政策性金融支持国家储备林建设路径探索——以贵州M县国家储备林项目为例

韦 嘉

（中国农业发展银行麻江县支行 贵州，黔东南 557600）

1 国家储备林建设资金来源现状

1.1 地方财力有限，资金难以保障

国家储备林建设平均每亩造林投入在3000～5000元甚至上万元[1]，如实施一期10万亩的国储林项目，至少需要投入资金3～5亿元。财政资金作为国家储备林建设的重要资金来源渠道，对国家储备林建设起到巨大作用。但面对新冠疫情，土地收入下降、地方政府债务集中到期，以及“十四五”规划要实施的重点项目，地方政府要配套大量资金等影响，地方财政可用于实施国家储备林建设资金捉襟见肘。2021 年，贵州88 个县（市）中，一般公共预算收入不足5亿元有42个。M县2021年地方一般公共预算收入1.49亿元，面对地方有限的财力，若仅仅依靠地方财政，难以支撑国家储备林建设项目可持续发展。

1.2 PPP融资模式，地方缺乏财承

PPP 模式指政府与私人部门之间以特许权协议为基础建立合作关系，建设城市基础设施项目或是提供某种公共物品和服务[2]。2016年国家有关部门下发指导文件，将国家储备林项目划为鼓励社会资本参与的重点支持领域，社会资本方通过木材销售收入、可行性缺口补助或政府付费等方式收回投资并取得收益，为国家储备林建设提供新增建设路径。但是，《政府和社会资本项目财政承受能力论证指引》第二十五条明确：“每一年度全部PPP项目需要从预算值安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%[3]”，M县因前期实施过PPP 项目，占比已超过10%”，不能再实施新PPP 项目。此外，国家储备林项目投资收益不确定因素较多，在回报机制设计上要加入可行性缺口补助才能吸引社会资本，缺口补助对财力本来就薄弱的地方政府来说压力巨大，因此很难吸引社会资本参与项目建设。

1.3 商业金融介入，投资较为审慎

国家储备林项目所需资金是长期稳定的投资资金，而商业性信贷产品存在短期化倾向，利用商业性信贷资金推动国家储备林项目建设将面临期限错配问题，导致融资成本过高，项目建设主体难以承担。商业性金融机构讲究投资效益，面对国家储备林建设内容复杂、投资规模大、建设周期长、项目收益不确定性大、前期收益较低、面临风险大等情况，商业性金融机构出于自身盈利角度，投资较为审慎，与国家储备林项目建设投资需求不匹配[4]，导致商业性金融资本不易进入国家储备林建设领域。商业性金融机构开展业务的重点在城市里，在农村的分支机构很少，缺少很多硬件设施，这使得银行等金融机构在农村开展林权抵押贷款业务存在诸多不便。M县国有企业虽然多，但国有企业资本实力、高管管理水平、人员专业能力尚不能适应现代企业管理制度要求，企业经营缺乏活力，信用等级难以达到商业银行的贷款标准和条件。

1.4 政府专项债投入，项目获批较难

2014年通过的《中华人民共和国预算法》规定：“经国务院批准省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方地方政府债券举借债务的方式筹措”。《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号），地方政府只能采取政府债券的方式举债，分为一般债券和专项债券，一般债券对应没有收益的地方公益性事业，由地方一般公共预算偿还。专项债券应有一定收益的公益性事业，由相应的政府性基金或专项收入偿还。以上制度使地方政府可通过发行专项债，实施国家储备林项目建设。但是，地方政府在全国人大或其常委会批准的限额内发行债券，因地方政府发债需求大，通过国储林项目发行专项债能否获批，以及获批资金能否支撑项目的实施，存在较大的不确定性。

2 国家储备林项目实施中存在的问题

2.1 项目重视不够，林农政策知晓率不高

地方政府对国家储备林建设项重视不够，并没有意识到国家储备林可以产生很大的生态、经济和社会效益。没能认识到通过实施国家储备林项目建设，可实现“国家得木材、社会得生态、地方得投资、企业得效益、农民得收入”的五个目标，在巩固脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接战中，国家储备林项目也可以充分的发挥助推作用。地方政府对国家储备林项目的相关政策了解不多，尤其对于贷款政策了解甚少，认为融资建设模式会增加地方债务风险，对项目资本金注入方式、贷款期限和宽限期、资金使用实际利率等优惠政策掌握不全面。许多林农常年累月处于信息较为闭塞的环境中，对外界世界接触较少，生活的环境导致他们天性保守，对新事物接受力较弱，在林农传统观念里面，家里的林业资源并没有什么大作用，更无法接受严重信息不对称的金融创新产品[5]。

2.2 项目收益不足，融资难获审批

金融机构在国家储备林建设项目贷前调查、贷时审查和贷后管理中，全流程特别关注信贷风险，通过风险识别、计量、监测和控制，保持风险和效益的平衡，提高贷款的经济效益。国家储备林项目设计建设运营期间，收益主要来源于收储林木的采伐销售，作为防范信贷风险的第一还款来源。M 县林木资源成熟林占比小，中幼林占比大，国有林面积占比小，集体林和私有林占比高，项目运营周期长，项目期内运营产生的收益有限。

2.3 抵押物缺乏，担保难以落实

抵押物作为金融机构贷款的第二还款来源，主要作用是在第一还款来源出现风险时承担抵补作用，对贷款的风险保障十分重要。近年来随着地方国有企业债务增长快，国有企业普遍缺乏抵押担保资源，严重影响在金融机构继续融资。

而林权抵押贷款是指以森林、林木的所有权或使用权、林地使用权，作为抵押物向金融机构借款。目前的林权抵押贷款发展并不成熟，存在着许多缺陷，而这也导致林权抵押贷款风险的产生。如林权抵押物存在估值难的问题，林权的资产价格评估体系尚未建立，第三方估价机构和从业人员的资质和能力不合格，引起林权的质押评估存在问题，难以公平合理地进行评估。若采取林权抵押，林地因处置不便，加之难以进行价值评估等原因无法作为抵押物，而林木所有权和林木使用权，缺乏完善的流转机制，林权抵押变现也面临诸多不可控因素。同时，不动产权登记证办理，涉及国家储备林每个小班老百姓都要到县政务大厅办理不动产权登记证，有的老百姓林地涉及多个小班，需要多次来回跑，增加了经济和时间成本，老百姓意见大，不愿意主动办理。再加上国家储备林项目融资申报时需要担保物，而即便使用林权抵押，也是项目实施后才可进行抵押，存在时间错配问题。

2.4 采伐指标有限，按期采伐存隐患

根据《中华人民共和国森林法》“除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，采伐林木必须申请林木采伐许可证，并要按照采伐许可证规定进行采伐”。采伐许可证由县级以上林业主管部门负责核发。森林采伐实行限额管理，采伐限额是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，受采伐限额限制，林木采伐主管部门如何统筹使用采伐指标，保证国家储备林项目按照计划取得采伐许可，是保障该项目持续运营的关键因素。若指标平均分配,忽略了林木的生长规律,出现林龄小的林木先采伐,而成熟的林木因得不到采伐指标无法采伐。此外，对存在对林木权属存在争议或不清的林地、纳入项目小班的林木无法采伐等，都将影响林木的按期采伐。

2.5 缺乏高效协调机制，影响项目推进

国家储备林项目实施涉及部门多，如业务需要林业部门指导、产权需要自然资源部门办理、资本金需要财政部门调度、资金支付需要金融机构配合等，各部门之间互不隶属，相互间沟通成本高，任何一个环节出现瓶颈，都将影响国家储备林项目进度，甚至老百姓对国家储备林项目信心。国家储备林项目实施过程中，因建设周期长，若采取一次性支付老百姓全部土地流转费，会带来巨大的成本压力。若采取每年支付一次，老百姓对此种支付方式意愿不高，流转不到林地，若期间土地价格变动较大，老百姓如果对当年拿到的土地流转费不满意，可能要求提高土地流转费或要求提前中止合同。

2.6 已经收储林木，管护压力较大

目前，随着社会发展速度的日益加快，国家政策也进行了相应的改革，不断对其进行了优化和创新，林业产权已经从原有的集体所有转化为小组所有或者个人所有，我国林业的发展成效越来越好。然而，在这样的条件下，林地的产权和所有权却日趋被动，导致国家储备林建设项目存在较多问题。一是森林防火压力。国家储备林项目造林面积一般较大，造林土地比较分散，项目区防火任务艰巨，建成后森林消防和森林防火工作能否及时到位，直接关系到项目安全和效益的实现。二是森林病虫害压力。病虫害风险也是影响森林安全的重要因素，病虫害防治水平专业性强，专业技术人员指导实施森林病虫害防护效果不佳，将影响林木产量和质量，降低林木销售收益。三是滥伐盗伐压力。林木收储后所有权已归项目实施主体，老百姓对原本属于自家的林木管护意愿自然降低，盗伐、滥伐或毁坏林木等违法行为的潜在风险加大。

3 国家储备林建设路径探索

3.1 加强政府组织领导，提升政策宣传力度

地方要加强对国家储备林建设项目的组织领导，相关部门要成立国家储备林项目建设领导小组，并由党政领导领衔抓落实。由于国家储备林建设项目涉及的部门较多，要从各相关部门中优选懂政策、业务精、能力强的同志组成工作专班，在设置国家储备林建设项目办公室，实行集中办公。同时，要建立联动机制，各部门要协同推进国家储备林项目建设。认真落实相关要求，层层传导压实责任，实现高位推动。

在相关部门抽调专业人员，到所辖地区的各个村户积极宣传国家储备林建设相关政策，要重点宣传实施国家储备林可增加农户收益等方面的政策，如：林地流转、林木收储和参与储备林建设务工可为农户增收等，提高农户参与国家储备林建设积极性。通过宣传，要告知大家应该严格按照相关管理办法及要求来实施国家储备林项目建设，从而确保国家储备林项目建成见效。

3.2 建立健全机制，强化国家储备林建设

为了能够从根源解决国家储备林建设过程中存在各类问题和不足，全面提升建设的水平，在实际的建设期间，林业主管部门应该加大重视，依照国家以及地区储备林建设的相关规定，根据当地的具体现状，制定和完善符合当地实际情况的实施办法。一方面，要加强政府的引导作用，采取多种多样的手段、模式和渠道，积极引导融资，同时不断加大对资金的监管力度。采取政策手段，与银行沟通合作，让贷款方式更加便利，以保证资金能够及时到位，更好地为储备林建设提供支持。另一方面，组织开展国家储备林项目的，也应该制定较为健全的实施细则，各级林业主管部门必须高度关注，不断加强自我监督力度，严格进行检查，以便能做到有据可依，真正地将项目建设监管责任承担起来，从而让国家储备林建设可以更加安全且规范的开展。

3.3 发挥政策性金融作用，解决项目资金难题

2017年国家明确提出将国家储备林基地建设作为林业利用政策性金融贷款的主要支持领域，加大金融支持力度，根据各地实际情况和需求，提供周期长、成本低的金融支持，实行基准利率和最低资本金比例。政策性银行由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标，在特定领域开展不以盈利为目的专业性金融机构，发挥着“当先导、逆周期、补短板”作用，利用好政策性金融资金，将极大有利于推进国家储备林项目建设。如X 政策性银行，创新开发出长周期、低成本的适合林业生产特点的信贷产品，贷款期限最长可达40 年，与国家储备林项目长周期相匹配，增加了国家储备林建设资金来源渠道，为破解项目融资困境提供了有力支持。

3.4 深化林木产业链，提高项目收益水平

一是提升项目收益率。结合项目区域林地资源优势，在项目设计时，通过种植经济效益较高的蓝莓等作物、结合地方实际开展林下经济建设，按照国际国内双循环市场需求，开展木材深加工，延长产业链条，提高木材利用率，提升整体项目收益水平，促进项目评估时，优化内部收益率、财务净现值、偿债备付率等各项财务指标达到融资要求。同时，积极申请国家储备林项目贷款贴息，探索实现碳排放等综合性收益。二是降低项目运行成本。合理测算林地流转和林木收储费用，对林地流转方式采取“定额支付+到期分红”的方式，项目实施主体先支付一部分资金开展林地流转，之后每5 年或10 年支付一定金额林地流转费，项目实施完毕后，林地所有者享有国家储备林项目纯利润一定比例分红。采取此方式既能大大降低项目实施成本，也能满足老百姓收益预期，避免资金成本过高抑制项目实施，以及老百姓因林地流转费用过低不愿意流转。同时，采取到期分红支付方式也激励老百姓加强对林木管护的积极性，提升项目实施成效，保障国家储备林项目顺利实施。

3.5 采取第三方担保，办理林权补充抵押

为克服担保缺乏问题，可采取“保证+抵押补充担保”方式。通过协调县域外具备实力的国有企业，对该项目采用连带责任保证担保方式，解决国家储备林项目融资担保难题。对项目流转后具备抵押条件的林权，追加办理贷款抵押登记手续，确保第二还款来源。同时，优化方式办理不动产权登记，村集体先与老百姓签流转协议，再由实施主体和村集体签流转协议。以每个村所涉及林地办理大不动产权登记证，对于不愿意签署小班，调整收储小班，待实施项目后期调整整体调整实施方案，报有权管理部门审批，保障国家储备林建设项目第二还款来源。

3.6 积极争取指标，保障有序采伐

为保障国家储备林项目持续健康推进，确保林木按期砍伐，实现项目收益。一是林业主管部门积极向上级争取采伐指标。科学编制“十四五”采伐限额，逐级测算合理的年伐量，确定各采伐类型的分项限额，编制新一期的年森林采伐限额。加强采伐作业设计，夯实资源基础管理，避免在森林采伐限额执行过程中，存在着总体限额充足、分项限额不足的现象。二是采伐指标优先保障国家储备林项目。项目采取党政主导方式，实施主体由地方国有企业承担，有利于争取林木采伐指标。实施主体签订林地流转和林木收储协议后，要及时取得林木采伐同意书，保障林木合法合规有序采伐。

3.7 多部门联动，加快推进项目实施

国家储备林项目涉及老百姓的切身利益，需多方联动推进项目建设。一是成立以县领导牵头的国家储备林领导小组，不定期组织召开国家储备林调度会，解决项目推进中遇到的困难和问题。建立定期沟通反馈机制，每日通过微信群通报各乡镇各部门项目推进情况，包括勘界测量、林木检尺完成面积，协议签订完成面积、不动产权办理完成面积等相关数据。每周对项目推进情况进行通报；每季度召开项目推进会总结经验，安排项目推进有力和较差的乡镇作经验交流发言或表态发言；每半年举办一次现场观摩会，交流思想、坚定推进项目信心；每年对相关单位就项目推进工作开展情况进行考核。此外，组织相关部门到周边市县学习先进经验。通过发放宣传手册、设立宣传展牌等加大对国家储备林项目建设意义宣传，树立林木收储和林地流转成效典型，提高老百姓对推进国家储备林项目的理解，提升项目推进速度。

3.8 多措并举，加大已收储林木管护力度

一是加强森林防火联防工作。通过加强森林防火队伍建设，配备必要的扑火工具和扑火装备，营造防火隔离带，建立较完备的森林防火体系。公司与地方政府、附近村庄治保委员会建立区域性森林防火联防组织，互通情报，联防群治，共同做好森林火灾控制和消灭工作。安排专职护林人员定期巡山，一旦发生森林火灾即可得到有效的控制，进一步提升林木材基地的防火预警监测能力和应急扑救能力，建立健全防火机构和制度。二是加强森林管护队伍建设。提高森林管护人员技术水平和业务能力，发现病虫害等自然灾害，提高林业有害生物防治水平，抓好森林病虫害的预报预测，扎实开展病虫害防治工作。加大对非法采伐林木行为监督力度，通过行政执法查处、通过执法查处一批、处罚一批，对非法采伐典型案件宣传力度等措施，巩固森林资源管护成效，形成全民自觉保护森林资源的氛围。三是推行落实森林保险制度。建立引导森林防火、病虫害防治等保险机制，增强国家储备林项目抵御风险能力，减少投融资风险。引导保险公司建立完善基本森林保险制度，完善保险险种，创新基地保险机制。对于不可抗拒自然灾害造成损失的，地方林业部门采取资金补贴等措施，扶持用款人灾后重建。

3.9 合理制定储备林规划，建立长效机制

为了确保国家储备林建设工作顺利开展，使问题出现几率有效降低，M县要结合本地具体的实际情况，制定合理的建设方案，并根据方案进行项目实施，促进建设水平和效果的提高。首先，要加大国家储备林的改造和培育的力度。各个职能部门在项目建设期间，要制定和完善相关规范制度，针对不同林地中林木的材质，合理的对林木的种类结构进行调整，将发育不良的树木全部砍伐干净，大力保留优质的树木，做好相应的维护和管理工作，确保林业场地可以改造得更加良好高效。应用各项先进培育技术，使林木物资源的质量能够从整体的角度上有所提高。其次，强化对林木成活率的提升。在实际的国家储备林建设期间，相关人员应该结合实际现状，诸如地质条件以及气候条件等，合理地对树苗进行选择和利用。在树木栽培过程中，应该选择质量较好且成活率较高的苗木，以保证国家储备林的成活率可以整体提升。同时，在对林木进行栽培的前期阶段，应该将整地工作做到位，将林地中的杂草等全部清理干净，保证可以为林木的生长提供一个相对良好的环境，让场地的湿度可以达到相应标准。在具体的种植期间，需要及时地施加有机肥，使苗木坚挺有力，不会因为当地气候变化和风力过大而受损。当遇到雨季或者林地存在过湿现象时，要及时做好排水工作，改变林地的水流方向，避免水流过度聚集等问题的出现。当遇到干旱天气时，要科学合理的制定抗旱办法，针对林地中林木的不同特点，进行合理浇灌，确保林木的成活率。与此同时，林地的管理人员要加大对林木的管理和监督力度，定期清除林木中的杂草，做好施肥、浇灌和修剪工作，定期观察林木的生长变化，确保林木生长健康，从而实现国家储备林建设水平整体提升的目标。

综合而言，M县要强化对储备林建设的重视，使本地林木市场处于相对稳定的状态。通过加强组织领导和政策宣传，积极引导大家参与到国家储备林建设项目中来，充分发挥政策性金融作用，积极的解决项目资金难题，通过强化机制建设、完善管理模式、加大林木看护力度，提高林木质量，确保经济效益，适当增加经济林的建设，从而提高项目收益水平，在确保国家储备林建设工作能够有序开展的同时，使我国林业的发展也能越来越好。