公益基金会发展过程中法与人的问题及对策

邱繁 邬灿霞

[摘 要]公益基金会作为近年来发展较快的慈善活動主体，发挥着弥补政府失灵与市场失灵的作用。由于我国公益基金会起步较晚，有关法律制度不健全，现代社会组织体制及管理运行机制不完善，从事公益基金会运行的人员的素质不高，已经出现社会发展形势和公益基金会发展趋势不相匹配的情况。文章探讨公益基金会发展过程中法与人的问题，从法和人的角度分析，提出解决公益基金会发展过程中法与人的问题的对策，以期为促进公益基金会的发展提供借鉴。

[关键词]公益基金会；法治；人治；法律制度；行业规则

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）14-0031-03

一、公益基金会发展概况

公益基金会是慈善组织的一种，目标指向是公益活动，公益基金会根据组织的类型可分为全国性和地方性两个层面。公益基金会的组织框架简洁清晰，一般由监事会、理事会组成，理事会与监事会平级，决策机构是理事会。理事会由基金会发起人、主要捐赠者及基金会管理运行人员组成，有数名成员主要参与投资决策及项目运营决策，监事会负责基金会的监督工作。

我国于2004年6月1日起施行的《基金会管理条例》将“基金会”定义为“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”[1]。目前，我国关于基金会管理的相关法律主要有2004年颁布的《基金会管理条例》、2005年颁布的《民间非营利组织会计制度》、2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）。除此之外，2014年12月颁布的《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》对基金的管理提出了相关要求。其中，2016年颁布的《慈善法》成为慈善领域公认的里程碑式的基本法[2]。根据基金会中心网统计，截至2021年1月4日，全国已有8459家公益基金会，比2015年增长了76%[3]。代表社会力量的非公募公益基金会不断崛起，已经超过公募基金会的发展数量，在教育、医疗、扶贫和环境保护等领域发挥着越来越重要的作用。

当前，我国基金会迫切需要厘清法治与人治的关系，形成科学的管理制度，有效整合社会资本，促进我国公益事业的持续发展。因此，本研究基于公益基金会发展过程中遇到的法治与人治的问题研究，探讨公益基金会发展过程中如何厘清法治与人治的关系，尝试提出解决对策。

二、影响公益基金会发展的法与人的因素

（一）法的因素

健全的法律制度是公益慈善事业合理有序健康发展的根本保障。但是当前，我国公益慈善领域的法律法规尚不健全，公益基金会在发展过程中遇到多重障碍。

1.法律制度有待健全

《基金会管理条例》作为基金会运行的主要法律依据，在内容上未对基金会的各种行为做出全面规范，缺乏实际的操作经验，以行政法规、规章为主，立法较为分散，层次较低，时间滞后，缺乏实践经验总结，不能满足当前基金会的发展需求[4]。《基金会管理条例》《慈善法》自颁布实施后，未能根据社会发展的实际情况修订，缺乏配套的条例规定，影响了行业的健康发展。

2.行业规则尚未建立

2015年，广州市实施了《广州市社会组织管理办法》，实行基金会年度报告制度，定期对一些社会组织进行专项抽查，规范其慈善活动。2017年1月颁布的《社会组织抽查暂行办法（征求意见稿）》明确提出对社会组织的抽查要求。2021年4月颁布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对慈善行业提出了积极参与基础社会治理的要求。2022年，民政部针对慈善行业的乱象问题，取缔了一批涉嫌非法的社会组织。

通过国务院和各主管部门出台的相关管理办法和意见可知，国内慈善行业尚未形成有序的行业规则。目前，我国基金会的行业组织包括中国基金会中心网、中国非公募基金会发展论坛，但是缺乏权威性和知名度，没有建立有效的行业规则，没有根据实际情况制定行业准则[5]。基于此，基金会行业应建立统一的行业规则和标准，通过会员的认可，确保基金会的强制性、约束性及权威性，发挥行业协会的作用，实现基金会行业的有序发展。

3.尚未形成遵纪守法的自觉

制定法律的目的在于建立和维持社会秩序，使人们知法、懂法、不犯法，目前基金会行业制定的各种法律法规、规章制度，其目的在于保证基金会遵守法律法规、规章制度和行为准则，实施科学决策，实现基金会的宗旨和使命，为需要帮助的服务对象提供公益扶助。然而，当前公益慈善基金会行业并未形成遵纪守法的自觉，在非正规的组织管理中，重人情轻规矩、重人治轻法治的现象十分严重，缺乏行业共同认可的秩序制度[6]。

从现有的法律制度、法治环境和法治框架来看，我国公益基金会面临法律制度不健全、行业规则尚未建立、遵纪守法的自觉尚未形成等困境；同时，社会环境、行业发展、社会大众等都对公益基金会的发展提出了更高的要求，社会需要公益基金会完善相应的职能，助力慈善事业的发展。

（二）人的因素

作为公益慈善组织，公益基金会的组织发起者、基金会的理事会和监事会人员、慈善活动的捐赠人与受益人、社会公众之间形成了多重利益关系，在利益关系中容易引发冲突的主要是组织发起者、基金会管理者、捐赠人之间的利益问题。如果无法妥善协调各方利益，厘清各主体间的关系，满足各方的合理诉求，公益基金会的发展势必会受到阻碍，进而影响公益慈善事业的健康发展。

1.组织发起者

基金会的组织发起者作为组织成立的核心，是决定组织有效运行的关键因素，其成立公益基金会主要源于实现利他主义精神、追求自我形象、传达内心世界的责任感与同情心、塑造社会形象等动机[7]。不论组织发起者源于何种动机，基金会一旦成立，其所有权和归属权就与发起者脱离，成为社会公益慈善事业的一部分，但其发起者在基金会的运行过程中仍然会发挥重要的作用。

不同的发起者成立组织的目的不同，对组织的影响力也不同。不同的组织管理方式对于组织运行效率的影响也不同，在缺乏有效监管的情况下，组织管理者的个人职业素养能够直接影响公益基金会的存亡。组织发起者将各方的利益集合在一起，使各方在利益上趋同，但在实际发展过程中，初衷与目的会逐渐发生偏移。

2.理事会和监事会

目前，公益基金会的内部治理由理事会管理、监事会监督，但是，在实际操作中忽略了监事会的影响，也未发挥监事会的监督作用。在实际中，理事会是决策机构，秘书处负责执行理事会决策和开展日常业务，监事会根据规定检查基金会的财务和会计资料，上述主体在权责方面未能严格区分，职能存在重合的部分，理事长和秘书长的工作内容没有严格区分，监事人员和财务人员的职能没有独立出来[8]。

3.捐赠人

从法理上讲，基金会的组织发起者、监事会和理事会人员、捐赠人之间彼此具有独立的法律地位。在实际的公益慈善活动中，捐赠人通过捐赠手段委托公益组织间接地从事公益活动，其公益资源不能全部到达资助对象手中，在慈善活动中需要支付一定的管理成本。管理成本不可避免地会占用部分慈善资源，导致捐赠人原本的慈善捐赠不能完全用于慈善目的，导致捐赠人与公益基金会之间产生无法避免的利益冲突。

近年来，慈善领域的一系列负面新闻造成慈善组织和捐赠人之间的不信任，加之目前我国从事公益基金会管理运行的工作人员的素质不是很高，在使用慈善资源的过程中难免会产生“搭便车”“捎带”“人为浪费”等问题。这使得捐赠人在公益基金会发展过程中不仅没有成为一大助力，而且站在了公益基金会发展的对立面，使基金会获取的捐赠资源无法最大化，无法提升公益基金获取资源的能力。

三、解决公益基金会发展过程中法与人问题的对策

在法治逐渐完善的同时，要发挥人治的辅助作用，处理好公益基金会发展过程中法与人的关系，促进公益基金会的健康有序发展。

（一）健全法律法规

相关基金会要根据现有的法律法规，制定本基金会的规章制度，公益基金会根据《基金会管理条例》并参考相关的法规，制定基金会章程，在章程中明确业务范围，规定组织机构和负责人，就有关基金会的项目运行、财产管理和使用、章程修改都进行明确的规定说明。同时，在官网上公布其组织框架、基金会简介及项目介绍等，做到有法可依。

（二）提升人的素养

在基金会的内部管理中，每个人的素养会直接影响决策的效率。基金会在决策时应考虑公益目标和基金会的宗旨，而不是出于市场机制的天然逐利性。公益基金会的管理运行者要提升思想觉悟和个人素养，立足公益慈善的角度做出合理决策，通过社会道德、公众舆论和个人价值认同等，强化基金会管理者的自律，利用人的因素对其实现无形的监管[9]。

（三）法治为主，人治为辅

在当前公益慈善领域法律制度尚不健全的背景下，以《慈善法》《基金会管理条例》《民间非营利组织会计制度》等为基础，在基金会内部管理上适当简政放权，在法治的基础上，辅之以人治，发挥专业技术人才的作用[10]。

（四）法治与人治相结合

法治与人治是相对立而存在、相斗争而发展的[11]，二者在一定的环境下相辅相成。作为社会主义制度下的公益基金会，其在发展过程中的最终目的是实现法治，在法治框架下形成完整的制度。在人治体系下，可以利用法律法规的作用达到良好的治理效果，法治与人治的分界在于依靠相对理性的法实施治理，还是依靠相对理性的人实施治理，对于法治与人治的关系只能从相对理性的角度看待[12]。

四、总结和反思

进入新时期，公益基金会在开展具体公益项目的过程中，应采取理事+监事相结合的管理制度，通过基金会制定的章程开展人员管理。要注重对管理人员的培训，使其了解基金会的宗旨、理念和价值观，注重志愿者的人文观念和价值理念的培养。同时，在根据《基金会管理条例》制定基金会章程的基础上，要增强基金会的社会意识和公民意識，完善基金会立法，进一步明确基金会的民事法律地位，建立信息披露制度，健全监督机制，提高管理水平，推动创建法治与人治协同发展的社会环境。

参考文献：

[1]唐德龙，张丽.基于过程视角的非公募基金会项目管理模式研究——以上海真爱梦想公益基金会为分析对象[J].北京科技大学学报（社会科学版），2014（02）：112-118.

[2]王伟红，崔竹青.基金会信息披露：制度演进、演进特征及优化方向[J].财会月刊，2020（01）：94-99.

[3]高建荣，吴佳美，刘涵，等.S公立基金会内部控制体系构建——基于慈善组织治理[J].会计之友，2018（17）：61–66.

[4]王瑾，凌宁.民办公益基金会发展中存在的问题及对策研究[J].重庆社会主义学院学报，2015（05）：90-93.

[5]李新天，易海辉.公益慈善中的代理问题及其治理——以企业基金会为视角[J].浙江工商大学学报，2015（04）：46-54.

[6]苗青，尹晖.赋能慈善组织需要什么样的研究？——兼谈筹款的道与术[J].社会保障评论，2021（12）：123-136.

[7]程昔武，纪纲，范青云.财务信息披露影响捐赠收入吗——基于中国公益基金会的经验证据[J].财贸研究，2018（04）：102-110.

[8]刘丽珑.我国非营利组织内部治理有效吗——来自基金会的经验证据[J].中国经济问题，2015（02）：98-108.

[9]周航，李宇立，郑倩.公益基金会运行效率：一个文献综述[J].财会通讯，2020（14）：18-23.

[10]王耀海.人治漏洞的法治克服[J].学习与探索，2015（10）：74-80.

[11]杨储华.理性的法治与人治[J].河北法学，2010（09）：178-179.

[12]周中之.法治思维下当代中国慈善组织的治理和监督机制[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2021（02）：102-109.