西部民族地区县域公共危机管理法治化——以基层疫情防控为例

陈卯轩

[提要] 任何社会的公共危机管理,都是常态社会治理之外的权力运用和权利限制。只有实现危机管理法治化,才能为其提供持续的正当性支撑和充分的运行动力。县是当代基层治理的核心,是国家治理的关键接点,研究县域治理层面公共危机管理,既符合理论逻辑,也有现实支撑。西部民族地区县域治理正经历法治化转型,必然要求公共危机管理法治化。县域疫情防控要遵循法治原则,不断完善相关理论、制度体系和保障体系建设,优化基层公共卫生危机管理实践。这对提升基层公共危机管理能力,稳固边疆、夯实国家安全基层基础有不可替代战略价值。

党的二十大强调要以新安全格局保障新发展格局。西部民族地区县域公共危机管理,是民族地区基层治理现代化必然面对的严肃挑战,也是稳固边疆、夯实国家安全基层基础的关键环节。本文聚焦新时代西部民族地区县域治理中的公共危机管理法治化的理论与实践,在总体国家安全观视域中,客观研判基层危机管理现状,系统梳理相关理论,探析这一实践工程的法治化建设问题;依据此理论范式分析基层疫情防控的法理,讨论民族地区县域疫情防控法治化的正当性基础和制度体系保障体系建设问题,以探索搭建起新时代西部民族地区县域治理中公共危机管理法治化的一般论述模型及基层公共卫生危机管理案例的实践框架。

本文所涉论域国内学术界已有一定研究积累,尤其是公共危机管理和民族地区基层危机管理方面有大批的研究者和研究成果。公共危机管理研究方面,大体有基础研究和应用研究等大类。基础研究方面既有大批国内学者研究成果问世,也翻译引入了一些权威性域外著述①,研究了公共危机管理的概念、特征、分类、组织体系、原则以及危机管理的监测、预警决策、处理等内容,奠定了公共危机管理研究理论体系的基础。应用研究方面,出版了一批对自然灾害、群体事件、公共卫生等不同种类公共危机的著述②,总结各类公共危机管理实践,梳理分析不同情形各类公共危机的特点,提出了对这些危机的处置应对思路和方案,丰富了公共危机管理研究的实践内容。此外,也还有一些拓展性研究学术论文,在不同理论方向为公共危机管理研究理论体系的发展作出了贡献。民族地区基层危机管理方面,既有民族地区公共危机管理总体研究③,也有特定地域或特定民族公共危机管理专门研究④。总体研究方面,从机制、信息结构、地区特点等视角分析涉民族因素突发事件的特征、性质,探讨构建民族地区突发事件应急管理体系等,从多视角分析涉民族因素公共危机发生的性质、原因、特点,提出了危机管理的目标、路径、策略以及民族地区突发事件应急管理体系构建等。专门研究方面,则对当代特定民族地区各类公共危机的特性作了多维度解读,并提出了相应对策建议。

总体看,学术界既有公共危机管理研究成果丰富,形成了公共危机管理研究理论体系,对民族地区公共危机管理总体研究和特定地域或特定民族公共危机管理专门研究也形成了不少有理论和实践价值成果。不过,既有公共危机管理研究大多是管理学理论范式,未能在法学范式内以法治思维构建公共危机管理法治化总体解决方案;民族地区公共危机管理研究,虽大体上明确了危机管理法治化路径,但尚未确定基层危机管理法治化建设平台,相关理论准备比较薄弱,对危机管理的制度体系和保障体系建设论证缺乏系统性,对当下疫情防控法理分析不够,难以匹配西部民族地区县域公共危机管理实践的理论需要。

一、 西部民族地区县域公共危机管理法治化的必然性

现代社会治理包括常态治理和危机管理两种基本形态,而危机管理往往是体现社会治理硬实力的尺度。国外通常把危机管理称之为危机沟通管理,注重和强调危机管理中信息披露与公众沟通,将所必然经历的社会痛苦置于承担主体的理解、认同和自愿性基础上,以凸显危机管理的公共利益保护属性,为危机管理中的牺牲赋予道德认知奉献色彩。任何社会的公共危机管理,都是常态社会治理之外的权力运用和权利限制,都意味着资源的消耗和社会成本的付出。只有推动其“从管理学到法学的范式转换”[1],实现危机管理全面法治化,才能为这一实践提供持续的正当性支撑和充分的运行动力,确保治理实效与品质。一般而言,各级公权力机关都有危机管理职责,而县域危机管理在其中的角色和地位十分重要。县是两千多年以来中国基层最稳定的行政治理单元,有完整成熟的权力组织体系和运行机制,有深厚的县域治理地方性政法知识历史积累,也是当代基层治理的核心,是国家治理的关键“接点”。县域治理承载着多领域高质量发展使命,县域治理成功是基层治理现代化必将实现的一个巨大历史跨越[2]。危机管理实践中,县域权力机关往往是危机管理重要的责任主体,承担着危机管理的具体组织实施职责,其危机管理能力和质量影响甚至决定了社会危机管理总目标的实现。民族地区县域治理是民族治理现代化关键环节,是党的民族事业重要基层基础。必须推动民族地区县域危机管理的法治化,以提升县域公共危机管理硬实力。民族地区县域治理层面,有相应政治、理论资源,有基本的规则、体制、机制等制度支撑,也有较充足的人力、技术和物质等保障,可以实现公共危机管理法治化从组织领导、规范制定、体制设计到机制构建、运转协调、保障支撑的体系闭环。因此,在县域治理层面研究西部民族地区基层社会公共危机管理,既符合理论逻辑,也有现实支撑。

近年来,西部民族地区基层由于自然灾害、重大事故、公共卫生事件和突发性群体事件等引起的公共危机频发,严重冲击考验着民族地区县域基层社会公共危机管理和社会治理。尤其是当下疫情控制的严峻事实,更证实了基层政府危机管理能力与需要尚不匹配。由于公共危机具有突发性、破坏性、不确定性、急迫性、信息短缺性、社会关注性、政治敏锐性等特点,危机发现和响应往往又是自下而上的,基层尤其县域治理层面的公共危机管理能力在社会整体的危机管理体系中就显得很重要和关键。2021年4月,中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,提出了提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制,构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。要适应当代社会危机管理复合性特征,强化跨部门、层级、地区、行业协调,建立健全统一领导、权责一致、权威高效的危机管理领导体制和运行机制。目前西部民族地区基层实践中,危机管理任务重、时间紧迫、压力大,县域治理层面公共危机管理能力与实际需要尚不匹配,推动其实现法治化,提升县域公共危机管理能力,是当下切实的社会治理需要。

新时代中国特色社会主义法治国家建设事业中,西部民族地区县域治理正经历法治化转型,以法治政府建设为中心的县域治理法治化转型格局初成,它构成了新时代西部民族地区县域公共危机管理法治化强劲背景和可以依托的平台。县域治理法治化转型格局主要包括在党委领导下基层法治政府建设、司法活动、权力机关协同互动、公权力与民间社会互动以及法治保障体系建设等实践活动,党委的领导是保障,法治政府建设是基础工程,基层司法是重要制度支撑,权力机关尤其行政与司法机关的协同互动关系是决定其实效的核心要素,公权力与民间社会的互动关系对其繁荣有重要影响,法治保障体系建设是其顺利推进的支撑。这些要素之间有着的紧密联系并对法治活力与品质的决定性影响,展现的是社会共建、共治、共享的法治模式。从民族地区基层实际观察,基于党领导一切工作以及行政司法都是党的事业的政治前提,中国基层县域权力机关相互关系与现代西方政治文明显著不同,法治政府建设及其与司法互动也有中国政治协商民主特色。由于县域行政机关支配着社会治理的大量资源,因此法治政府建设是县域治理法治化转型的核心。法治政府建设涉及行政机关设置、行政队伍建设、行政权限确定、行政行为规范、行政过程控制、行政损害救济、行政责任追究等方面,行政决策制度规范、行政裁量量化、法治考核纳入政绩考核是法治政府的实质道德,合法、有限、规范、守法、责任政府是法治政府的形式道德。法治政府建设是法治生态建设的重要内容,它将行政权、行政机关与行政行为等行政要素纳入法治轨道,意在提升行政效率,实现行政体系法治化转型升级。从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》到党的十八大、十九大报告,法治政府建设战略布局坚定清晰。党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”纳入2035年基本实现社会主义现代化的奋斗目标,这一伟大战略必然引领民族地区基层社会法治生态重塑。法治政府建设工程实施以来,县域政府依法履行职能及依法决策机制不断健全、行政执法体制改革继续深化、行政权力的制约和监督进一步加强、政府工作人员法治思维和依法行政能力明显提高等实际成效。县域权力机关协同互动关系,尤其行政机关与司法机关在制度配套、功能衔接、运行协调、信息沟通、人员训练等方面的互动实践活动,促进了县域治理法治化转型功能协调。公权力与民间社会的互动本质上是国家权力与社会权力的互动关系,它体现了官方民间共同的动员与一致的行动,因中国特有政治优势,民族地区基层公权力与民间社会一直有效正向互动,法治保障体系建设也正稳步推进。县域治理的法治化必然推动危机管理的法治化。

二、民族地区县域公共危机管理法治化建设

西部民族地区县域公共危机管理法治化建设有需要,县域治理正经历法治化转型。民族地区县域公共危机管理法治化的理论建设和制度体系、保障体系建设,可以依托县域治理法治化转型,在法治生态建设平台展开。

理论建设方面,应以法治生态建设为依托,在总体国家安全观视域中和法学范式内,客观研判基层危机管理现状,研究边疆民族地区县域公共危机管理法治化的必然性、原则、法治赋能公共危机管理的原理和路径等一般理论,为危机危机管理法制制度体系和保障体系建设提供正当性支撑,这是危机管理过程顺利、质量符合预期、保障可及并能持续,危机管理实效最大化的保障。

制度体系建设方面。梳理完善公共危机管理的法制渊源与体系结构,为县域公共危机管理提供制度支撑。危机管理法制建设国外起步较早,可以根据国情适当借鉴损益,建立起公共危机管理法制体系,县域也制定相应配套规范和实施细则。美国国家危机的法律体系主要由《国土安全法》《全国紧急状态法》《反恐怖主义法》《斯坦福法》《公共卫生服务法》《防止生物恐怖袭击法案》等构成。我国已经建立起以《戒严法》《国防法》《防空法》等处理社会动乱战争威胁或战争状的法律及《防洪法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条件》等处理突发性灾害事故法律法规构成的危机管理法律体系,宪法中对紧急状态作出的原则性规定为危机管理法制建设预留了空间、确立了指导性原则和方向。但总体上,制度完善空间仍然巨大。此次疫情防控成就巨大,但也暴露出公共危机管理法制规范严重不适应实践。西部民族地区基层在这次危机中面临的问题相当严峻,县域治理层面危机管理能力亟待提升,要不断总结完善相应制度规范,在制度层面为当下及未来此类危机作好准备。要建立“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与、自治、法治、德治相结合的基层治理体系和危机管理体系”[3]。探析并着手推动危机管理法治化实践工程的制度体系建设,包括但不限于危机管理的组织领导与体制结构、危机管理规则、体制、机制,公共危机的预案制定、危机界定、危机监测、危机决策、危机预警、应急响应、危机处置、危机修复等过程管理制度,以及危机管理中新闻发布、舆情管理、危机公关、风险评估、危机追责、危机总结等质量管理制度等制度构建。

公共危机管理的效能很大程度取决于危机保障能力,必须建立强大的危机保障体系。西部民族地区县域在危机保障体系建设方面,基础薄弱,历史欠账较多,短板明显,要加快强化步伐。要逐步建立和改进危机管理法治化工程的人力、技术和物质等保障资源动员、储备、配置制度,以及运行实践中权力、规范、人力、技术和物质诸保障资源要素启用、整合协调的规范等保障规范。在实践层面为应对公共危机管理准备好相应人、财、物和技术等。只有具备强劲保障能力,西部民族地区县域公共危机管理才能实现全要素全方面和全过程法治化,从而提升西部民族地区基层中公共危机管理能力和民族地区县域治理品质。

三、疫情防控法治化的正当性分析

持续三年伟大而悲壮的疫情防控,是对国家治理的严峻挑战。西部民族地区基层社会总体上经受住了抗疫实践考验,县域公共卫生危机管理能力有所改进提升。要巩固这一趋势,必须坚定以法治思维和法治方式持续优化疫情防控这一公共卫生危机管理。“只有坚持以人民健康为中心的法治理念、运用法治方法助力疫情防控治理工作、把握公共卫生应急管理状态下法治的特性、完善公共卫生应急管理法律机制等多种方式加强公共卫生法治保障”[4],才能全面提升疫情防控治理能力。西部民族地区基层疫情防控,要以县域公共危机管理知识范式分析基层依法抗疫的法理,推进民族地区公共卫生危机管理法治化的理论建设以及制度体系和保障体系建设。

疫情防控是非常态的社会治理,这意味着额外的权力运用和权利限制。基于西部民族地区特殊的历史、地理、文化、经济等各类原因,防疫危机管理实践中面临困难不少,只有将疫情防控建立在正当性基础上,才能推进这一实践。公共卫生危机管理的正当性分析,是疫情防控制度体系、保障体系建设的基础。可以从必要性原则、科学原则和法治原则三个基本方面观察公共卫生危机管理的正当性问题。

必要性原则通常包括常态失灵原则、目的正当性原则、最小牺牲原则等方面。危机管理是社会治理的特殊形态,它基于社会治理常态失灵。常态机制失灵原则是危机管理价值、制度和运行的绝对前提和必然理由。危机原理要根据一个基本事实展开,就是日常社会治理的资源、制度、措施、方法等不是以应对当下社会治理的紧迫需要,既有常态治理机制失灵了。如果正常运行的治理机制足够应对事态处置需要,启动各种额外权力机制,对公众自由和权利施加限制,对常态的社会规则和秩序进行干预,就没有法律根据,也没有道德理由与政治正当性。这是危机管理正当性的最大原则,必要前提和充足理由。目的正当性原则是公共卫生危机管理必要性原则基础之一。危机管理目的正当性的基本含义是,危机管理的全部、唯一基础就是公共利益,而且这种利益具有重要性、不可替代性、紧迫性和收益性。公共利益重要性内容上和生命财产自由等相关,形式上通常也是正式的法律和日常社会治理保护对象。不可替代性是指这种利益的损失是无法用避免成本的方式代替的,故值得社会运用资源维护。紧迫性是指这种公共利益面临现实紧迫的危险,需要社会采取立即有效的措施予以减轻、避免 救危机损害。收益性是指危机管理付出的成本大于避免的损失。这里要注意的是,由于价值位阶事实上的存在,生命、自由、财富等在不同文化、不同社会、不同时代也有认识上的差异,故危机管理收益性评价是一个复杂的知识问题。总体上,生命比自由重要、生命自由比财富重要应是一般共识,但具体实践中,这种明显的价值位阶知识并不能总是可以帮助我们。比如现代交通体系、科学探索都必然有生命代价,但文明人类仍然选择了接受这种牺牲。因此,不同社会在生命、健康、秩序、自由、经济发展等问题上价值侧重都是该社会自身理性选择的结果,并没有政治道德上的善恶之分,都符合目的正当性的价值原则。最小牺牲原则是必要性原则的又一内容。政府的基本职能是提供公共产品,促进社会福利最大化。公共卫生危机管理意味着社会资源的额外消耗,对公众权利自由的额外限制,甚至是社会成员自由财产的额外风险和付出。在民族地区基层,这些社会成本会在某些情况下会放大为社会不可承受之重,对社会公众权利、自由的额外限制必须要有充分依据。公众有理由要求这些付出和牺牲是为了更重要更紧迫的社会利益。负责操作这一作业的政府在道义上有义务尽力减轻社会为此付出的代价。政府应以危机管理目标实现成本最小化,收益最大化为作业原则,争取做到时所有措施和代付付出都是必不可少的。根据法治精神和行政法理,所谓最小牺牲原则即最少侵害原则或最温和方式原则。权力机关在采用可能对公民利益限制和损害的措施时,应当选择损害最小同时又是实现公共利益的绝对必需的方案。这也是危机管理的本质特征之一。通俗地讲,就是在既有资源技术等约束条件下,为了公共利益而不得已作出的最低代、最小牺牲。

公共卫生危机管理是公共危机管理中比较特殊的一种,疫情防控是政治问题,但本质上更是一个科学问题,因此,科学原则是公共卫生危机管理正当性的重要原则。民族地区县域抗疫指挥部应有医学专家参加,或者单设医学专家咨询委员会指导抗疫。在疫情防控中政府对科学的依赖和尊重并不是一个态度问题,或观念问题,而是要有系统的具体程序安排。政府卫生管理部门可以扮演重要角色,而相关科学界专家委员会则应该扮演更大角色。疫情防控科学原则要求让科学参与,并且要让公众看到科学在参与。根据社会契约的理念,政府并非全能,也非全知,有自然人一样的有限性,自然也非全责。疫情控制的风险是未知并不可控的,政府并没有能力当然也没有社会契约责任做到恰到好处。公众不能接受和容易激起负面情绪和评价的不是政府危机管理行为带来的权利限制,甚至也不是这些措施缺乏足够的合理性,而是所有措施基础的程序正当性,科学共同体的参与及其角色。疫情防控是在大雾中领跑,其风险实际上不可预知,尊重并依赖科学非常重要。如果政府所采取的措施是基于相关科学界的判断,有比较明确的科学理由,即使结果不如预期甚至消极,公众都有理由接受结果。犹如一台有风险的医疗手术,由专家作出决定和实施,无论结果积极还是消极,病人及家属都有接受结果的理由。公众在疫情带来的焦躁不安中,更多的是希望听到科学家的声音和解释,而不是相关政府官员的承诺和决心。要认识到,公众更愿意把风险未来托付给科学家,而不是政府,这不是对政府权威的削弱。也就是说,疫情防控的风险后果即使不可控,但科学的参与甚至是决定性参与,仍然是公众接受危机管理成本,继续并巩固政府公信力的必要条件和基本环节与程序。让公众相信科学领导支配了抗疫的基本标志,就是要在决策组织、制度和过程中看到科学组织和科学家的身影,更多地听到科学家的声音。一个理性的人自然知道科学家也不是绝对正确的。科学家之间关于同一问题也有不同见解。这种差异甚至争论的存在并不是会推翻公众对科学的信心和信任,而是了解科学的局限并对这种局限所约束而可能付出的代价有一定承受力,从而缓解防疫成本的社会痛苦。如果必须有人在此事上犯错误,这个机会应该给科学家,政府没有道德资格在此问题上大包大揽。公众可以不断原谅犯错的科学家,却一次也不愿意把这种原谅给犯错的政府官员。因此,科学防疫不只是理念,更是制度安排;不只是规则,更重要的是实践;不仅要这么做,而且一定要尽量让公众看到这么在做;社会不仅是看到科学精神在指导防疫,更要看到科学家在此过程中的行动。科学防疫既是公共卫生危机管理实效的需要,更是巩固政府公信力的需要。

政府因主导为了公共利益的科学防疫而获得额外权力,其不仅必须与常态治理获得权力的政治基础和逻辑一致,这部分额外权力也应有实质正当性和程序合法性约束,其内容和运行都应遵循法治的精神和形式框架,并受权力对象的政治监督,法治原则因而是公共卫生危机管理正当性的又一原则。对民族地区基层政府而言,疫情危机管理是职责所在。根据现代政治学原理,政府的危机管理应在社会契约的框架内明确权力和责任,以法治的思维和法治的方式履行职责。在县域治理层面,公共卫生危机管理法治化不能望文生义地理解为这一实践可以依赖大量的成体系的法律规范。这种预期是不现实的。既然是危机,那一定超出了日常社会生活轨道,每一个社会都不可能完全做好了相应的规则储备以应对危机场景的各个方面与环节。因此,西部民族地区危机管理法治化的内涵及目标都只是法治思维、法治方式、法治原则在危机管理实践中的优先地位和基本立场。法治的精神和原则而不是具体规范主导危机管理实践,各危机管理社会关系主体都应尊重法治的普遍原则和内在精神,危机管理实践的各个环节和方面都要体现法治的价值并受法治规范指导和约束。因此,对法治理念及价值的认同,响应法治精神和原则指引,以不断优化这一实践,也是疫情防控正当性的法治原则体现。黑格尔认为,“国家的政府机构所具有的正统性之根据内在于前法律的规范、习惯、惯例之中的政治道德原则”[5](P.173)。危机管理的正当性依据显然不能从危机管理相关法律规范中获得,而危机管理规则的正当性必然从这种政治道德原则中获得证明。公共卫生危机管理正当性根源于普遍政治道德原则,这些原则在社会生活日常中并不抽象,比如尊重常识、多数人意愿、同情心、措施可持续等,它是危机管理制度实效的基石,是疫情防控过程顺利、质量符合预期、保障可及并能持续、抗疫实效最大化的保障。

四、构建西部民族地区县域依法抗疫制度体系和保障体系

公共卫生危机管理的法制建设包括制度体系和保障体系建设。制度体系建设方面,主要涉及立法、行政法主体、行政执法和行政救济等。危机管理的立法是切实有效的疫情防控危机管理的前提和基础,行政法主体是危机管理职能载体和危机管理目标得以实现的主要执行者和责任主体,行政执法是防疫的基本手段,行政救济是疫情防控质量管理重要内容。从西部民族地区基层抗疫实践看,需要将可能的抗疫行政行为和措施用法律规范确定下来,防疫行政行为才有法可依,才能形成社会管理的正常预期,社会才能适应响应危机管理规则。要建立疫情防控的组织领导与体制结构、预案制定、监测预警、决策响应、处置修复、矫正补救机制、危机管理措施退出机制等过程管理制度,以及疫情权威发布、舆情管理、危机公关、权利救济等质量管理制度。需要特别指出的是,疫情防控质量管理制度非常必要。公开的、及时的、权威的信息发布和沟通是政府应该采取的措施,以公共利益为目标的坦荡可以支撑这一工作,确保其格局与效果。公众在危机管理过程中持续的成本输出会产生对负面信息的过度敏感和焦躁,草率的危机公关不仅会加重事情本身处理的负担,甚至可能恶化政治生活互信。因此,危机管理中对权力体系不当运作,或者对商业或资本利益渗透干扰的质疑不应该简单回应。在此过程中,政治的宽容是负责任政府的正当立场,对因信息沟通不畅而引发的误解、误判甚至情绪性诘问等,应该以沟通方式解决,不可轻易启动追责。

权利救济制度也是不可缺少的疫情防控质量管理制度。对任何社会而言,对危机的准备永远不可能是充分的。仓促启动的危机管理必然有各种缺陷和挑战。在这一实践中,权力的不当运用和权利限制的不合理放大极为常见。相关权利救济的需要是危机管理的一部分。由于这种非常态社会情景中,个人权利需要为整体社会福利牺牲,这种氛围会对需要权利救济的主体产生道德压力。同时,目标和价值正当性会使政府方面忽略对个人权利的尊重,从而缺乏对权力运行不当损伤个人权利的反省与约束,放大这种伤害的社会痛苦。在民族地区基层,某些情形下,个案会因共情产生社会共振,溢出本来通道,产生不可控的社会风险。正因如此,建立并完善疫情防控危机管理中的权利救济机制既重要又迫切。

疫情防控需要强劲保障体系。要探析建设疫情防控保障体系人力、知识支撑系统和抗疫物资等保障资源动员、储备、配置制度,以及运行实践中权力、人力、技术和物质诸保障资源要素启用、整合协调的规范等保障规范。防疫危机管理必然会动员一些既有权力体系之外的力量进入政府权力体系运转,这使防疫问题更加轻松也可能更复杂化。在西部民族地区县域基层由于执法人才短缺素质参差不齐,执法人员不当而执法事故率较高。许多临时调配行政执法者由于缺乏权力运用的训练和知识,规则意识不强,行政裁 量尺度和技巧的不熟练,加之这部分工作往往又是与权力对象直接互动,导致产生的争议和问题十分常见。自媒体时代负面消息极易扩散、放大和发酵,对政府权力的威望产生了锈蚀和负面强化。修复此类损害、维持公权力道德地位应是危机管理工作机制的常备内容,而法治化意识的强化和相应规范的完善及措施的改进,有助于这一目标。危机管理中科技赋能提升了危机管理的质量,增强了其效能。然而,技术带给人类的进步从来都不是没有代价的。危机管理中技术的广泛应用也带来了一些需要规范和优化的问题。除了有意地滥用,也有很多是技术运用中逐渐显露出的需要规制的问题。这既涉及技术运用的前景,也事关公民权利的保护和危机管理的实效和公权力的权威,应当充分重视。此外,西部民族地区县域公共卫生危机管理保障体系建设面临的挑战还有财力制约、信息收集反馈机制不完善等,都需要持续改进。

疫情必然要结束,而危机一直都在;治理体系即便完备,也永远需要改进。疫情防控千头万绪又千难万难,县域公共卫生危机管理需要法治赋能。郡县治,天下安。强劲的县域公共危机管理能力会改善西部民族地区县域治理,对稳固边疆、夯实国家安全基层基础有不可替代的战略价值。

注释：

①危机管理是管理学热门论域,著述较多。如 唐钧:《公共危机管理》,中国人民大学出版社,2019年版;李俊清:《传承与创新——当代公共危机管理理论与前沿问题研究》人民出版社,2009年版; 张小明《公共部门危机管理》中国人民大学出版社,2012年版;罗伯特·希斯《危机管理》王成 、宋炳辉、金瑛,译, 中信出版社 2004年版;比尔·维特主编:《风险管理与危机解决》,李正全,译,上海人民出版社2004年版。

②特定类型公共危机研究有一些著述。参见 冯惠玲:《公共危机启示录——对SARS的多维审视》,中国人民大学出版社,2003年版;丁俊杰、张树庭主编:《网络舆情及突发公共事件危机管理经典案例》,中共中央党校出版社,2011年版;杨军、李聪:《大数据时代我国政府公共危机管理面临的机遇挑战及对策》,《电子科技大学学报(社会科学版)》,2017年第4期。

③应用型民族地区公共危机研究有一些研究论文。参见廖小东:《民族地区突发性群体事件的根源及对策研究》,《长沙大学学报》,2009年第4期;石正义、邓朴:《试论我国边疆少数民族地区公共危机管理的多元主体体系》,西南民族大学学报,2010年第4期。

④特定民族地区公共危机研究有不少著述。如杜孝珍:《新疆少数民族地区公共危机管理研究》,新疆大学版社,2008年版;焦玉美:《西藏自治区政府公共危机管理机制研究》,西藏大学2010年博士论文。