合作经济组织法人的规范解释、发展境况与法律续造

黎 桦 徐洪斌

[提要] 合作经济组织属于互益法人,其设立目的具有同业互助性质;在内部组织上遵循人合性,亦体现适度、有限的资合性;在政策待遇上具有公共性与扶持性。我国主流的合作经济组织类型主要有供销合作社、农民专业合作社、信用合作社三类,改革开放以来三类合作社面临着不同的发展境况。制约我国合作经济组织法人发展的主要因素有:一是政府与市场的关系,合作经济组织经常遭遇政府不当干预和市场优胜劣汰的双重挤压;二是对合作经济组织的立法回应不足,使合作经济组织的法律制度建设长期落后于现实需求。为保障我国合作经济组织健康发展,应进行法律续造:一方面,要以合作经济组织统一立法取代合作社单项立法,制定完备的“合作经济组织法”;另一方面,着手构建起合作经济组织的支持性政策法规体系,主要包括合作经济组织的身份识别监管机制、系列政策支持系统、农产品流通渠道培育制度与反垄断法适用豁免地位等。

《中华人民共和国民法典》(以下简称民法典)第96条、第100条将“城镇农村的合作经济组织法人”作为一类“特别法人”进行了规定。除这两条内容外,民法典没有就合作经济组织法人的具体形态、组织结构、运行规则做更细致的表述。近年来,伴随着“全面推进乡村振兴”的活动的全面开展,以农民专业合作社、供销合作社为代表的各类合作经济组织形式参与经济社会活动并在其中的重要地位渐显,国家先后出台了一批有关培育和振兴合作经济组织发展的政策。但是,由于民法典并未对合作经济组织法人的性质、功能、具体类型、治理结构等做出较明确和细化的规定,加之在民商事活动实务中,合作社也没有发挥如同公司制的企业法人那样在促进投资、增进效率、繁荣经济等方面的更为重要的作用,社会公众对合作经济组织缺乏系统的了解。2022年底,因湖北、宁夏等地的供销合作社重建规划取得了一定成就,相关新闻媒体对此进行了一定的报道,这本是一则正面新闻,却由于相关公众不熟悉供销合作社性质和功能,单单凭借各自的经验判断,将此解读为“开倒车”“搞计划经济”,把供销社推向了“风口浪尖”。[1]

因此,在民法典全面贯彻实施、深入推进乡村振兴活动的当下,我们有必要对合作经济组织法人进行系统梳理和规范解释,明晰其法人性质、组织特征和运行逻辑,澄清社会公众普遍存在的对合作经济组织法人的信息盲区或误解。同时,也有必要在此基础上,对我国改革开放以来各类合作经济组织的发展境遇进行一次系统的梳理和检讨,反思其不足,在合作经济组织发展存在的缺憾与不足的基础上,对合作经济组织法人的制度续造做出整体法律设计。

一、民法典中“合作经济组织法人”的规范解释

(一)合作经济组织的内涵界定与法人类型归属

法人的类型结构在民法典编纂过程中历经多次讨论。最终,民法典在“结构主义”和“功能主义”的两种法人类型结构争论中,采取了功能主义的立法倾向,即我国的法人类型结构更倾向于依照法人在国家构想的社会整体中担当的具体职能来进行划分,更侧重于法人分类的本土资源利用和满足现实生活中对立法的需求。[2]与之相比,结构主义的立法倾向则更侧重于满足私人需要并为个体活动提供制度支持,故而,结构主义的法人类型构建常常以“公法人-私法人”和“社团法人-财团法人”为基本结构展开,而我国民法典则采取了“营利法人-非营利法人”的框架,这一分类更专注于区分不同法人在实践中的功能取向。但是,单纯“营利-非营利”的二分法逻辑难以涵盖现实中我国各类情势复杂的法人类型。因此,要通过“特别法人”的兜底式规定,使民法典的法人类型更加周延、更符合我国经济社会运行的现实状况。[3]通过特别法人制度,民法典的法人类型体系“让内化进法典化之中的法人制度真正成为治国理政的实践工具,而不仅仅只是停留在纸面上的精巧理论模型”。[4]

我国民法典明确规定合作经济组织法人是一类特别法人。但是,如果依照“营利-非营利”的功能主义逻辑进路细究,合作经济组织法人在本质上是处于二者中间状态的“互益法人”,我国较早期的研究中也有将其称之为“中间法人”的。[5](P.79)所谓“互益”,是指此类法人的设立目标既不像营利法人那样力图实现成员收益的最大化,又不像纯粹的公益法人那样追求社会整体或不特定多数人的公共利益,而是以满足设立或加入法人的社会群体间共同利益为目的。[6]亦即,他立足于解决的是成员之间在社会经济活动中有关生产、生活等方面的互助性、协作性需求。在我国,绝大多数合作经济组织法人被冠以“某某合作社”的称呼。而根据“国际合作社联盟(International Co-operative Alliance,以下简称 ICA)”的定义,合作社是指“自愿联合起来的人们通过共同所有、民主管理的组织形式实现其共同的经济、社会与文化目标及需求的自治性联合体”,ICA还申明了合作社的七项基本原则:包含自愿和开放的社员制;民主的社员管理;社员的经济参与;自治与自立;教育、培训和宣传;合作社间的合作;关心社区。[7]

事实上,依照学理上对互益法人的界定,除了合作经济组织法人以外,一些依托于共同身份、职业或爱好而成立的同乡会、行业协会、商会、学会、俱乐部等,亦属于互益法人的范畴。在我国,与合作社不同的是,此类法人经常登记注册为“社会团体法人”,依照民法典所界定的法人类型框架,社会团体法人被归入到非营利法人的范畴。换言之,在现行民法典所设置的法人类型框架下,除合作经济组织法人外,其他互益法人是被视为非营利法人的一类子类型予以规制的。①之所以出现这一状况,是因为在中国社会计划经济的发展历史上,合作社曾长期作为集体经济或公有制经济的承载体和实践形式,具有重要的政治和经济功能;在进入社会主义市场经济后,这些功能也以特定的形式保留、传承下来,并在新的时代语境中有所演化和发展。[8]这就使得合作经济组织在我国实践中的法人类型中具有较明显的特殊性,最终被特别对待,归类为特别法人。

(二)合作经济组织法人的独特法律属性

与其他法人类型相比,合作经济组织法人具有如下三方面的特殊法律属性:

首先,合作经济组织法人在设立目的上具有同业互助性。合作经济组织致力于解决的是具有同类需求的全体成员在生产、生活上的协作性、互助性目标,如融通生产生活资金、发掘和维护产品的经销渠道等,在满足这些需求的过程中,合作经济组织所从事的生产经营活动可能有所盈余,但盈余本身不是此类法人运行的目的,而是在满足成员需求前提下的附带结果,因此有别于营利法人所追求的资本利益最大化原则。[9]与此同时,合作经济组织所追求的上述目标又是仅局限于成员范围内的利益需求,它并不关注归属于同类行业、但并未加入到该组织的其他主体的利益,这又使其区别于中国的行业协会、慈善团体等非营利法人,后者作为一种法人形态,具有超越成员范围的整体公共利益追求。

其次,合作经济组织法人在内部组织上遵循人合性,但亦体现适度、有限的资合性。既然合作经济组织以解决成员间互助性、协作性需求为运行目的,那么就不能适用在公司制企业法人中所遵循的资本多数决规则即“一股一票”,而是要原则上奉行“一人一票”规则。对待合作经济组织的决策性事务,各成员之间不论其身份、规模、影响力和实际出资数额,都平等地享有一票表决权。亦即,合作经济组织主要依循“人合性”而非“资合性”的组织规则。在盈余回报方面,合作经济组织也并非依照成员的入资比例分配盈余,而是根据成员实际参与交易的比例,即谁对合作经济组织的互助性、协作性功能功能“贡献率”高,谁的盈余分配就高,这实质是一种“按劳分配”而非“按资分配”的人合性逻辑。[10](P.58-59)但是,在合作经济组织的实践发展过程中,上述纯粹的人合性逻辑不断面临冲击和挑战。毕竟,使合作经济组织保持纯粹的人合性,虽有利于坚守“我为人人,人人为我”的互益法人性质,但也会抑制资本效率。如果不论出资比例大小,在表决权和盈余分配权上不享有特殊待遇,就意味着资本参与合作经济组织运作没有意义。因而,不论国内还是国外,在合作经济组织的实践运作中,都会适度引入资合性的运行逻辑,但要对其进行严格限制。在我国改革开放实践中,这种人合性与资合性相互结合的制度变迁方式,在相当长一段时期被冠以“股份合作制”的称谓。[11]在《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)中,为增强“资本下乡”带来的助农惠农效率,第22条特别规定,在农民专业合作社保持“一人一票”的表决原则基础上,特别允许出资额或者与本社交易量(额)较大的成员可按合作社章程规定享有附加表决权,但附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。[12](P.108-111)在美国,对农民专业合作社进行规定的《凯普沃斯蒂德法》(Capper-Volstead Act)中,则规定出资水平较高的农业生产者成员可以获得更高的投资年回报率,但该回报率不得超过8%的上限,通过这种规定,可以在适度鼓励资本效率的前提下,仍能确保合作经济组织的运营以维护成员的互助性利益需求为目的。[13]

最后,合作经济组织在政策待遇上具有公共性与扶持性。立基于合作经济组织的同业互助性和人合性特征,充分发挥对于增进社会弱势群体、社会边缘群体的互助互惠的重要功能,如农民、手工业者、个体经营者等,也正因为如此,相较市场经济发达的城市,农村、乡镇反而是更有可能造就合作经济组织繁荣的社会区域。实践中,很多合作经济组织在履行其互益性职责过程中,一定程度上缓解了政府在基础设施建设、提供公共服务、提高社会保障等方面的公共责任,发挥着重要的“社会中间层组织”的功能。[14]也正因为如此,很多国家都会为符合一定条件的合作经济组织设置一些扶持性的公共政策,这包括但不限于信贷支持、财政支持、产业政策、反垄断适用豁免等。[15](P.58)在我国,基于农民专业合作社、供销合作社在拓展农产品流通渠道、增进农民协作与互助等方面发挥作用,合作经济组织也经常成为承载“助力乡村振兴”相关公共政策的重要载体。[16]合作经济组织这种政策待遇上的特殊地位,是一般企业法人所不可能拥有的。

二、改革开放以来我国各类合作经济组织法人的发展境况

合作经济组织法人并无统一的类型划分,不同国家和地区、不同社会公众群体根据各自经济社会发展需求通过立法来予以组织和运作。在我国,自改革开放以来,主流话语体系下的合作经济组织类型主要有供销合作社、农民专业合作社、信用合作社三类。②在三类合作社的发展境况中,由于政府与市场两种机制的交互影响和作用,不同合作社迎来了不同的命运,有的“涅槃重生”,有的则“偃旗息鼓”。

(一)供销合作社:从政府管制到政府培育

供销合作社是我国历史最为悠久、规模最为庞大的合作经济组织,源头可以追溯到新中国成立前的1922年,中共湘区委员会组建的“安源路况工人消费合作社”。[17]新中国成立后,供销合作社逐步改造为计划经济体制下的国营零售商贸系统,彼时的供销合作社作为合作经济组织的身份和功能已经淡化,本质上是行政力量在商品供销领域的延伸。[18]改革开放后,供销合作社经历了数次改革尝试,其法律性质也一直在合作经济组织法人、机关法人、企业法人不同身份之间摇摆不定。[19]但是,依照2015年《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》,供销合作社的改革目标是“与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系”,亦即,供销合作社最终仍回归了合作经济组织法人的自身定位,并着重强调它在助力“三农”方面的属性和功能。依照章程,供销合作社将自身定位为“为农服务的以农民社员为主体的集体所有制的合作经济组织”,在“创新农业生产服务方式和手段,推进新农村现代流通网络建设,提升农产品流通服务水平”等方面发挥重要功能。③

在具体运行实践中,鉴于供销合作社本身具有传承自计划经济体制的运作传统和编制基础,故而,现实中的供销合作社在具备合作经济组织法人的基本性质之外,仍具有浓重的政府培育色彩,具有一定的“准行政性”。其突出表现是:我国的供销合作社系统主干是依照与行政管理系统相类似的科层式设计组织的,从最底层的基层社到逐级设置的联合社依次展开,塔尖是作为全国供销合作总社。除此之外,各级基层社、联合社还通过组建企业集团、行业协会、社会组织等的形式,参与产业链、供销链、价值链的培育。[17]这些机构具有自身独立的法人人格,依照我国民法典的归类,其在性质上可归类为企业法人、社会团体法人或事业单位法人。④近年来,我国的供销合作社在助力“三农”建设方面的作用发挥重要作用,但其一直以来遵循的行政化运作逻辑亦招致较多诟病。在供销合作社实际运行中,作为成员的农业生产者、个体经营者并难以发挥其意志和作用,存在着以政府干预意志取代成员决议的倾向。严格来说,与其说当前的各级供销合作社及其联合社系统属于合作经济组织,倒不如说它们更像是机关法人、集体所有制企业法人和合作经济组织法人一种独特的“混合体”。

(二)农民专业合作社:从政府培育到市场决定

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性合作经济组织。⑤此类合作社是在改革开放后,伴随着农村土地家庭联产承包责任制的改革探索,农民在农业生产经营活动市场化改革的浪潮下,基于自愿互利、民主管理的原则组建、运营并发展的一类合作经济组织。[20]因此,相较供销合作社,农民专业合作社虽在实践中不乏政府培育和扶持的色彩,但它更主要的是基于市场驱动和农民自主选择所产生的合作社类型。在运行过程中,也主要交由市场自由竞争予以优胜劣汰,这与上文述及的供销合作社呈现明显不同。整体来看,在我国各类合作社中,农民专业合作社从整体逻辑和运行实践视角都是最符合民法经典理论模型的合作经济法人。

通过组建农民专业合作社,农户克服了生产经营活动中的分散化局面,提高了协作性、组织性和专业性,这对拓展农产品流通渠道、促进农户增收和农业发展均具有重要作用。[21]农民专业合作社所具备的这些功能倒逼立法对其予以系统化规范和保护,故而,早在2006年10月即通过了《农民专业合作社法》(2017年修订,新法于2018年7月1日起实施),该法是迄今为止我国唯一一部对合作经济组织法人的设立规范、成员资格、组织和运行等进行系统规定的立法。

通过农民自愿联合组建、法律制度日趋健全规范、市场竞争自主淘汰,再加上政府的必要的引导、培育和扶持,我国的农民专业合作社的发展状况已呈现出繁荣之势。截至2020年5月的统计数据表明,全国依法登记的农民专业合作社已达到222.54万家,成立联合社1万多家,其中的入社农民成员超过6600万人,农民专业合作社已可辐射带动全国超过一半农户。[22]另一方面,由于农民专业合作社主要遵循市场自由选择、自由竞争的逻辑,在合作社发展实践中,也难免出现了一些缺憾,比如在一些地方合作社的发展实践中,逐渐出现了农业大户或入资较高的经营者侵袭其他普通农户搞“一言堂”的局面,这使部分合作社作为农民互助组织的性质被架空,而更类似于普通的以营利为目的、遵循资本多数决的企业组织。[23]另外,由于基层政府在实践中往往会为一些符合要求的合作社提供倾斜优待优惠措施,导致实践中出现了一些寻找农户挂名、包装的所谓“假合作社”“空壳合作社”,并通过这些虚假的合作社进行政策套利的不良现象。[24]

(三)信用合作社:从市场决定到市场淘汰

城市信用合作社、农村信用合作社是我国改革开放以前即存在的两类合作经济组织类型,彼时我国实行计划经济体制,政府管制过强,他们难以称得上是真正的合作经济组织。改革开放后,我国的城市、农村信用合作社回归到做实和强化合作制金融的路线,立足于解决普通城市居民、个体工商户、农民等弱势群体在生产、生活等方面的互助性金融需求。“通过资金和信用联合的方式,将成 员个人的资金化零为整、续短为长,续集闲散资金,并将这些资金转化为流通性生产资金,实现成员之间的资金余缺调剂。”[25](P.62)

但是,在社会主义市场经济建设的浪潮下,信用合作社在脱离政府过度管制之后,亦丧失了来自公权力的直接支持,被动卷入完全的市场优胜劣汰的竞争环境之中,此时,信用合作社面临着规模更大、盈利能力更强、商业属性更为浓郁的商业银行金融体系的挑战。与之相比,仅立足于解决弱势的个体成员间互助性金融需求的信用合作社竞争乏力,逐渐展露出颓势。[26]在这一过程中,我国的金融业监管机构也将发展的重心逐渐转向现代商业银行体系,合作制金融开始被视为信用合作社在转向商业银行体系改革的过渡阶段的产物。依照这一指导思想,在2003年,国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》,要求“积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度”,实际上是鼓励农村信用合作社改制为营利法人属性的农村商业银行;在2005年,银监会、央行、财政部、国税总局联合颁行《关于进一步推进城市信用社整顿工作的意见》,要求加快推进城市信用合作社的整顿和市场退出工作。在这之后,一部分农村信用合作社、城市信用合作社退出了市场,另一部分则渐进式地改制为农村商业银行或城市商业银行。如今,城市信用合作社已经完全退出了我国历史舞台;一部分农村商业银行仍在名称上保留了“农村信用社”“农村信用合作社”或“农村合作银行”的称呼,但其法律性质也早已与合作经济组织法人无关。换言之,我国的信用合作社最终在市场化改革的浪潮中被自然淘汰了。

三、制约我国合作经济组织法人发展的主要因素

通过上文对供销合作社、农民专业合作社和信用合作社发展境遇的依次分析可知,改革开放以来,我国各类合作经济组织的发展均面临一定的发展困境。整体而言,与更受公众关注、在社会经济发展中也作用更大的各类企业法人相比较,合作经济组织法人依然属于我国民事主体类型体系中的“非主流”,其在解决各类弱势群体尤其是农民的互助性、协作性需求方面,仍然存在明显的局限性。制约我国合作经济组织法人发展的制约因素主要有两个方面:

(一)合作经济组织发展的“夹缝地带”:政府与市场关系的二律背反

在我国改革开放进程中,政府与市场的关系问题一直是影响各个领域的发展前景与制度规划的核心议题。在经济转轨过程中,政府的职能也面临转型,在一些依靠市场自由竞争和优胜劣汰即可解决的经济领域或社会事务中,政府选择有序退出,节制其不必要的干预和管制措施;与之相对应,市场的力量则在改革开放过程中得以释放,市场在资源配置中的决定性地位受到重视,市场发挥作用的力度和广度明显扩张。[27]基于这一逻辑,在改革开放过程中,我国各类合作社都经历了政府干预力度的限缩, “准行政性”色彩在改革开放过程中被适度淡化。但是,相较以公司为代表的营利法人,合作经济组织并非市场的“宠儿”,其所立足于解决的互助性、协作性经济需求更受各类社会弱势群体、边缘群体的青睐,如果仅按照创造财富、增进效率、繁荣经济的市场化标准,合作经济组织法人并无竞争力。这就使得合作经济组织陷入了一种政府与市场关系的“二律背反”逻辑之中:理论上,只有政府退出干预才能使得合作经济组织回归其本源属性;但在社会主义市场经济的浪潮下,合作经济组织在脱离政府干预后,又“被迫与完全以营利为目的的企业法人展开竞争,而前者通常在逐利性上表现不佳,渐渐被优胜劣汰的残酷规则排斥出市场。”[28]

我国三类合作经济组织法人的发展窘境在一定程度上反映出政府与市场的矛盾关系,信用合作社是改革开放后政府退出力度最大、最彻底的,但也因此而过早过快地失去了政府的培育,最终在商业银行金融体系的强势竞争压力下选择改制、完全退出市场。与之相对应,供销合作社则在计划经济时代保持着更深厚的政治基础,这种体制上的惯性使供销合作社在改革开放后也能一直保持至今,甚至有所发展壮大;但依托政府支持也使其陷入了“路径依赖”。迄今为止,供销合作社经历几轮改革,依然难以做实其合作经济组织的实质,本质上仍是公权力意志的变相延伸。与前两者相比,农民专业合作社在政府与市场关系的处理上较为均衡,堪称我国最“名副其实”的合作经济组织法人,但在政府、市场两种力量的交互影响下,农民专业合作社一直存在诸多法人治理困境:一方面,市场决策的过分逐利倾向使合作社内部的大资本、大农户话语权被过分集中,合作社存在“企业化”的变异倾向;另一方面,基层政府一些针对合作社的扶持、优待措施又有被“搭便车”的风险,从而诱导了一批“假合作社”“空壳合作社”的产生。

(二)合作经济组织立法的“时空错位”:立法迟滞性与不对称性并存

改革开放以来我国的营利法人立法历程表明,适时的立法能为特定经济领域或市场主体的健康发展提供引领和推动作用。在民法典出台以前,以《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)为代表的单行立法体系,已经为我国营利法人的规范化发展提供了充分的指引,有关公司制企业法人的设立条件、成员关系、内部的法人治理结构、外部的运行与交易规范等都有了系统规范,且《公司法》自1994年实施以来,几乎每隔5至8年时间即根据社会经济环境变迁进行一次系统修正。⑥除公司法以外,还有《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》等单行法对“其他企业法人”进行系统规定。[29]与之相比,在我国改革开放40多年间,除《农民专业合作社法》之外,几乎没有涉及合作经济组织的任何单行立法,在民法典实施以前,我们甚至无法在法律层面明确合作经济组织是否具有法人地位。这就使得现实生活中活跃着的绝大多数合作经济组织都在“法外空间”运转,这些组织主要依托一些临时性的政策措施和松散的乡规民约、入社合同等予以调整,其设立条件、成员关系、治理结构、行为规则等方面存在大量的制度空白,合作经济组织的实践运行与立法进程出现了严重的“时空错位”。

除了立法的迟滞以外,合作经济组织立法的不对称性亦是一个值得重视的问题。尽管在实践运行中存在供销合作社、农民专业合作社、信用合作社等多种合作经济组织形态,但除农民专业合作社以外,针对其他合作社没有真正意义上的立法。这或许能从一个侧面解释,为什么在诸多合作社中,仅农民专业合作社还算有一个可以梳理和考察的“正常”的发展进程,毕竟它还通过立法实现了必要的制度供给。从规范内容上来看,《农民专业合作社法》的很多基础性规定完全可以适用到所有合作经济组织领域,并非是农民专业合作社所特有的制度。那么,除农民专业合作社以外,其他合作社是否可以套用该法人治理结构?在社会经济运行实践中,不同的社会群体是否可以根据自身的经济需求创设新的合作社类型?这些合作社在符合何种条件时,才构成民法典所谓“合作经济组织法人”的法定资质?目前的法律体系还没有明确回应。

四、我国合作经济组织法人的法律续造

民法典正式明确了合作经济组织作为特别法人的身份和地位,就合作经济组织制度构造的全部问题,这仅是开始。由于民法典只是完成了对合作经济组织法人属性的宣示性规定,有关其设立目的、成员身份、内部组织、运行规则、政策待遇等的具体问题,依然缺乏明确的规范指引。因此,有必要在民法典之外,对合作经济组织法人进行系统性的制度续造,使其克服发展中存在的局限性,从真正意义上解决各类弱势群体尤其是农民的互助性、协作性需求。整体而言,这种法律续造主要包含如下两个方面:

(一)立法模式改进:从合作社单项立法到合作经济组织统一立法

如前所述,除《农民专业合作社法》以外,我们目前并不存在其他合作经济组织立法,这导致合作经济组织的现实运行一直缺乏系统的法律指引。针对合作经济组织的立法讨论,存在两种不同的倾向:第一种是分散立法模式,即仿照《农民专业合作社法》的成功经验,针对其他合作社亦分别制定单行法律,如《供销合作社法》《信用合作社法》等;第二种则为统一立法模式,即制定一部统一的《合作经济组织法》,使其可以对各类合作社实现有效调整和规范。[28]

合作经济组织立法模式的选择主要取决于如下两组关系:一是合作经济组织一般规定与特别规定之间的关系,不论何种合作社,其设立和运行均需要符合很多共通的法律规则,另外再根据合作社自身的独特需求设置一系列特别规定。因此,如果采取分散式的立法,各单行合作社法之间将不可避免地存在高度类似甚至完全相同的法律规则,这就存在耗费立法资源、重复和分立法律规范的缺憾;与之相比,采取统一立法模式的《合作经济组织法》则可通过“一般规定+特别规定”的结构解决此问题。二是合作经济组织的静态现实与发展前景之间的关系,我国改革开放以来合作经济组织的发展境遇表明,合作社的具体运作形态并非一成不变的,有些合作社可能会在历史演化过程中消亡(如信用合作社),有些合作社则又可能因为社会环境的变化而发生重大改革,或产生全新的合作社类型。故而,如果采取分散式的立法,将有可能因为时过境迁而使一些单行合作社法丧失适用空间,同时又“会对实践中产生的新型合作社立法回应十分被动和消极,出现新产生的合作社类型暂时无法可依的现象。”[28]与之相比,在统一立法模式中,此类问题则可通过《合作经济组织法》中的合作社一般规定予以回应和调整。事实上,基于鼓励各类社会弱势群体通过组建合作社提高彼此协作性的考虑,合作经济组织的具体类型本身即应当保持必要的开放性。亦即,不论基于何种目的,只要其成员关系和组织规范符合了合作经济组织的一般要求,即有必要通过特定的注册登记程序,使其以“某某合作社”的名义合法化运作。这便决定了,依照“存在一种合作社,就制定一部单行立法”的逻辑和手段,必然无法满足社会发展现实需求。

综上所述,合作经济组织统一立法模式更适合我国经济社会发展的现实需求,其具体立法策略应为:在现行《农民专业合作社法》所取得的立法经验总结的基础上,将其扩充、改造为《合作经济组织法》。该法应当包含如下三部分内容:

其一,在原《农民专业合作社法》中具有普遍性意义的规范基础上,对其进行必要的修正,升格为合作经济组织法人的一般规定,此部分规定适用于所有的合作经济组织。这部分内容应包括但不限于:合作经济组织的基本法人性质和特征;设立合作经济组织的程序和条件;合作经济组织的成员资格及彼此关系;决议机制和盈利分配机制;法人治理结构;运行中的规则及其法律责任,等等。

其二,在前述合作经济组织一般规定基础上,另行对农民专业合作社、供销合作社等一系列现实中存在的合作社类型进行专章特别规定,明确这些合作经济组织单独适用的法律制度。比如,针对农民专业合作社,可基于鼓励资本助农惠农的考虑,对出资额或与本社交易量(额)较大的成员享有的附加表决权或额外盈余分配权作出规定;针对供销合作社,则可基于规范和限制其“准行政化”属性的考虑,对其组织和行为规则做出更多的约束,并应明确各级合作社及其联合社之间仅存在宏观指导关系,而非行政机构上下级之间的命令与服从关系。

其三,在该法最后一部分对《其他合作经济组织》进行补充规定。本部分内容应当明确,对于现实中可能存在的诸类新型合作社,其成立、组织和运行要适用上述第一部分的一般规定,而如果这些合作社的性质与农民专业合作社、供销合作社等存在相似之处,则可参照适用上述第二部分的各合作社特别规定。

(二)配套制度建设:构建合作经济组织支持性政策法规体系

除了制定系统、完备的《合作经济组织法》之外,还应当立足于合作经济组织围绕关怀社会弱势群体,尤其是助力“三农”方面,为其打造一整套支持性政策法规体系,促进合作经济组织进一步发挥其在公共服务和社会治理方面的正向功能。如前所述,合作经济组织法人在创造财富、增进效率方面的秉性远不如营利法人,将两类法人置于同样的商业化标准,完全依照市场优胜劣汰的逻辑予以处置,对合作经济组织并不公平,它会使其隐含的帮扶弱势群体、增进社会公共服务的作用受到抑制。政府对合作经济组织法人施以扶持和优惠待遇是必要的,但是,这种扶持待遇建立在两个前提之上:其一,它是一种间接的、引导性的扶持,而非直接的政府干预,更不是以政府管制来取代合作经济组织成员的民主决议;其二,这种扶持必须建立在规范化、法治化、平等化的前提之上,不应在扶持过程中寻租创租、滥用公权力。概而言之,针对合作经济组织的支持性政策法规体系包括但不限于如下三个方面:

一是建立健全合作经济组织的身份识别监管系统。在我国合作经济组织运行实践中,一直存在以政策套利为目的的“假合作社”“空壳合作社”现象,[24]要设立有效的身份识别监管系统应对这一问题。具体来说,政府可在针对合作经济组织支持性政策的运行和监督过程中,设置针对各类合作社的“黑名单”和“白名单”,并根据现实情况的变化而对名单进行调整。所谓“黑名单”是指,如有证据表明合作经济组织存在虚假情形,如存在庞大虚假的挂名成员、在实际决议时遵循资本多数决、或盈余分配中未按照成员贡献率分配等情形,则表明该合作社实质上不具备合作经济组织之实质,应排除在政策优待范围之外;所谓“白名单”是指,政府会在日常监管中识别那些“优质”合作社,此“优质”合作社并不以盈余分配水平高低为标准,而是主要取决于其法人治理结构的健全性、解决成员互助需求的水平、公共服务能力等方面,此类合作社会成为政府设置优待支持措施时的优先考虑对象。

二是构建合作经济组织的信贷、财政等系列政策支持体系。在上述有效的身份识别监管系统支持下,即可针对各类合作经济组织在不同经济领域和社会群体中的实际作用,与之匹配一系列在信贷、财政等相关的政策支持体系。鉴于新时代我国合作经济组织在助力“三农”方面的实践作用已得到充分的体现,这套政策支持体系应当优先围绕农村基础设施建设、农产品供销渠道开拓、农民生活条件改善等方面展开,通过融资支持、财政补贴、政府优先采购等多样化的形式,进一步发挥合作经济组织的功能。在设置和实施这些政策支持体系过程中,要杜绝实践中基层政府存在的“嫌贫爱富”问题,对规模大、成员多、GDP贡献量大的合作社存在过多的政策优待偏好,这会诱发实践中存在的通过“假合作社”进行政策套利的行为。[12](P.188)亦即,要确保政策支持体系均衡化、平等化实施,并符合竞争中性原则。

三是培育和鼓励农村合作经济组织开拓农产品流通渠道,并在此基础上赋予农村合作经济组织反垄断法适用豁免资格。农业生产经营活动向来存在“上游弱、下游强”的结构性特征。[30]基于对自然地理条件和特定物流渠道、销售渠道的依附性,上游农业生产者通常对特定的下游农产品流通商具有较大的依赖性,这使农产品的下游流通商通常对农业生产经营活动具有较大的议价能力和话语权,进而可能在农产品采购过程中对农民进行盘剥,影响其增收。[31]此时,通过农村合作经济组织将农民联合起来,培育、发掘特定的农产品流通渠道,有利于提高农民相较下游农产品流通商的议价能力,同时还有利于提高我国农产品的流通效率、造福消费者。[12](P.183-186)对此,《中华人民共和国农业法》第27条予以典型体现,未来有必要通过相关细致化的政策法规供给予以进一步落实,强化农村合作经济组织在拓展农产品流通渠道方面的功能。但是,农业生产者通过合作经济组织协同构建和开拓农产品流通渠道的行为,有可能因构成“垄断协议”而招致反垄断审查,对此问题,国际上诸多国家均对农业生产者及其组建的合作社设置了反垄断法适用豁免资格。[32]在我国,《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)亦有相关法律条文对此有所体现,但该规定在实践中一直存在一些疑难之处有待明晰。⑦在《反垄断法》基本规定基础之上,国务院反垄断委员会联合农业农村部可出台《关于农业领域的反垄断指南》,让农业合作经济组织在开拓、发掘农产品流通渠道过程中,获得反垄断适用豁免资格的基本条件、主体范围、行为范围和限制性措施。

结语

在民商事法律制度的整体运行中,任何一类法律主体均有其自身无可取代的功能、地位和作用,合作经济组织法人亦不例外。相较于以公司为代表的营利法人,合作经济组织法人仅致力于解决成员的互助性需求,其在推进经济发展中的“贡献率”不大,因而在整体社会经济运作中显得不够重要。但事实上,通过合作经济组织法人的规范运行,可以提升一些容易受忽视的社会弱势群体的利益,有助于增进社会和谐和实现共同富裕。从这个角度而言,合作经济组织法人既是政府公共服务的“减压阀”,又是社会治理压力的“缓冲器”。本文对我国合作经济组织法人的内涵、性质、发展境况进行了系统分析,并在此基础上为合作经济组织法人的法律续造提供了一整套改进建议,希望能促进我国相关领域的法制进一步完善,对促进我国各类合作经济组织的健康发展有所裨益。

注释：

①民法典第87条第二款规定:“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”第90条规定:“具备法人条件,基于会员共同意愿,为公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体,经依法登记成立,取得社会团体法人资格;依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有社会团体法人资格。”据此可知,我国民法典原则上将纯粹的公益目的与“会员共同利益”(互益)目的均纳入到非营利法人的范畴,仅单纯在非营利法人体系中排除了合作经济组织法人,将其归类为特别法人而已。因此,在制定民法典的研讨阶段,即有一种反对性的研究观点认为,如果依照“营利法人”与“非营利法人”的二分法逻辑,那应当将合作经济组织法人界定为非营利法人,而非特别法人。更多分析,可参见孙晓红,师子祥:《合作社法人类型辨》,中北大学学报(社会科学版),2020年第2期。

②除供销合作社、农民专业合作社、信用合作社以外,我国在改革开放初期还曾经短期存在过一些“非主流”的合作社,如住宅合作社、保险合作社等,但要么仅存在于一些特殊的社会时期,在短期运作后便消亡,要么对社会经济发展产生的作用极度有限,不具有典型性。故此,对此类合作社,本文不做展开分析。

③参见《中华全国供销合作总社章程》第2条、第8条。

④比如,作为独立企业法人的中国供销集团有限公司即是中华全国供销合作总社全资设立的企业,与之相类似,总社、供销集团等还通过全资、参资等形式设立了中华棉花集团有限公司、中国农业生产资料集团公司、新合作商贸连锁集团有限公司等;而在设立事业单位、社会组织方面,则有中华合作时报社、中华全国供销合作总社管理干部学院以及多个研究所、研究机构。

⑤参见《农民专业合作社法》第2条。

⑥《公司法》自1994年实施以来,在1999年、2004年、2013年、2018年各自进行了一次系统性修正,且目前新一轮修正的《公司法》草案也正在进行审议。

⑦《反垄断法》第69条规定:“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为,不适用本法。”该规定中的“农村经济组织”显然包含各类农村合作经济组织。但是,实践中,本条的适用存在较多疑难之处,比如,属于豁免范围的“联合或者协同行为”究竟包含哪些具体的垄断行为,作为豁免主体的“农业生产者及农村经济组织”是否包含下游农产品流通商,等等。更多分析,可参见邱隽思,段宏磊:《中国农业反垄断执法的省思与改进——基于对<反垄断法>第56条的再审视》,《学习与实践》2019年第1期。