中外产品召回制度的比较研究

过浩宇?邓琦

摘要：产品召回制度是保障产品质量和消费安全的重要措施和途径，相对于欧美等国家和地区长期应用和实践，我国在产品召回制度建设上还存在一定的差距。本文通过对美国、日本、欧盟的产品召回制度的立法体系、管理体制、风险监测体系的比较分析，研究和总结其特点与经验，并结合我国产品召回制度的实际，从中获取完善我国产品召回制度的方向和启示。

关键词：产品召回制度 立法 管理 风险监测

A Comparative Study of the Recall Systems for Domestic and Foreign Products

Guo Haoyu， Deng Qi （Defective Product Recall Service Center of the Administration for Market Regulation of Hunan Province）

Abstract：  The product recall system is an important measure and way to ensure product quality and consumer safety. Compared with the long-term application and practice in Europe， the United States and other countries， there is still a significant gap in the construction of the product recall system in China. Through the comparative analysis of the legislative system， management system and risk monitoring system of the product recall system in the United States， Japan and the European Union， this paper studies and summarizes their characteristics and experience， and combines the product recall system in China to obtain and provide institutional direction and inspiration to the Chinese product recall system.

Key words：  product recall system， legislation， management， risk monitoring

0 引言

缺陷產品召回制度是指产品的生产者、进口者或销售者在得知其生产、进口或销售的产品可能存在危害消费者人身健康安全的缺陷时，依法向有关政府主管部门报告，并及时通知消费者，从市场上和消费者手中收回该缺陷产品，并对其采取修理、更换或退赔等合理措施的一种制度[1]。这项制度起源于20世纪60年代的美国，实践后取得很好的效果，不仅直接减少了产品缺陷伤害，而且促进了产品质量的提升。随后，日本和欧洲的工业发达国家竞相效仿，逐步建立并完善自己的产品安全的法律体系，实行缺陷产品召回制度。2004年，我国发布了《缺陷汽车产品召回管理规定》，标志着我国缺陷产品召回制度正式建立。经过十多年建设，我国产品召回制度从无到有，逐步健全和完善。据统计，截至2021年底，我国累计发布汽车召回2 423起，

涉及召回汽车9 130万辆；累计通报消费品召回3 061次，涉及召回消费品7 262万件。可以说，我国缺陷产品召回制度起步虽晚，但发展很快，进步与成效明显。同时也要看到，产品召回制度在我国还是新生事物，相较于国外早在半个多世纪前就开展的研究和实践，我国产品召回制度还有许多方面需要学习和完善。本文从产品召回制度实施时间、健全程度，以及与我国经贸关系的角度考量，选择美国、日本、欧盟的产品召回制度进行分析比较，并从中获得有益启示。

1 中外产品召回制度

1.1 美国的产品召回制度

美国是世界上最早实行缺陷产品召回制度的国家。1966年，美国在制定《国家交通与机动车安全法》中就明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车，开创了产品召回制度的先例。美国在产品召回方面颁布了诸多法律，有多个政府部门分别负责不同类别的产品召回，其中以消费品安全委员会（CPSC）层级最高，管辖的产品种类达15 000种。根据各自管辖领域的不同，美国各召回监管机构都制定了自己的召回规则，但具体内容大同小异，其中CPSC的召回规则最为详细和全面。CPSC 规定的召回程序分为一般程序和简易程序；召回形式分为主动召回和强制召回[2]。美国作为创立产品召回制度的国家，其早在半个多世纪前就开展了产品安全监管的实践，开创了一套行之有效的模式，获得不少有益经验，是各国学习和引用产品召回制度的首选样本。

1.2 日本的产品召回制度

日本政府自20世纪50年代开始构建缺陷产品召回管理的法律体系和制度框架，使日本成为紧随美国之后最早实施产品召回制度的国家之一。日本在1968年制定的《消费者保护基本法》就明确要求企业召回缺陷商品以及收集和发布相关信息，并针对不同的产品制定产品安全法律。目前日本有三个政府部门负责监管产品安全和召回事务，其中产业经济省负责的产品类别最多，除生活消费品、家用电器、家具、纺织品之外，还监管燃器灶具的召回事务。在召回程序上，根据伤害风险高低采取不同的召回程序，在召回形式上分为命令召回和自主召回两种。作为东亚近邻的日本，其健全的召回管理法律体系，完备的质量监管模式，以及在产品召回方面极具特色的做法是我国产品召回制度的重要参考。

1.3 欧盟的产品召回制度

欧盟对缺陷产品实行预警与监测，采取成员国之间不安全产品快速信息交换机制，在欧盟快速信息交换系统中将产品召回分为食品类和非食品类，即食品和饲料类快速预警系统（RASFF）和非食品类消费品快速预警系统（RAPEX）。加入产品不安全快速信息交换系统的既包括欧盟成员国家，也有冰岛、挪威、瑞士等欧洲自由贸易区国家。欧盟产品质量安全的指令与法规在成员国中强制执行，各成员国可直接使用或转化为本国法律执行。欧盟提供的《召回整改措施指南》中召回程序分为危险产品发现、信息通报、风險评估、产品召回四个步骤；召回方式有强制召回和自愿召回两种[3]。欧盟作为经济、政治的共同体，其产品安全监管的策略是制定统一的安全规范与标准，依靠高效的安全风险快速预警系统，协调各成员国的一致行动，共同维护欧洲市场产品的整体安全。

1.4 我国的产品召回制度

我国在2004年引入产品召回制度以后，一直不断致力于健全和完善制度体系，目前已将召回管理的产品由最初的汽车逐步向食品、药品、医疗器械以及消费品等扩展和覆盖。我国产品召回管理职能主要集中在国家市场监管系统，涉及的产品包括汽车、消费品、食品、药品、医疗器械等。产品召回的专门法规有《缺陷汽车产品召回管理条例》，部门规章有《消费品召回暂行规定》《食品召回管理办法》等。我国产品召回形式分为主动召回和责令召回两种。我国产品召回工作起步较晚，目前正处于不断完善和加强阶段。近年来，随着生产规模不断扩大，产品品种日益丰富，我国在产品安全与召回管理上与时俱进地推出一系列新政策和举措，不断增强产品安全的制度体系和机制建设。

2 产品召回制度比较

2.1 立法层面的比较

美国是从法律层面来构建产品召回制度的，而非以法规的形式。如CPSC执行的法律就有《消费品安全法》（CPSA）、《易燃纺织品法》（FFA）、《联邦危险品法》（FHSA）、《冰箱安全法》（RSA）、《预防儿童汽油烧伤法》（CGCPA）、《维吉尼亚·格雷姆·贝克游泳池及水疗中心安全法》（VGB Act）等，而《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》（FDCA）则适用于食品和药品召回。总结美国产品召回制度法律体系的特点：一是立法层级高；二是法律规定非常详尽。

日本按其分级立法的模式建立产品召回法律体系，由基本法与专门法、施行令、施行规则多级构建而成。以《消费者保护基本法》为基础，日本相继颁布了《生活消费品安全法》《电器与材料安全法》《家庭用品质量标签法》等系列关于产品安全的专门法。施行令有《道路运输车辆法施行令》等，施行规则有《电气用品安全法施行规则》等。概括日本产品召回法律体系的特点：一是立法层级较高；二是法律体系配套较为完善；三是立法内容覆盖较为全面；四是实施规则指导性强。

欧盟产品召回法律体系由一般法与特殊法构成。一般法包括《通用产品安全指令》（2001/95/EC，简称 GPSD）、《缺陷产品责任指令》（85/374/EEC）等。以一般法为基础，欧盟制定了一系列特殊法，如《玩具安全指令》（2009/48/EC）、《低压电器指令》（2006/95/EC，简称LVD）等，其中与汽车产品相关的特殊法就超过70项。适用原则为特殊法优于一般法，但特殊法未覆盖的产品，其安全技术要求则以GPSD为依据。同时欧盟以法规引用标准的模式管理产品安全，欧盟指令中就引用大量欧盟标准，仅LVD引用的欧盟标准就达760余项[4]。归纳欧盟产品召回法律体系的特点：一是特殊法与一般法互补性强；二是立法原则既体现统一又兼顾个性；三是充分发挥标准的规范与协调的作用。

比较我国与美国、日本、欧盟在产品召回立法方面的差异，美国在产品召回监管上采取详尽立法，力求将存在安全风险的产品和场景尽可能覆盖，以及日本由上至下多级构建法律体系的做法很有借鉴意义。同时欧委会在统筹产品安全监管中，以统一健康、安全、环境等核心要求为前提，兼顾各成员国和市场主体的个性需求，以及在产品安全法规中大量引用标准，发挥标准在规范和协调的作用，也为我国质量监管法制建设开阔了思路。

2.2 召回管理体系的比较

美国CPSC为独立的联邦政府机构，工作直接向总统和国会报告。汽车产品召回由交通部所属国家公路交通安全管理局（NHTSA）负责；卫生健康部所属的食品药品管理局（FDA）负责食品、药品、化妆品、医药仪器及生物制品的召回；农业部所属的食品安全检验局（FSIS）负责肉、蛋、家禽产品的召回；美国环保署、海防警卫队则分别对有缺陷的农药和娱乐船、艇及配套产品负责召回。概括美国产品召回管理体系的特点：一是主要召回管理机构层级高；二是机构职责分工上注重专业性；三是监管上几乎涵盖所有产品类别。

日本针对不同的产品，设置了专门的召回事务主管部门。产业经济省设立独立行政法人产品评估技术研究所（NITE），作为其产品召回管理的技术支撑；国土交通省负责汽车召回事务，根据《独立行政法人交通安全环境研究所法》成立独立行政法人交通安全环境研究所，负责汽车召回技术验证业务；而食品、食品接触材料、药品、化妆品、医疗器械的召回事务由厚生劳动省负责。总结日本召回管理体系的特点：一是机构职能设置既有分工又相对集中；二是产品召回管理多采用行政加技术的二元模式。

欧盟产品召回的管理机构分为两个层级，欧委会负责产品安全的管理机构主要有企业与工业总司（简称DG ENTR）、健康与消费者保护总司（简称DG SANCO），以及各成员国依据指令设立的产品质量监管机构和海关。其中DG ENTR负责为欧盟制定与实施产品安全管理相关工作；DG SANCO负责开展与消费者保护相关的消费品立法和实施管理；各成员国相关监管机构依据GPSD及相关法律法规履行相应职能。归纳欧盟产品召回管理体系的特点：一是欧盟产品安全监管部门与各成员国主管机构各司其职，目标一致；二是建立了快速高效的协调与联合机制。

比较我国与美国、日本、欧盟的产品召回管理体系，其中，美国高规格设立消费者安全保护机构的做法值得关注，日本在各主管召回事务的政府部门下增设法定召回技术机构，以行政加技术的二元模式来管理产品安全的经验极具借鉴意义。另外，不同于美国将产品召回监管分散授权多个部门的模式，日本是把管理权相对集中在政府的三个部门，在考虑工作专业性的同时注重了行政效能。欧盟运用信息通报系统对产品安全进行快速高效的预警和监测，在保证消费者权益的同时，统筹和协调了各方诉求与利益，为在遵循市场经济运行规律原则下开展产品安全监管提供了参考。

2.3 产品风险监测体系的比较

美国是全球最早开展产品风险与伤害监测的国家，也建立了全球第一个国家电子伤害监测系统（NEISS）。美国法律规定，产品伤害监测工作由CPSC负责，为此CPSC构建了多渠道的数据来源，包括“伤害和潜在的伤害事故数据库”（IPII）、“深入调查数据”（INDP）以及死亡证明数据库、全国消费者伤害评估、全国烧伤中心数据、全国火灾事件报告系统、购买零售商以及港口的产品样本等，每年NEISS数据采集量多达40万条。基于数据库CPSC协同多部门联合发布研究报告，推动消费者保护制度的发展和完善，通过强大的产品安全评估能力，制定有针对性的伤害预防措施[5]。该系统为企业改进产品安全设计、提高产品安全标准，以及开展消费者教育、发布产品伤害预警、实施产品召回等提供技术支撑。总结美国产品风险与伤害监测体系的特点：一是监测工作有高阶法律依据；二是采集经费和人员有保障；三是注重伤害数据库的综合利用。

日本收集产品伤害信息并进行调查的机构有两个：NITE主要面向消费者、制造商和经销商、地方公共团体、行业协会、新闻媒体、警察署、消防署、医院等收集消费品事故信息，负责对消费品事故信息实施监测和调查；国民消费生活中心（NCAC）与全国490个地方消费者中心合作，负责收集非重大产品事故信息，收集包括消费者反馈意见、调查研究消费者问题、开展比较实验、提供商品危害与合理选购商品的信息等，同时日本在各地建有“全国消费生活资讯网络系统”（PIO-NET）收集消费者投诉、咨询等信息。为追踪事故原因，规避潜在伤害，日本还建有类似于美国的产品安全事故统计的系统，采集全国样本医院急诊室产品伤害数据、监测和调查附加数据，确保专家能对消费品关联伤害及时评估。归纳日本产品安全监测和风险预防的特点：一是机构分工合作；二是NCAC广泛的覆盖面。

欧盟产品伤害监测与预防干预已开展了30余年，建有“欧洲家庭和休闲事故监测系统”（EHLASS），收集成员国的家庭和休闲事故数据，特别是发生事故的数据，包括医院或其急诊科就诊数据，后来发展成伤害监测系统（ISS）以及伤害数据库（IDB）。依托ISS系统和IDB数据库，欧盟每年发布欧洲伤害报告，利用IDB的伤害数据开展相关产品风险评估。欧盟在每個成员国设立了RASFF与RAPEX的联络点，将本国发现存在严重安全风险的产品信息迅速传达给欧委会和其他成员国，防止在一个国家发现的危险产品流入到其他国家消费者手中。欧委会协调各成员国采取统一的监管和执法行动，保障欧洲市场产品的整体安全。综合欧盟产品伤害监测与预防体系的特点：一是监测以标准作后盾；二是建立在多国渠道上的监测系统，对风险与伤害的识别、分析、处置能力要求更强大。

比较我国与美国、日本与欧盟产品风险与伤害监测预防的理念和举措，虽然形式上大同小异，但具体做法和效果上仍然存在着一定的差异。其中，美国NEISS由专人负责采集和审核样本数据，并建立以IPII为基础的风险评估与伤害预防干预机制，很具实际指导意义。日本按伤害程度分类归口不同收集机构，并在全国设立NCAC直接面向公众消费者，不仅能及时收集产品安全信息，而且在产品伤害发生时能尽早介入和提供帮助，非常值得学习和借鉴。欧盟建立的RASFF与RAPEX，用以协调和统一各成员国产品安全监管行动，以及快速通报和预警产品风险，也极具研究和参考价值。

3 启示

3.1 完善产品召回立法建设

目前，我国除汽车产品召回有条例外，无论食品、药品、医疗器材还是消费品的产品召回的立法都只是部门规章。法律层级低，无法对其他部门产生法律效力，产品召回管理权威性和法律约束力都受到影响，因此迫切需要提高我国产品召回管理的立法层级，出台法律层面的产品召回管理“法”或针对不同产品类别的专门“条例”，增强召回管理的法律约束力，更好地保护消费者安全。在提高产品召回法律层级的同时我国还要完善法律体系，构建由基本法、专门法、实施条例、部门规章等组成的严密、完善的召回管理法律体系，并且随着形势的发展不断完善，为召回管理工作提供坚强有力的法制保证。

3.2 健全召回监管体系

相对于美国以高规格设立政府机构总揽消费者安全保护事务，以及日本和欧盟在政府机构中设立专门的司局主管，我国目前将召回管理的主要工作归口于国家市场监督管理总局的司局职能中，并未设立专门的政府机构和独立部门管理，工作一直影响有限，社会参与度不高。因此，健全我国产品召回监管体系，建议设立国家层面的独立主管机构以统筹主导召回工作，并在各地设立分支机构，在全国形成一个比较完善的召回系统，以对产品召回全过程实施闭环管理。另外，日本在政府召回管理机构中另设法定的召回技术机构，以行政加技术的二元模式来管理产品安全和召回的做法也值得借鉴。

3.3 完善产品风险预警系统

我国虽在2007年已开展产品伤害监测工作的试点，但相对于国外产品伤害监测与风险预防的长期实践，还有诸多不足。首先，迫切需要建立全国统一的产品风险预警平台；其次，针对伤害监测样本数据不足的问题，要扩充样本医院数量，合理布局，提高覆盖面和代表性，并安排专项资金和专人从事数据采集工作，确保采集持续稳定和数据质量；同时，要拓宽产品风险信息采集渠道，将存在于消费者、学校、公安、消防、法医中心、新闻媒体等渠道中的产品伤害信息，以及生产者、检测机构的产品风险信息全面汇集；再次，要运用预警平台及时组织风险评估、及时通报产品风险、及时发布消费预警；最后，还要做好伤害数据库的综合利用，对公众开放，方便消费者查询，帮助企业改进设计和提升产品质量，并以此开展多部门合作，共同提升产品风险与伤害预防能力。

3.4 完善产品召回标准体系

标准在产品召回管理工作中有着极其重要的作用，一方面标准是监管部门开展产品召回工作的技术支撑，另一方面又是企业进行生产与管理，以及提高产品质量的重要参考，同时标准还是保护消费者合法权益的有力依据。欧盟的产品安全指令和法规引用大量标准，以总体安全要求加具体安全要求的模式，规范产品质量安全。国内权威研究机构提出我国产品召回标准体系由通用基础标准、缺陷产品召回、产品质量担保三个层面的标准构成[6]。而目前我国产品召回国家标准发布不足十项，标准制定严重滞后于实际工作需要，大量产品召回标准还处于空白，亟待主管部门统筹标准规划，健全相关标准技术机构，组织标准科研攻关，尽早完善产品召回标准体系，为产品质量安全监管提供有力的技术支撑。

3.5 探索推行简易召回程序

目前，我国产品召回虽然以主动召回为主，但产品缺陷无论是企业主动发现，还是受监管部门调查影响，都由企业实施主动召回，两种情形召回程序区别不大，且都要进行社会公告。一旦产品发生召回，企业多少有对声誉影响的顾虑。因此对于企业主动发现产品缺陷，并且能在短时间内收回缺陷产品或消除缺陷，能给消费者满意的补救措施的，可以参照美国的简易程序模式，快速完成召回，不作评估和公告，以提高企业对召回的积极性，鼓励企业最快地把危险降到最低，从而更好地保护消费者，也提高了召回管理的效率。

3.6 完善产品召回保险制度

我国虽从2003年起陆续有保险公司推出产品召回保险业务，但由于受国内召回制度刚刚起步，法律体系配套尚不完善，企业对产品召回保险认知较低的影响，加之保险公司没有设计适合我国企业的保险产品，所以这项保险业务开展得并不尽人意。但随着我国经济的不断发展，民众维权意识的不断提升，企业的实力与规模以及风险管理需求的日渐增强，产品召回保险业务发展的前景不可估量。完善產品召回保险制度将对我国企业有效分散经营风险，更好地保障消费者权益，促进社会经济稳定，推动产品召回都有着积极的作用。

3.7 引入惩罚性赔偿机制

纵观欧美与日本对于违反产品召回法律规定，都设定了多种处罚方式，包括刑事处罚、行政处罚和民事赔偿。美国制造商的民事责任罚款额上限为1 500万美元，日本对违反食品召回规定的最高可处1亿日元的罚金，对违反汽车召回规定的最高可处

2亿日元的罚款。相比之下，我国对于违反食品、药品、消费品召回的生产者最高罚款限额为3万元。产品召回是有时间和经济成本的，也可能对企业声誉有一定的影响，但如果没有强有力的追责制度做后盾，企业难有迫切的召回意愿。同时处罚力度过轻，没有惩罚性赔偿的罚则，对恶意隐瞒产品缺陷、消极对待产品召回、造成严重安全隐患的生产者也根本起不到威慑作用。

4 结语

产品召回制度建设是一项系统性的长期工程，目前我国尚处于起步阶段，需要从制度设计、机制建立、体系构建、社会环境优化等多方面推进和实施。开展中外产品召回制度的系统研究和比较分析，有利于从整体上把握质量管理发展的普遍规律，有利于把握产品安全与召回管理的国际趋势，有利于取长补短地学习和运用国外先进经验，有利于我国产品召回制度体系不断完善，更趋成熟定型。

参考文献

[1]杨紫烜，徐杰. 经济法学[M]. 北京：北京大学出版社，2012.

[2]项贤国，陈慧娟. 美国缺陷产品召回法律制度及其启示探究[J]. 法制与社会. 2007（12）： 344-345.

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[4]付卉青，刘霞. 浅谈欧盟消费品安全监管机制[J]. 中国标准化，2017（11）： 71-75.

[5]丁洁，于晶，等. 浅析美国产品伤害监测体系[J]. 标准科学，2022（1）： 107-112.

[6]王琰，李文昭，等. 我国缺陷产品召回标准体系的构建研究[J]. 标准科学，2018（1）： 63-66.