耕地占补平衡相关问题及建议

华 明

（福建省新国地土地规划设计有限公司 福建，福州 350000）

1 前言

随着国家对于耕地占补平衡问题的重视，我国在1998 年就对耕地的占补平衡制度进行了确立，通过修订《土地管理法》来为我国保护耕地的措施建立相应的法律法规，其在保护我国的耕地数量以及耕地粮食的产量有着十分重要的作用和影响。耕地占补平衡政策的原则是当非农建设通过审批来占用耕地时，要补偿与被占用耕地数量和质量相等的土地，通过补偿从而达到一个占补平衡的状态。

随着国家城镇化和工业化的不断发展，对于建设用地的使用情况也在逐渐增加，同时对于后备耕地的开垦比例也在逐渐上升。随着土地资源的不断利用，目前补充耕地的数量不断减少，以及耕地所处的区域位置等问题，有关耕地占补平衡仍然存在一些问题需要解决。

2 耕地占补平衡的积极作用

通过将用地报批的占比平衡，并对耕地的占补平衡实施动态的监测，从而使得占用耕地得到有效的考量。在补足建设用地的同时，还使得盲目占用耕地的情况得到了一定的抑制，从而实现耕地的占补平衡。

2.1 抑制耕地减少

通过对现有的耕地占补平衡政策实施的执行情况进行综合分析可以得知，自从耕地占补平衡的政策实施以来，耕地基本实现了占补平衡。通过对现有的数据进行分析，我国已经基本实现了每年补充耕地的总面积超过建设占用量的总面积。通过耕地的占补平衡政策，我国的粮食年产量开始实现逐年递增，这也反映出耕地占补平衡的政策有效的抑制了我国耕地减少的问题，对于国家的粮食安全和产量有着极为积极的作用。

2.2 保障科学用地

我国作为宏观调控用地的管理模式，耕地占补平衡的政策对于我国的科学用地有着重要的保障，科学的政策实施使得我国的工业化和城镇化得到了较快的发展，通过保障科学用地，进一步促进了我国的产业结构优化。

2.3 影响社会结构

作为直接影响土地类型的政策，耕地的占补平衡在动态的过程中实现了耕地数量和质量的平衡状态，通过将耕地转换为建设用地，又或是增加耕地的有效面积。同时，作为和民众的生产生活方式息息相关的土地，耕地的占补平衡政策对于土地使用者也有着很大的影响。在实施耕地占补平衡政策时，和耕地相关的农民也会随着耕地被征用的过程，逐渐由传统的农业生产模式转变为第二、三产业，因此其生活方式也会随着生产模式的改变而发生变化，开始逐渐走向土地城镇化和人口城镇化。耕地占补平衡政策会逐渐随着时间继续影响着我国未来的社会结构。

2.4 影响土地管理的深刻变革

随着政府首次提出耕地占补平衡的概念后，该政策就开始对我国的土地管理产生深刻的影响，从政策的出台、执行、调整和实施机构四个方面产生了深刻的变革：

一是随着《土地管理法》的提出和修订，我国开始逐渐确认耕地占补平衡的政策立法的合理性和政策性；二是作为一项长期性和全国性的政策，其执行也是一个较为庞大和复杂的过程，需要从国家层面逐层传达至政策的具体落实层面；三是在政策调整的过程中，通过将耕地占补平衡政策确立为我国土地政策的基本国策，从而使得耕地政策和经济建设发展政策相结合起来，使得在执行过程中出现的新政策和新特征得到逐步的发现和确立，从而进一步根据现实情况来进行政策的调整。例如逐渐将市场运作融入到整个过程中；四是建立了专门的实施机构来管理我国的土地问题，即国土资源部，通过采用专门的机构进行管理，从而使得管理人员更为专业，从而为耕地占补平衡政策的实施提供更为充足的人才和资源保障。

2.5 影响土地观念

作为一个幅员辽阔、国土面积大的国家，民众大部分认为我国的土地资源丰富到可以得到无限利用的地步，从而使得民众在对耕地土地与资源的利用上不太珍惜，存在一定的浪费情况。长期的土地资浪费使得我国的耕地资源面临很严峻的考验。随着我国开始逐渐将耕地占补平衡政策进行开展，从而使得民众对耕地的使用更为的科学，使得合理开发耕地的理念深入人心。通过开展符合我国耕地发展的政策，从而使得我国在土地文化的理念可以逐渐渗透到社会生活的各个领域。

3 耕地占补平衡的相关问题

尽管我国开展的耕地占补政策已经取得了很多的进展和成效，但是目前仍然还存在一定的问题和不足之处。我国的相关政策明确规定了对于耕地占补平衡政策时要遵循占多少，开垦多少的原则，同时在进行补偿时要补偿质量和数量相匹配的土地资源。但是在政策实施的过程中，却仍然存在一些违法用地的现象，例如尽管案件生物数量在逐渐下降，但是仍然存在一些土地面积的违法案例，可见即使在如此严格的立法和监查下，仍然有很多的违法用地的面积没有被有效的减少。

3.1 生态恶化

在耕地的占补平衡政策中，占优补劣的现象层出不穷。一是大多数的建设占用耕地都是占用的土地质量高且位置条件好的土壤，但是补充耕地大部分却是之前没有进行过长期耕地的土地。随着不断的占优补劣，会使得耕地的质量不断下降。而作为生态环境中的重要组成部分，耕地的质量和土壤、水文、小气候和环境息息相关，因此不断的占优补劣会使得生态环境不断恶化。二是当补偿机制多是注重于经济领域的占补平衡时，对生态环境的补偿机制和效益就会存在一定的忽视。再加上一些政策的具体实施部门在执行耕地占补平衡政策时，为了获取更多的建设用地指标，不顾生态环境的平衡，将自己辖区内的原有林地、牧草地和保护用地开垦为耕地，来进行更多的生产作业活动，从而使得生态环境遭到破坏，严重的还会导致水土流失和其他的自然灾害，使得耕地的质量受到破坏，长此以往使得整个区域的生态环境产生恶化。

3.2 先占后补所导致的公平现象

作为耕地资源分配的核心，耕地的占补平衡对于社会分配公平有着很大的影响。我国的土地政策使得其不仅仅是一个经济问题，还是一个更为深刻的社会现象。因此在耕地的占补平衡中，很有可能会产生一定的先占后补和先占却拖着不补等现象。这类现象会使得国家政策在实施过程中，一些弱势群体的利益会受到侵害。因此在实施的过程中，如果不严厉处置这类严重损害社会公平的现象来保证政策的有效实施，就会使得阶层的两极分化更为严重，城乡之间的差距进一步扩大，使得耕地占补平衡的政策合理性被严重破坏。

3.3 后备资源匮乏

目前耕地的占补平衡政策的实时监测系统在数量的统计上，还没有将一部分基于生态环境的保护上，应该被统计排除在外，执行退耕还林的土地面积进行实时更新，因此随着土地使用方式的改变，耕地的后备数量还需要得到进一步的更新和补充。同时由于目前的土地整改的补充耕地还没有得到正式的启动和使用，因此后备土地资源的实际资源还需要得到进一步的确定和评估。

4 解决方案

4.1 协调多元化的政策目标

作为土地政策，耕地的占补平衡不仅仅关乎着土地利用方式，同时还关乎着社会中成员利益合理分配，进一步影响着社会中的各种结构分级的关系变化，因此，为了进一步优化土地的占补平衡政策，就要从多个方向进行综合考量，通过多元化的政策目标的方式进行协调，从而使得系统在经济、社会，生态和文化等多个方面进行搭建，从而使其以一种综合的效应角度进行相应的改革，从而找到一种在各个方面可以得到平衡的改革点。同时对原有的计划进行科学的调整，从而使得政策的目标逐渐由模糊变为更为清晰的规范化目标，在政策的实施过程中，将各类目标进行进一步的精细化分工，从而使得在政府各部门执行政策的时候可以做到有理可依，避免因政策下达不准确而产生的相关错误和矛盾。

4.2 优化政策内容

随着政策的不断变化，政策的内容也要得到进一步的优化，通过对我国目前的经济发展的新特点和新发展趋势进一步的考察和分析，从而优化耕地占补平衡政策的内容，使得其能够做到与时俱进。

任何政策的实施都会与其他的政策产生相应的联系，因此在优化政策的时候，要充分考虑整个政策体系，从而使得优化不仅仅是单独的土地政策优化，而是从更深的层面和体系进行相互的联系，使得各部分可以做到有机联合，互相补充，互相促进。

4.3 地方政府角色的转变

作为耕地占补平衡政策中具体的实施方，地方政府在进行耕地占补平衡政策中的自主性较大。因此在某些土地资源相关的利益方面上，会使得某些地方政府对于具体实施中央政府的政策存在一定的行政偏差，使得行政初衷是好的耕地占补政策成为了某些人进行土地腐败内容的基础。因此在接下来的改革中，要使得地方政府的角色逐渐由政策的主导者转变为政策的疏导者，从而使得地方政府的行政逐渐转变为耕地占补平衡政策中的规范化的实施途径。

4.4 加大公众的参与和监督制度

作为一项和土地以及社会公平息息相关的政策，耕地占补平衡政策应该始终在公众的参与和监督下进行，但是随着耕地占补平衡政策实施的过程中，民众的参与度始终比例较低，和政策的执行主体相比，公众高度分散，因此使得公众对于政策中的公平会产生一定的疑问。随着现代网络技术的不断发展，现代政策的网络机构化开始逐渐呈现互惠共赢的特点。因此在政策的实施中，为了赢得民众的信任，相关部门可以逐渐开展公众参与和监督机制，使得民众也可以为我国的民生制度提出一定的建议，进一步推动耕地占补平衡政策的科学化，从而使得政策的实施过程中可以受到良好的社会监督。一方面加大政府的政策调试，另一方面促进公众参与机制，从而使得政策的实施过程中可以达到一个互利共赢的平衡状态。

4.5 搭建指标信息化平台

可以在各省、市和县之间搭建跨区域的指标调剂信息化的平台，使在耕地的占补平衡之间的指标得到信息化的管理，通过对耕地指标调剂进行优化，使得指标的分类得到合理的交易和指导，从而使相关的耕地资源可以优先照顾国家重大的基础设施建设，同时对后备资源相对匮乏的地区进行耕地补充。

通过建立信息化的系统，从而使得耕地的补充指标可以始终得到公开公正的交易过程，使相关的耕地资源可以优先向耕地资源的地区进行相关的流动，帮助较为贫困的地区，规范化的进行占补平衡制度的工作。

4.6 进一步加强信息化的监管制度

针对目前部分有关林地与耕地的划分不清楚的问题，相关部门要进一步确立明确的政策和界定标准，从而明确耕地和林地之间的边界。针对目前一些有关林地和耕地之间责权不明的问题中，加强对相关监管制度的建立和实施，同时探索林地与耕地之间的互动机制，从而在“退耕还林”和“退林还耕”两者之间找到动态平衡，从而在保证生态环境的同时，增加耕地的后备资源储备区，在两者之间做到有机联合。针对不同土地的特点，从而使得土地可以做到宜耕则耕的同时，也可以最大限度的保护大自然。同时对土地之间的类型加强监管，从而使得内部的林地、耕地和牧草地之间的转换可以得到有效的监管，防止耕地之间互相蚕食现象的发生。

5 结论

作为我国已经实施了十余年的土地政策，耕地的占补平衡已经开始逐渐以数量—质量—生态平衡的方向进行发展。耕地占补平衡政策有着其积极的作用：一是抑制耕地减少；二是保障科学用地；三是影响社会结构；四是对土地管理的深刻变革有着深刻影响；五是影响民众的土地观念。但是随着社会工业化和城镇化的进展，我国现有的耕地数量和后备土地质量也在逐渐面临着严峻的考验，例如生态环境恶化、后备资源匮乏以及社会公平现象等问题层出不穷，主要解决方案包括以下六个方面：一是通过多元化的政策目标进行协调；二是优化土地政策的内容；三是进一步转变地方政府的角色；四是加大政策的修订和实施过程中公众的参与和监督；五是搭建指标信息化的平台；六是进一步加强信息化的动态监管制度。通过对耕地占补平衡进行不断的完善和改革，具体问题具体分析，实行差别化的管理方式从而使得我国目前的土地问题得到进一步的改进，使得政策得到更完善的落实，在保障耕地占补平衡的同时，还可以有效的保障耕地各区域的发展，使得各地区的耕地资源和经济可以得到均衡发展。