国家治理与人权保障在公共卫生危机舆论应对中的“竞合”逻辑研究

李景豹

[提要] “竞”与“合”之对立矛盾与动态协同转化关系在国家治理与人权保障之交互逻辑中亦得到凸显。国家治理与人权保障之关系在现实中呈现着“竞”与“合”两重维度,从本质上讲国家治理与人权保障有着互进共退、相辅相成之“合”核,同时从实践来看二者又有着你进我退、此消彼长之“竞”面。其“竞”“合”矛盾在疫情防控现实中的凸显,引发了民众对国家治理能力、范围、限度的讨论和对主体基本权利、责任义务在实践中的让渡弹性思考,从舆论角度最后反映为基于人权保障愿景之上的疑惑与担忧,亟须理论界予以回应和阐明。通过梳理其“竞合”脉络可知,因权利冲突在一定程度上存在普遍性,虽然在一些特殊情境下二者之“竞”的一面看似难以避免,实可通过“竞”与“合”的转化逻辑,视具体情形在内外力作用或细节化分析后予以比例性协调使之呈趋“合”之势,在相互制约的基础上实现共赢。在诸如新冠疫情这样的公共卫生危机“紧急情况”下,其原平衡结构可适度重构:如为保障大多数人的生命健康权,允许部分国家治理措施在一定程度上较非“紧急”时对民众的部分自由、隐私等权利给予更多的限制,但不可突破法律的禁止性规定和比例原则,且随着情势的改变国家治理举措也需随之调整;同时要在尊重各国国情的前提下充分借鉴国际认识和经验,重视国家间的疫情防治和人权保障合作以持续提升国家治理能力。

“竞”与“合”作为一对在特定场域下有着一定针对性的对立矛盾体,表面看来似乎代表着具体社会关系中一张一弛的两个异向维度,但从运行逻辑上分析二者实际在一定程度上互为前提,有着内容上的交叉重叠性和联系上的内在紧密性,特定情境下可通过外部刺激或内部激励经由要素重构、优势互补在螺旋循环式的对比完善与竞争合作中实现相互间的动态协同转化和共赢。这种“竞”与“合”共存之状态及其相互间的关系转化路径,也在国家治理与人权保障之逻辑脉络中得到凸显。

在诸如由新冠疫情引发的社会公共卫生危机和社会舆论风险面前,无论是人类群体、公民个体,还是各国的国家治理体系和治理能力,均面临着来自风险防控和危机治理等各方面的压力与挑战。因危机应对和疫情防控之需要,为稳定社会秩序和保障大多数人的生命健康安全,各个国家均相应地运用公权力采取了一系列防控治理措施,部分措施对公民的自由权、隐私权、医疗保障权等权利做出了超出日常范围的一定程度的限制,不可避免地影响了公民的部分私权益,由此也引发了社会各界对秩序、自由、生命健康等价值实现之位阶和具体人权的保障程度、特殊情形下的权利顺位选择以及国家治理措施的限度范围等问题的思考与讨论,甚至将其与一国之国体、政体相联系以作分析,由此引发了国家治理与人权保障在公共卫生危机舆论应对中的“竞合”矛盾疑虑。即在疫情期间这样的高风险、非常态社会公共卫生危机下,国家治理与人权保障二者在此呈现出一定意义上的“竞合”现象:一方面二者互为表里、相辅相成,有着协同共赢或共进共退之“合”核,同时却又在一些具体实践情形下显露出部分矛盾、争议或冲突,表现为“你进我退、你退我进”此消彼长之“竞”势,对传统国家治理理论、人权保障实践和舆情应对策略提出了挑战。而全媒体信息化时代,即使是小规模的公共卫生事件也很容易产生蝴蝶效应,有着难以把握的发展不确定性与“变数”,一旦对其认识不够或处理不慎,均有可能引发其他衍生性危机,酿成舆情风险,从而给国家治理、政府权威或社会秩序造成不利影响。故如何准确认识和把握二者之间的逻辑关系对于应对诸如由新冠疫情引发的社会公共卫生危机和舆论风险就变得十分紧迫且必要。

一、公共卫生危机处置背景下国家治理与人权保障之“合”核

国家治理现代化与人权保障作为现代民主国家重要的政治遵循和施政方向,从政治愿景与发展思路来讲,国家治理与人权保障在相当大的程度上应保持着互促共进、亦步亦趋、相互成就的良性互动与协同关系。这种核心内容上的牵连性与行动上的关联性,使得二者关系很多时候呈现为一种共进共退的正相关模式。即良好的国家治理体系和治理能力,会让现实国家治理井然有序、民众生活安居乐业,有力促进着国家人权事业的发展和保障着民众人权权利的实现;同时,一个充分尊重和保障人权的国家,也大概率会是一个民主化、法治化程度较高的国家,人权保障的实现助推其国家治理现代化和实现长期稳定发展。相反,一个社会动荡、秩序混乱、民不聊生的国家治理状态或治理体系,很难实现对民众人权权利的充分保障;相应地,一个不尊重人权、对民众基本人权权利缺乏保障的国家,也必然不是一个有着良好国家治理体系和治理能力的现代化民主国家。事实上,国家治理与人权保障之间存在着密切的内在联系。保障人权是国家治理现代化的基础和根本标准,国家治理现代化包含着民主化、法治化、文明化的要素,而人权则是贯穿这些要素的基础性概念。人权作为现代制度体系的重要价值准则,是构建现代社会关系和维护社会秩序的一种重要方式;同时,作为一种精巧的国家治理技术,其在国家治理体系中也发挥着重要的作用,为国家治理现代化的实现提供了条件和动力。[1]在国家治理中运用人权的思维和方式有助于使国家治理保持本色和走向善治,也在实现着那些作为治理方式的权利本身;人权保障还是实现善治格局的动力和检验国家治理制度是否现代化的标准,其在提高决策的正当性和权威性、促进国家治理的和谐化和民主化、调动民众的认可度和积极性方面发挥着重大的作用。[2]国家治理现代化是以对人权的保障作为出发点和根本目标归宿的,而有效的现代化国家治理体系和治理能力又会有力地保障和促进着人权事业的向前推进,其决定了一国人权事业的发展程度及人权保障的深度与广度。

国家治理与人权保障之前述“合”的维度也在本次疫情防控治理实践过程中得到体现。由于新冠疫情的快速化发展和全球性蔓延,使得很多国家对疫情的防控和治理均在一段时期内处于“非常态化”下的“超负荷”运转状态,面临着来自公共卫生体系、动员调控能力、防疫治疫水平、舆论引导应对等各环节及体现在国家综合国力各方面的国家效能及韧性的挑战,其对基本人权的尊重和保障水平也因各国具体国情的不同呈现出不同的内外部效果。以我国为例,我国近些年经历了1976年的唐山大地震、1998年的全国特大洪灾、2003年的非典疫情、2008年的汶川地震等系列重大突发性灾害事件,这些特殊的“磨难”及对其的预防治理经历一定程度锤炼与提升了国家的应急反应和抗击重大灾害等治理能力,同时也相应累积和优化了国家对民众基本人权权利的保障经验。[3]故在国体和政体、历史经验、民族精神文化传统等综合国情因素影响下,在本次疫情防控中我国始终将生命至上和民主平等原则作为准则,对疫情的防控实现了从上到下较为快速化的响应和较为灵活高效的处理[4],将一个大国的动员能力、应急处置能力和民族凝聚力全面立体予以呈现①。我国在应对公共卫生危机中的这种人权思维及贯彻方式彰显了我国国家治理的本质特征,将人权纳入国家治理和舆论引导的核心要素也符合中国特色社会主义宪法的精神和政策趋向,同时能够充分调动人民参与国家治理的积极性和创造性,使各项治理举措有着较为坚实的群众基础和较为广泛的民众认同与支持。

有效防控疫病及应对公共卫生危机,不仅关涉民众基本权利实现,是民生诉求,也关乎社会稳定和经济发展,在更深层次上以国家治理成效影响着民众的权利保障。我国在抗疫期间的动员与调配能力、物质与精神后盾、攻坚决心与能力、国际人道主义援助实践等,用实际行动和治理成效向世界展示了中国特色社会主义国家治理的现代化水平与人权保障程度,这既是基于我国的社会稳定发展和人民的安全健康所需,也是在用行动践行一个负责任大国应有的国际担当。我国的抗疫实践和治理效果为世所共睹,彰显了我国在政治、经济、文化、社会、生态等方面治理体系和治理能力的优势和效能,这一论断也得到了世界卫生组织的肯定②;而正是这些“中国之制”的制度优势转化为了“中国之治”的治理效能,我国的国内疫情防控工作才能取得一次次重大的阶段性成效。但是同时,在应对本次公共卫生危机的过程中也暴露出我国在新冠疫情发生之前“常态化”社会治理下难以洞察的一些短板和不足③。实践是检验真理的标准,同时群众的眼睛也是雪亮的,本次疫情危机治理实践中反映出的现实问题和因舆论推动而暴露出的群体性或个别性问题,需要我们认真归纳总结,在分析原因、反思不足的基础上及时予以针对性完善,这也为我们在日后的公共卫生危机防控工作中进一步做好权利保障工作奠定了基础,同时昭示了推进国家治理体系和治理能力现代化的紧迫性及有效提升政府舆论监管治理能力的现实性。

前述防控治理中的优势和不足在探寻完善我国国家治理体系、提升国家治理能力、做好人权保障工作中要“坚持和巩固什么、完善和发展什么”,从“守正”和“创新”两个方面提供了更加坚实的根基、更加科学的依据、更加现实的思路。这一过程,也凸显出国家治理与人权保障“一荣俱荣、一损俱损”之正相关的一面,即在应对公共卫生危机时有效的国家治理能够最大程度保障民众的生命权、健康权等人权权利和实现民生诉求,同时,实践中各项具体治理措施对民众人权权利的充分关注与尊重也更利于治理进程的推进和治理效能的显现;相反,舆论监督下曝光出的个别治理中存在的部分不合理措施或不健全元素也会使得其对应的某些时候某些民众的部分权利未能得到充分有效的保障或者可能错失本可对其保障得更加全面良善的可能性机会,或者如若部分干部“以人为本”的防控理念缺失也可能致使特定时期、局部区域、某些环节的疫情防控措施不够完善或者治理效果未达预期。只有正确认识和厘清国家治理与人权保障“合”之核心,才可在此基础上客观分析二者之“竞”现象,从而在“竞”与“合”的对立矛盾中有效把握其背后的竞合逻辑与转化脉络并作出梳理。

二、公共卫生危机处置背景下国家治理与人权保障之“竞”象

而事实上,国家治理与人权保障除了存在前述“合”的一面,同时无论是在理论层面或是实践中又有着“竞”的一面凸显:国家治理举措过强易削弱民众人权权利,而民众人权主张过激则易影响国家治理效能,此外,各具体治理目标及各人权具体权利的实现之间也时有冲突。也即,国家治理举措与人权保障权利主张的行使在一定范围内均需控制好量与度,二者之关系在一定层面上同样运行着负相关模式。这种竞争或冲突状态,在实践中也有着一定的体现。以本次疫情防控应对过程为例,在对新冠疫情的防控治理中,国家的部分防控治理措施(如重大突发公共卫生事件一级响应)在一定时空范围内于一定程度上会对民众原有的生产、生活形成干预和限制,使得民众在一些情境下在一定时期内难以再像过去一样自由迁徙、自由进出某些场所、自由集聚等,甚至部分时候无法如非危机时期一般工作、学习、生活和人际交往。这种交互逻辑若从表面来简单推导,在一定程度上就会得出:国家的政策干预力度和具体管制治理举措越密集越严苛,对民众的权利限制或施加的义务负担相应可能就会越多,表现为国家治理权与公民部分基本人权权利之间一方进则另一方退、一方强则另一方弱的反向负相关状态。这一“竞”象让社会各界开始聚焦国家治理的权限范围与公民基本权利的让渡弹性这一动态交互问题,并从舆情方面伴随着基于人权主张或愿景之上的疑惑与担忧,同时也在对比思考中一定程度助力着人权保障事业的发展完善。国家治理与人权保障的“竞”象表现在权利实现的诸多方面,在本次疫情防控治理中,舆论聚焦和争议的主要为以下几方面最具有代表性的典型之“竞”。

(一)基于自由权之“竞”

自由权作为一项基本的人权权利,是由法律规定或认可并保障的公民按照自己的意愿进行活动的权利,是国家在具体治理中必须予以充分顾及的具有广泛具体内容的公民基本权利,对其保障也在大多国家的宪法中有着明确的体现④。当然,公民的自由权也是相对的,其行使不能超出法律允许的范围与限度,否则部分主体的绝对自由权行使就可能会意味着对其他主体的自由权实现的侵犯。故把握好自由权的具体内涵及对其保障或实现的程度就显得至关重要。较之于非公共卫生危机期间的普通社会治理状态,疫情期间各国所采取的封禁或限制措施,小至对某些群体或单个个体的人身隔离(如新冠肺炎感染者、病原携带者、疑似病例等),进出入部分场所或行使某些权利的限制,大至对某个区域、市域的划片封禁,若现实依据及具体过程处置不当,均有可能涉嫌侵犯公民的自由权,从而引发相关舆情风险。或者若政府单纯用结果来论证方法的正确性,秉持后果导向原则,过于追求防控最终效果而不关注其具体过程,其具体治理措施或实施行为的过程中就容易产生侵犯民众基本权利的情况;甚至在国外的一些国家,政府借疫情期间的防治措施打击政见不同者、打压其他党派,实行选择性执法,严重背离了其行为的正当性基础;⑤而有的国家(如美国、印度等)则在疫情初期过度强调对个体自由权利的尊重,或者坚持所谓的“群体免疫”论,政府对疫情的主动干预或防控治理作为较少,致使其国内疫情蔓延迅速、感染和死亡人数激增。种种“矛盾体”的出现,激发了民众对国家治理权在公民自由权和公共健康权保护之间的比例性思考,即公民的自由权与生命健康权保障在疫情防控期间是否可同时兼顾?若可以,政府应施以何些举措来保障;若不可,则应当如何在治理的过程中予以取舍和平衡。须知,作为政府,即使是处于新冠疫情引发的全球性公共卫生危机这样特殊的非常态社会下,也不可仅关心封禁措施能够带来的最终实际卫生防控效果,而是应当确保在合法合规的前提下,以尽可能小的限禁程度达到预期的防控效果。也就是说,越是在这样的公共卫生紧急时刻和特殊社会情境下,越要重视对人权的保障、对国家治理权限及其相关程序、措施的规范和约束,努力做到相关法律法规和政策措施在疫情防控和人权保障之间的适当兼顾和平衡,对政府的治理能力来说这是莫大的考验。

(二)基于隐私权之“竞”

作为公民依法享有并受法律保护的,其私人生活安宁与私人信息不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种基本人格权利[5],隐私权赋予权利人对其私人生活的控制权。这种控制权包括防御他人窃取个人隐私、是否向他人公开隐私及公开范围的决定权等[6],其常见类型包括个人生活自由权、情报秘密权、个人通讯秘密权、个人隐私利用权等。而关于隐私权的具体内容及对其保护限度,是当前理论界、司法实务界关注和争议的热点及难点问题。在当今信息社会下,数据的采集和交互时刻进行着,伴随着经济和科技的快速化发展,各类智能设备和移动互联网络几乎充斥在每个个体的周围,民众越来越感觉自己如同一名数据透明人一样存在和生活着,担心自己的个人隐私信息安全,也越来越重视对自己隐私权利的保护。但在国家治理层面,对这样的公民基本权利的保障则是有弹性的,需分具体情况来灵活看待和处理。如在新冠疫情防控形势严峻时,为了有效应对这场公共卫生危机,民众有时不得不接受自己的信息(包括部分隐私信息)被获取、搜集或公开,甚至部分时期部分范围内的主体需主动每天向特定单位上报个人相关信息,内容包括但不限于自己的身份信息、通讯方式、家庭住址、身体健康状况、位置信息、行程数据、人际交往信息等,不报或瞒报、谎报则有承担相应不利后果的可能,甚至是要承担相应刑事责任。这些管控措施、各种拍摄监控装置和定位追踪信息获取等技术的运用让民众于事实上让渡了部分隐私空间或隐私权利。而新冠疫情期间在这场信息取得和处理的具体追踪治理过程中,无论是以美国和欧洲为代表的由谷歌和苹果等技术公司为主力对民众的个人信息加以收集和处理的分散追踪模式,还是以我国、韩国和新加坡为代表的政府主导的集中追踪模式,都会在一定程度上触发民众对其隐私权是否被侵犯的疑虑,以及担心这些技术公司或政府相关职能部门对自己隐私权的保护意识、限度和能力,从而迫使民众对部分国家治理举措实施的必要性、安全性、自愿性、合规性、替代性和可完善性进行思考。从应对该次公共卫生危机这一特定背景出发,一定范围内限缩公民的部分隐私权利而追求对社会秩序、民众生命健康权的保护,该类举措的出发点和有效性无疑具有一定的合理性,其中的关键在于国家治理过程中具体程序的设计和限度的把握,从而实现与人权保障间的适度平衡。

(三)基于医疗卫生资源分配的公正权之“竞”

作为现代人权的核心内容,公正权赋予每个主体得到公平对待的资格,即公民在法律面前人人平等并有权在尊严和基本权利方面享受到平等的法律保护。而医疗卫生资源却具有有限性和不平衡性,当中优质的医疗卫生资源更是具有稀缺性。能否有效应对重大突发公共卫生危机,医疗卫生资源的体量、质量和对其分配策略居于关键位置。在本次新冠疫情的防控治理过程中,为了汇集优势资源集中防治疫情和最大程度防止传播,部分国家或其中的部分医疗机构一度出现过普通门诊关停或诊疗号源紧张、医护紧缺、患者住院困难、陪护不便、氧气供应匮乏(如印度⑥)等情况,同时各类主体在疫情紧急的特定时期内相对更加注重对新冠疫情的防治和对相关疾病患者的救治,而轻对其他传统疾病的诊治与救护,甚至有时会将其他科室的部分医护人员、诊疗救治设备、符合条件的病床等予以调拨支援。在诸如这样的情境下,一方面这些举措无疑更有助于抗击疫情,但另一方面相较于非疫情期间的整体情况,可能会给罹患传统重症疾病的患者增添一定程度的不便或负担,甚至可能使其错过救治时机,这种医疗卫生资源有限背景下治理主体与治理决策在选择中的权衡与无奈,不仅考验着一国的法律政策与制度体系,也在考量着其价值标准与道德尺度,备受社会舆论关注。此外,关于疫情防控期间的医疗物资、医护人员、药物、床位、疫苗、救助资金等资源的调拨与分配,均关乎着公平性机理。即当有限的资源无法满足更多主体所提出的相关权利诉求时,势必存在着主体间分配顺序的前后与所获权益的多寡,只有遵循一定的价值准则和正当程序才可能适度顾及到不同区域、不同职业、不同阶层、不同年龄间的平等或者使决策、治理过程得到较为普遍的支持、拥护,才更具施策的合理性和提升民众的可接受性,否则即会陷入关于贫富、特权、价值本位等公平性之争。这既是国家治理中存在的决策取舍之难,也是权利保障和实现中存在的公平性之“竞”。

(四)基于生产生活的平等权之“竞”

从宏观层面来说,平等权是国家主权的直接体现,其意味着国家以平等的资格和身份参与国际关系,平等地享受国际法权利和承担国际法义务的权利,不因国家的大小、强弱、社会制度、发展水平的不同而有所区别;从微观层面来说,平等权作为公民的一项基本人权权利,指公民同等地依法享有权利和履行义务,每位公民均平等地享有就业、劳动、生产、生活的权利,尤其不可因种族、肤色、国籍、居住地、年龄、文化程度等背景的不同而在生产生活中受到歧视、排斥、抵制或其他不公正的对待。理论上来说,平等权作为一项超越国界的人权权利,各类主体均有所知悉且有着各类制定法的保障;而全球性公共卫生危机的应对,亦需要全球范围内的各种力量的齐心协力才可最大程度防治。但实际却是,因为国别或种族、所在区域、所处群体的不同,不同主体在实践中有着各自的考量和治理对策,致使来自观念上的、政策中的、行动下的治理举措与权利保障间的矛盾频发,冲击着这一基本人权准则。第一,来自不同国家或种族间的隔阂。比如,在新冠疫情初期一些最先遭遇疫情的国家或者在特定时期内一些疫情防控形势严峻的国家,在其民族发展和人民生命健康安全遭遇危难之际,就面对着来自其他主权国家冰火两重天的对待,除一部分国家及时伸出援手施以不同程度的帮助外,另有一些国家不仅未有效帮助当时这些处于困境中的国家积极防治疫情和应对公共卫生危机,还因为种族、国别、制度、意识形态等方面的不同对这些国家及其公民或者有这些国家血统的民众施以言语及行动攻击、无端指责抹黑和身份歧视,非理性地区分对待这些处于危难中的国家及其民众。此类毫无科学基础和人道关怀的行为完全与国际人权规则、全球化合作精神背道而驰。虽然后来随着疫情发展形势的转变和各国疫情防控工作不同程度的开展,以及部分国家疫情防控举措取得了较为显著的防治结果等原因,这些非理性不合作的情况有所缓解,但此类“冲突”的出现及所导致的负面影响却值得深思。第二,来自不同区域间的排斥。即同一国家的不同区域之间因为局部利益冲突而出现的相互间矛盾。新冠疫情不同时期在不同国家、不同地区以及同一国家的不同地区的分布和发展情况均有所差异,一些疫情形势较为严峻或者承受过区域封禁措施的民众,在危机逐渐降低或封禁解除初期,因为工作、生活等原因欲实现跨区域流动时,却在乘坐交通工具途中、在居住场所、在工作单位等环节受到了来自其区域外部分民众的“标签化”疏离对待,甚至出现情绪化、非理性的言语或行动“歧视”,不同个体对其认识、理解和态度也呈现出很大的不同:部分民众认为一段时期内所处于疫区中的人们为国家防疫事业作出了巨大的牺牲和贡献,应当被平等对待甚至是被优待;部分民众则也许是因为恐慌和担忧,认为这些主体虽为防疫事业作出了贡献,但却应当继续留守在其区域内部或主动留在家中,以防因其流动而使疫情扩散;另有极少数极端意见者认为,其国内的疫情是因为这些区域内的民众被感染和向外流动才会传播到国内的其他区域的,言语中充满埋怨和怪罪。虽然上述主体非理性的情绪化行为和现象在后疫情时期已出现明显好转,但此类现象及舆论热点背后存在的问题却需要我们进一步思考,即在疫情发展的不同阶段面对不同人群其权利该在怎样的程度内保障,在效率、民主、秩序、自由以及公民的其他基本权利之间该如何平衡,通过怎样的价值引导以防止上述情形的再次发生。第三,来自不同群体间的疑虑。不同社会主体间因其职业、年龄、性别、籍贯等因素的不同,可以相对应地划分出不同的群体,各群体间因其内在部分利益或价值的一致性而呈现出与其他群体的区别性特征,同时各群体之间会因为价值理念或利益分配的趋同或差异而导致群体间的合作、竞争或冲突。例如,各国或各地区在新冠疫苗接种初期因供应数量或经费等因素的限制,会将接种人群根据职业、年龄等背景的不同而人为划分出各主体在接种中的先后顺序,如针对新冠病毒的特点,我国大陆地区将接种人群分为3类,分别是高风险人群⑦、高危人群⑧、普通人群⑨,优先考虑和满足对高风险人群和高危人群的接种,其划分标准和接种政策在我国大陆地区认可度和施策成效良好,有效完成了从疫苗供应初期优先人群接种到后期的全面免费接种的安全过渡,确保了国家整体疫情防控秩序的平稳运行。截至2022年12月23日,我国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团累计报告接种新冠病毒疫苗已达346967.0万剂次⑩,各地疫苗供应充盈。而反观我国台湾地区,因其治理主体所施政策一方面恶意排除和阻止大陆地区对台湾地区的疫苗援助,其自身又无法购买、求援或生产出足够数量的疫苗供民众使用,致使其在一段时期内疫情发展形势严峻且疫苗匮乏;另一方面由于其制定的疫苗施打人员类别和优先接种顺序的划分标准的特殊性(如其将“台湾自制疫苗公司高端、联亚公司的员工也列为第二类优先施打对象”,在社会舆论中广受平等性诟病)及有效政策引导、监督的缺失性,致使岛内疫苗接种乱象频发,未能对群体间的平等性与疫情期间的特殊性予以充分顾及和比例性协调,其防控治理举措引发了诸多舆论争议、质疑和不满,也未能及时有效对其区域内民众的生命健康权形成保护。另外,在疫情防控期间,为了便于追踪、管理和疫情防控信息,很多国家及地区都推出有诸如“一码通”等电子通行码,运用现代化大数据统计技术,对持码主体的防疫危险程度、行踪轨迹等信息进行梳理,各公共场所和公共交通工具等也是依据该通行码来决定是否对持码主体予以准入。对政府疫情管理和大部分民众日常生活来说,这样的措施既便捷又高效。虽然此类措施的应用其本质上是良善的,但责任主体在落实时需发挥能动性充分顾及不同群体的特征,避免因过于草率和武断而影响施策效果。如是否有效顾及老、弱、病、残、幼、文盲等人群未持有或使用智能手机困难等情况,防止部分民众因无法出示“一码通”而难以及时、便捷乘坐公交车、火车、大巴车等交通工具,难以顺利进入商场、超市等公共场所,给其出行和生活带来诸多不便。诸如此类的失当之处需适时及时改进,通过身份证登记、人脸识别、同行人验证等替代性方式予以补充完善,以充分顾及不同群体之间在基本人权权利保障和实现之上的适当平等性。

上述舆论中关注的典型权利主张或实现中的冲突事例便是国家治理措施与人权保障之“竞”在应对由疫情引发的社会公共卫生危机时其在具体生活领域的部分具体体现,其二者之间的“矛盾”或“冲突”之“竞”象究竟是无法避免,还是可有效规避,或是可居间通过一定的标准或方式予以转化、调和与优化,需要我们进一步思考和探索。

三、公共卫生危机处置背景下国家治理与人权保障的“竞合”逻辑梳理

全球性公共卫生危机的出现及对其防控治理过程,使得一些在以往常态化社会运转中容易被忽略、轻视或遗漏的重要问题集中暴露了出来,其中就包括前述国家治理与人权保障的“竞合”问题,其在现实中的重要性与紧迫性督促着我们对其进行进一步的观察和反思。在前述国家治理与人权保障相辅相成之“合”的一面的基础上,面对具体落实中二者之“竞”的另一面,如何具体认识、把控和处理好二者之间的逻辑关系,并在治理的过程中对舆论的关切焦点予以回应从而安定民心、稳定秩序,对提升国家治理效能、促进人权保障事业的发展至关重要。在此背景下,国家治理与人权保障在公共卫生危机中的“竞合”逻辑可具化在以下四个方面来认识、讨论和把握。

(一)“竞合”矛盾存在的普遍性

“竞”与“合”作为特定情形下的一种看似对立的社会关系状态,实则是一种常见的或难以避免的社会存在结构维度,现实社会中几乎不存在只有“合”而无“竞”的极端运行机制,“竞合”矛盾的对立状态在很多时候是普遍存在的。在对公共卫生危机的应对过程中,国家治理与人权保障之“竞”的一面的显现,反映出各国制度设计及其治理措施在有效规避与各具体人权权利实现之间存在的冲突时一定程度的无奈。而事实上,单独依靠制度规范也确实无法完全规避所有权利之间的冲突发生,因为权利实现间的冲突现象非常普遍,甚至很多时候一些情形下的冲突本就难以避免,故需认识和承认国家治理与人权保障在公共卫生危机中的“竞合”矛盾是客观存在的。同一主体的不同权利之间,不同主体的同一权利之间,不同主体的不同权利之间,都可能存在着各自的联系、冲突或竞争关系。某些难以调和的权利冲突之所以存在,其根本原因在于,社会整体资源的有限性难以满足所有主体所主张的全部权利需求之和的无限性。所以,在一定意义上来说,权利间的冲突并不一定都是法律法规或机制体制自身存有缺陷,部分情境下其是一种存在于社会的必然现象。那些不加区分地秉持在任何情况下所有基本人权权利同等重要可同时兼顾且无法分割的原则和主张,不仅在学理上无法证成和自圆其说,在实践中更是无法兼顾和推行。

理论上来说,各项人权基本权利在本质上应是平等的,各具体权利之间也并没有严格意义上的绝对优先顺序标准。而事实上,关于具体权利的优先性问题无论是理论界还是实务界均很难达成共识或作出定论。联合国也曾倡导不应该优先考虑任何权利,南北差异、东西方差异都应当全面考量,其具体适用情况需要依治理中的具体情形而定。在某些特殊状况下,国家治理行为可能会牵涉到位于同一层级的两项或以上基本权利,且这些权利处在难以并存的冲突之中,在无法均予以兼顾的前提下,只能选择限制其中一部分权利来保障另一部分权利,此时,便需适度关注当中的某些特定权利,在一定程度内重点关注该权利内容及相关诉求。即在无法调和的权利冲突面前,只能视其具体情形在各权利的具体要素之间进行选择;也即,在某些特殊情况下,对各项基本权利的保护可以存在选择上的先后顺序。此时,在选择中排序在前的权利相较于其他权利应是对大多数公民来说在当前更加具有紧迫需求、更加重要且不可或缺的,同时排序在后的部分权利则是为了实现排序在前的某些权利而被适度克减的。比如,在新冠疫情中前期这样的突发公共卫生安全危机情形下,面对病毒超强的传播力和巨大的损害性,如此严峻、紧迫的危急时刻,公民的生命健康权就应得到优先保障,此乃人权保障基础上的主流观点。此时,国家便需采取紧急措施优先处理对公民生命健康权带来威胁和侵害的情况。而为实现这一目标,治理者就会在此情势下依法适当克减对其他人权权利的保障程度,对公民的自由权等权利在一定程度上予以限制,这种特殊情境下的“紧急情况”成为了政府施行此类行为的正当性基础,既不违背国内法律政策的规定和大多民众的基本诉求,也符合国际人权法规定和国际惯例。

(二)“竞”与“合”动态转化中比例原则的遵循

“竞”与“合”二者之社会关系状态并非一成不变的,因二者内容属性上的交互性与牵连性,部分情境下主体基于特定目的可通过内外力作用使二者之间进行融通与相互作用,从而实现在此社会关系之上二者间的协同转化,即由“竞”趋“合”,或由“合”变“竞”,或在“竞”与“合”的动态调整共存中实现共赢。面对前述公共卫生危机中国家治理与人权保障之“合”与“竞”之具体状态,理想的治理目标应是将二者间“共进共退”之正相关的“合”之关系保持在只“共进”的正面正相关模式中,将“你进我退”之负相关之“竞”的一面通过各项治理举措使之呈正面趋“合”状态,这一转化过程中需严格遵循比例原则。在疫情防控治理过程中,其直接目的是预防、控制或消除病毒以化解这场危机,但其根本目的还是为了保障公民的生命健康安全和生活居住秩序。而公民基本权利的实现程度与其国家的经济发展水平、医疗科技水平、社会保障水平、国家稳定程度等现实发展基础紧密相关,亦受其制约。虽然在疫情防控期间要严格适用比例原则并非易事,但这并不代表具体国家治理举措可以公共秩序或大多民众的健康为由无限度冲击或蚕食其他基本人权权利,公民基本权利的社会制约性并非其权利受制约的充分且必要的理由。政府在此中,有义务在一定程度上均衡公共健康权和公民自由权、隐私权等权利。即使是在疫情防控这样的非常规特殊时期,具体限制性措施的选择与适用也必须因地制宜、具体情况具体对待;强调对某些权利的重点保障,并不意味着对其他权利的完全忽视,从而避免在事实上形成不合理的,甚至畸形地弱化民众权利的情况。即,要对权利的取舍和平衡给予同样的关注,不仅要重视对公共卫生秩序的保障和社会中大多数人的生命权、健康权的优先考虑,同时也要对其他所减损的权利予以顾及。比如在隐私权保护方面,若有关单位确有必要公开某些公民(如确诊患者及其密切接触者等)的活动轨迹及居住区域时,要注意把握公开的期限和范围等,同时对其具体身份信息和居住地址等个人隐私予以保护。

一国政府负有保护公民各项基本人权权利的宪法性义务,只有在诸如新冠疫情这样的特殊紧急情况下,对生命健康权保护的程度和比例才可适度高于其他基本人权权利,才可对其他人权权利施以一定程度的限制。即在疫情防控中优先保护大多数人的生命健康权的最重要的前提之一,是面对诸如“新冠疫情”这样的“紧急情况”。但“紧急情况”一词语义广泛、具体适用情形模糊。为了限制治理主体滥用此项权利,或者防止其借提升疫情治理效果之名,行强化政府权力、弱化民众权利之实等情况,需对此中的“紧急情况”其基本构成要件作出勾勒。首先,应是某项基本权利正在遭受严峻且紧迫的现实损害,只有通过限制其他一项或多项基本权利才可保障该项权利免受侵害。其次,该项限制措施是政府在穷尽所有避免侵犯公民基本权利的方法后的较佳选择,并未从根本上违背政府保障公民基本权利实现的核心义务。再次,该项权利在当前情境下,相较于其他公民基本权利应具有被优先保护的必要性。此外,须大致确定其适用的情形范围,严格予以适用,其内涵不可太过宽泛,其状态视具体发展态势也不宜存在时间过长。最后,需通过遵循比例原则以防止对其他公民基本权利进行过度范围的限制。经过比例性权衡,若限制性措施的不利影响小于社会治理效果,则可初步认定这些治理举措是成比例的,具有法律意义上的合理性和可行性;而若限制性措施的不利影响大于社会治理效果,即使可达到一定的预期目的,其合理性和合法性基础也是令人质疑的。在此基础之上构建的“紧急情况”情形,同时也满足了《公民权利和政治权利国际公约》中规定的紧急状态下对人权进行合理限制以及关于权利克减限度的锡拉库扎原则的精神,即政府为了公共利益而限制或干预个人权利时,需把这种限制限定在最小的范围之内。

(三)“竞合”关系衍化中法治的基础和关键作用

欲实现“竞”与“合”二者之动态发展关系向着既定方向正面演化,主体的内外力作用必不可少,此中作用力反映在本次疫情防控应对中,即为各项国家治理举措与人权保障措施,其中需特别重视法治的基础和关键作用。依法治国不仅是我国的既定国策,也是现代国家治理的必然选择。在应对由疫情引发的公共卫生危机中要协调好国家治理和人权保障的关系更需要践行法治路径,将法治作为应对风险社会治理、处理权利冲突的基础和核心,充分发挥宪法和法律在社会体系中的调整和控制功能。治理主体在具体治理过程中的各项措施和行为,均需在合法的基础上调控和发挥保障功能,用法律来稳定疫情防控的行为预期和科学导向,用法治来确保疫情防控的人权保护和系统功能,从而有效把握公共健康和人权保障之间的平衡,确保所采取的权利限制措施未超出法律允许的限度。同时,针对疫情防控中反映出的一些社会个别性问题,如立法规范体系不健全、行政执法过程不统一、司法保障不到位、民众法律意识待提高等,也需要从法治的层面予以完善和应对,尤其要重视对法律政策的规制作用、法治宣传教育的影响作用、不法典型的惩戒警示作用、守法模范的正面引导作用等方面功能的发挥,以保障各项国家治理举措和人权保障行动的开展。

同理,越是在社会的紧急状态下,越是需要重视法治对基本权利的最低限度保护问题。在对人权的实际限制中,需要注意区分和把握具体人权权利的可限性与不可限性。如生命权、人格尊严权、私生活不受侵犯、心灵自由、宗教信仰自由、物质帮助权、医疗救助权、法律救济权等权利,通常不应受到限制。但对人身自由、住宅不可侵犯、通信秘密、言论自由、科研文艺创作自由、和平集会自由、罢工权等权利则可在如紧急状态下予以一定程度的限制。同时,针对某些具体人权权利还需再进一步具体化至其子权利的基础上考虑其权利的可限制性问题。如生命权中的生命存续权、人身自由中的行为自由、劳动权中的就业权、受教育权中的学习权等这些基本人权中的子权利通常也不宜受到限制;而在应急状态下的居家行为自由、生存需要的住宅权、真实的疫情言论等权利则属于不应受到限制的权利。[7]即国家有责任保护个人最基本的人权权利,即便是出于公共卫生的考虑,公民的某些基本权利亦不能被绝对禁止。

随着疫情发展形势的变化和国家应对危机、防控治理能力的提高,政府需同时关注对各项治理措施的科学评估、对治理决策的软法规制和对当中比例原则的证成或违宪行为的审查等相应后续问题。比如,作为社会治理的最后一道防线,司法权便需在疫情防控期间对违宪性政策或措施充分发挥监督、审查等能动作用,以最大程度保障人权。且在审查中需坚守“除非是出于公共利益的考量,否则国家权力不得过度干涉个人自由”这一底线,同时审查其所实施措施是否符合比例性原则;在对具体问题的论证和分配举证责任时,需充分顾及和有效平衡争议双方的权利义务,如:在质证某项自由权是否应当被限制时,公民无义务论证其自由存在的合理性,但政府却有义务证成其所依据的是公共利益且是在遵循比例原则的基础上做出的权衡与选择。

(四)由“竞”趋“合”过程中的国际治理合作

“竞”之原因包含着主体背景元素与价值选择的不同,欲推动部分“竞”象呈趋“合”之势,主体间求同存异的交流合作成为必然。当前,虽然各国均处于疫情防控的背景之下,但基于各国政治、经济、文化、疫情防控形势等具体国情的不同,其对各具体人权权利的保护性排序和取舍也存有区别,自然也即不存在绝对意义上哪国具体治理体制或措施的孰对孰错、孰优孰劣之标准性评价机制。事实上,若主体缺乏对别国国情的充分了解,而盲目或片面地批评、指责或干预他国的人权政策或治理实践,是缺乏科学依据、理性思维和证成逻辑的,亦非合理明智之举。如此不仅无助于在实践中解决危机,更会阻碍国际间的公共卫生防疫交流与合作。也即,评价一国之公共卫生防疫背景之下的国家治理举措与人权保障水平,需从其经济发展水平、社会文化传统、法治意识理念、疫情发展状况等现实差异性出发,只要其治理决策根植于其基本国情、从根本目的上是为了实现其国家与国民的稳定有序发展且经实践检验达到预期效果、更为其本国公民所接受,也许就是更为适合其国家疫情防控和保障人权的治理举措。毕竟,一国之政府的权利源头还是来自于其人民,其治理结果也最终是由其人民来承受,只有经其人民在实践检验中认可的政府和措施,才具有执政的稳定性和长期性,其治理措施也才具有广泛的合理性、合法性和可行性,民众才能更加认同和自觉施行。

突如其来的公共卫生危机和复杂多变的疫情发展态势下,各国均在不断探索对其更加有效的防控治理措施。虽然此前的疫情防控工作大多是由各国内部自行组织和推进的,但在经济全球化、病毒传播的无国界和未来各类疫情的反复与不确定形势下,人类成为事实上的命运共同体,国际间的抗疫合作必不可少且作用巨大。在各国各自的疫情治理实践和防控效果之经验、教训基础上,不同的权利认知保障体系和治理模式之间有着广泛的合作与借鉴基础。同时,为了实现对疫情最为有效防控和对公民基本人权权利的最大程度保护,各种治理模式亦会在交叉对比中不断主动探索、合作和融合,从而使得各国间的各项治理举措会越来越呈现出趋同之势,进而演化出更符合大多民众需求、更利于人权保护的治理方案,达到一种更高水平的国家治理,甚至是全球治理体系,以维护人类共同的价值追求、权利基础和安全底线。故各治理主体间需抛开意识形态、历史、种族、文化、国籍等偏见或束缚,充分尊重世界卫生组织等国际组织的指导和协调,在尊重政治文化差异性和选择多元性的基础上,重视不同治理主体间的交流与合作,促进不同制度、文化之间的相互取长补短以改进完善其治理模式,团结协作共同抵抗病毒等人类社会的共同敌人,实现国家治理与人权保障之间的正向趋合之势。

结语

通过对舆论中所反映出的国家治理与人权保障之间所存在的“合”的一面与“竞”的另一面之分析,以及对其“竞合”逻辑的梳理,可推导出一个较为清晰的基本逻辑线:国家治理与人权保障之间有着正相关之基本“合”核,但其具体权利的实现之中也存在着普遍之“竞”象:国家治理举措过强容易削弱民众具体人权权利,致使人权保障实现困难;而民众人权主张过激则容易影响国家的具体治理举措,致使治理效能下降。故从国家对舆论应对的治理角度来讲,鉴于部分权利冲突存在的普遍性和必然性,二者之“竞”的一面虽然在一定情境下看似难以避免,但实可视具体情形在内外力作用或细节化分析后予以比例性协调使之呈趋“合”之势,在相互制约的基础上实现共赢。即,现代化的国家治理思路和人权发展理念之下,二者均不可过度主张和发展膨胀,在日常化的管理秩序中,双方均需施以一定程度的克制,在相互制约的基础上相互成全,尽量呈现其正面化的“合”之存在与发展效果。但在诸如新冠疫情引发的社会公共危机这样的特殊情势背景下,二者间的平衡结构可适度重构:比如,国家治理在此时由于是为了保障大多数人的生命健康权,其可在一定程度上对民众的生产、生活等自由权、隐私权等具体人权权利较之于平时施以更多的干预和限制,但即使在此“紧急情况”下亦须坚守法治和遵循比例原则,待“紧急情况”改变或消失时,相应国家治理举措需及时随之调整;同时此比例的限度和各项具体措施的选择须在尊重各国国情的前提下充分借鉴国际认识和经验,重视国家间治理模式和人权保障工作的合作。综上,以此解释和回应舆论在面对公共卫生危机处置背景下国家治理与人权保障之间的“竞合”矛盾时存在的疑虑。

注释：

① 从初期的公共卫生危机应对到中后期的防控治理过程中,不论是党和国家层面成立的应对疫情工作领导小组、建立的联防联控机制、派赴疫区的指导组和专家队伍,还是民间自发形成的救援防控队伍、各行各业中涌现出的志愿者等;不论是初期对湖北省的全面严控和对武汉市的“封城”措施,还是全国范围内的全民防控行动和区域内的灵活封禁调控举措;不论是火神山、雷神山医院的快速建成使用及各地专门医院的迅速匹配投入,还是方舱医院及各类救治防治设施设备的高效配置;不论是全国各地一批批医护人员的驰援及各省市的对口支援,还是各区域的重大突发公共卫生事件一级应急响应及后续动态化调整策略;不论是值得肯定的国产新冠疫苗研发、供应和防治效果,还是全民免费接种的政策支持和大规模的民众响应;不论是走出国门的医疗专家队伍或建立的合作交流机制,还是对外支援的大量卫生医疗物资或资金援助……共同将我国的动员能力、应急处置能力和民族的凝聚力予以全面立体呈现。

② 世卫组织总干事谭德塞曾赞叹:“中方行动速度之快、规模之大,世所罕见,展现出中国速度、中国规模、中国效率,我们对此表示高度赞赏。这是中国制度的优势,有关经验值得其他国家借鉴”。参见潘碧灵:《从这场疫情大考的“中国答卷”中,我们读懂了什么?》,中国新闻网2020年3月20日,http://www.chinanews.com/gn/2020/03-20/9132497.shtml。

③ 如:重大疫情监测、防控体制机制和医疗公共卫生服务管理体系亟需完善,相关法规制度在制定和执行中存有漏洞与短板,各地区在疫情防控工作中的治理措施不同、效果各异、社会反响不一,个别地方政府风险意识和应急反应能力有待提高,个别干部“以人为本”的防控理念有待加强等。参见腾扬阳:《江右时评:增强“答卷本领”,做好“结合文章》,中国新闻网2020年2月26日,https://www.chinanews.com/ll/2020/02-26/9105130.shtml。余江,冯雷鸣:《在疫情防控中推进国家治理体系和治理能力现代化》,《中国社会科学报》2020年2月17日,第2版。

④ 比如,我国《宪法》中就明确了公民享有广泛的自由权。主要包括:人身自由、言论自由、出版自由、集会、结社自由、游行、示威自由、宗教信仰自由、居住自由、通信自由、科学研究、文化艺术创作和其他文化活动自由、婚姻自由等。

⑤ 参见澳大利亚墨尔本大学法学院阿德里安·斯通 ( Adrienne Stone) 教授在“全球疫情防控与人权保障”系列国际研讨会第六场会议中的发言,发言题目:法院在新冠肺炎时代如何应对政治抗议?寻求公共健康与言论集会自由之间的平衡。参见郭晓明:《比例原则在疫情防控中的人权保障作用———“全球疫情防控与人权保障”系列国际研讨会第六场会议学术综述》,《人权》?2020年第4期。

⑥ 如:据环球网2021年5月11发布的报道,印度新冠疫情近乎“失控”之际,氧气等医疗资源陷入严重短缺,不少新冠患者因此去世。参见:《悲惨!印度一医院氧气供应中断,致11名新冠患者死亡》,环球网2021年5月11日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1699437053004140429&wfr=spider&for=pc。

⑦ 高风险人群主要是指一线的医疗防疫人员,边境、口岸的工作人员,还有由于工作原因必须要去高感染风险地区或者国家的工作人员,以及保证城市基本运行的一些工作人员。

⑧ 高危人群主要是指老人、儿童、孕妇以及患有基础疾病的人群。这类人群一旦感染新冠,出现重症或者危重症的比例远远大于其他人群。

⑨ 其他(除高风险人群和高危人群外)的主体就是第三类人群。

⑩ 见《新冠病毒疫苗接种情况》,中华人民共和国国家卫生健康委员会官网2022年12月24日,http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqjzqk/202212/a87d93dbfbd14fc1b7837f1a20092cbe.shtml。