国务院领导，而此时海警部队由原国家海洋局转隶武警部队，成为国家武装力量的一部分，并组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局。新的中国海警局的诞生，是建设海洋强国和维护海洋权益的时代要求，是规范和保障海上维权执法活动的紧迫需求，是巩固深化党和国家机构改革成果的重要举措，是遵循国际惯例和国际法相关精神及原则的现实需要。⑦

其次，从《海警法》的整体结构看，海上维权执法是海警机构的主要职责。作为第一部以“海警”命名的法律，《海警法》全文共84 条，仅在第83 条规定海警机构依照《国防法》《武警法》等有关法律、军事法规和中央军事委员会的命令，执行防卫作战任务。除非在有明确的法律、法规和军委命令要求的情况下，海警机构仅承担“海上维权执法职能”。因此从《海警法》整体内容来看，海警机构的主要职责应是海上维权执法。另外，国防部新闻发言人吴谦大校也指出“海警队伍整体划归武警部队，调整领导指挥体制，统一履行海上维权执法职责，没有改变海警的基本任务属性，也没有改变中方在相关涉海问题上的原则和立场”⑧。

虽然《国防法》《武警法》《海警法》都规定了海警机构依照相关法律、法规和中央军事委员会的命令执行防卫作战任务，⑨但目前，海警机构在什么情况下承担防卫作战任务，以及需要执行何种程序，还没有相关法律予以明确。因此，维权执法船的法律属性也能够充分体现海警机构海上维权执法的主要的任务职能。

3.将海警船界定为维权执法船符合海上执法实践需要

我国管辖海域涉及复杂的海洋领土争端，争议海域常面临紧张局势。实施海上治安管理、维护海上治安秩序是海警机构重要的任务职能，海警船的法律属性应有利于缓和地区冲突。“维权执法船”的法律属性符合当前我国海上执法的实践需要。一方面，这一定性符合我国国家利益。⑩“维权执法船”明确了海警船的非军舰性质，得以应对个别国家渲染我国正常海上执法活动为“军事威胁”，更适合在争议海域维护我国海洋权益；另一方面，这一定性也符合我国周边海域发展利益。“维权执法船”突出了海警船的主要任务职能，解答了国际社会对海警船法律属性的质疑，“执法船”的属性也有利于缓和周边海域紧张局势，维护和平良好的发展秩序。

可见，海警船不符合“军舰说”的观点，虽符合“公务船说”，但由于军舰与公务船之间可能存在的被包含关系，仅用“公务船”无法清楚说明海警船的法律属性。基于此，仿照渔政船舶的性质界定，应将中国海警船定义为“维权执法船”，既符合《海警法》的立法目的，又能充分体现海警机构的主要任务职能，满足当前我国海上维权执法实践的需要。

综上所述，海警船仅具有“维权执法船”的法律属性，若战时海警机构仍履行维权执法职能，海警船的法律属性也不会改变。只有当且仅当海警机构承担防卫作战任务且符合国际法和国内法对军舰的实质性界定时，海警船的法律属性才可能为军舰。但从国际法实践和我国对相关问题的界定来看，海警船转变为军舰至少应该符合一定的条件和程序：第一，海警转隶海军或直接由海军指挥；第二，直接承担海上作战任务；第三，海警船改换军舰特有标识。

现阶段的中国海警船不具备“军舰”的相关要素，中国海警船不是军舰而是维权执法船还需要相关法律、法规进一步明确，同时有关《海警法》第83 条规定的海警机构承担“防卫作战”任务需要执行的相关法律程序和条件也应进一步明确。

注释：

①“北极海岸警卫队论坛”将海警的类型分为民事、军事和准军事组织三种。加拿大海岸警卫队为典型的民事组织，隶属加拿大海洋渔业部；挪威海岸警卫队隶属挪威皇家海军，是典型的军事组织；而美国的海岸警卫队是准军事组织，其平时隶属国土安全部，战时由海军部总指挥，执行海军作战任务。资料来源：sthagen A.The Arctic Coast Guard Forum: Big Tasks, Small Solutions ，https://www.thearcticinstitute.org/arctic-coast-guard-forum-big-tasks/。

② 参见《〈中华人民共和国船舶登记条例〉实施若干问题说明》。

③④ 参见《中国人民解放军军语》，2011 年12 月。

⑤参见中国海警局关于印发《海警机构海上行政执法事项指导目录（2021 年版）》的通知，资料来源：https://www.ccg.gov.cn//2021/xxgk_1103/908.html。

⑥⑦ 参见2020 年10 月13 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上关于《中华人民共和国海警法（草案）的说明》。

⑧参见国防部：《海警队伍转隶武警部队没有改变其基本任务属性》，资料来源：http://www.mod.gov.cn/topnews/2018-06/28/content_4817923.htm。

⑨《国防法》第22 条第3 款规定了中国人民武装警察部队担负执勤、处置突发社会安全事件、防范和处置恐怖活动、海上维权执法、抢险救援和防卫作战以及中央军事委员会赋予的其他任务。《武警法》第48 条规定，人民武装警察部队执行防卫作战任务，依照中央军事委员会的命令执行。《海警法》第83 条规定，海警机构依照《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国人民武装警察法》等有关法律、军事法规和中央军事委员会的命令，执行防卫作战等任务。

⑩参见2019 年1 月3 日、3 月22 日外交部新闻发言人主持例行记者会，将我国海警船列为“公务船”。