探索中国县乡社会现代转型的新成果

齐佳宁

县域治理自古以来便是国家治理的重要基石。“郡县制”作为国家行政体系和社会治理结构的基本范式，以一体化权力的直接统治塑造了中国人民普遍的政治大一统意识，对中华文明突出的统一性和中华民族强大凝聚力的形成有重要作用。时至今日，如何诠释与建构以县乡为核心的基层社会治理体系，不仅是新时代发展和完善基层治理体系现代化的理论需要，也是回应和提升基层治理能力现代化的现实需要。这既需要多学科领域学者把握我国当代基层社会治理研究的基本状况，又需要探究当代中国打通基层社会治理“最后一公里”的实践智慧。武汉大学社会学院杨华教授在《县乡中国：县域治理现代化》一书中，站在深入推进县域治理现代化的时代之巅，以县域治理现代化为主线，从科层组织内部视角出发，展开对基层社会治理的讨论，为我们探索出兼具系统性、针对性、可行性的方案与路径。其中，作者在该书中提出了许多具有创新性和启发性的见解，主要体现在以下三个方面。

第一，从国家治理现代化的时代背景入手，对县域治理体系的实践样态进行深入剖析。作者指出，基层治理体系的条块关系发生了新改變，表现在县级党政与业务部门关系中，党的全面领导不断加强，党委政府权力得到强化，不仅如此，业务部门与乡镇的关系也出现了新变化，前者所扮演的角色由职能部门转变为对后者的协调和督考。在事与责下沉一线的实践中，乡镇科层组织掌握着较少的资源和自主空间，却面临来自县级党政和业务部门的双重压力。总体来看，作者立足国情，以党的十八大为时间分界线，对条块关系的新变化进行对比分析，指出当下基层治理体系的症结所在，即在条块合一的驱动下，县域条块矛盾由县委县政府与各部门目标不一，转变为当下乡镇与部门权责不匹配。杨华教授通过拉长分析观察的距离，循序渐进，环环相扣，为我们呈现出县乡社会现代转型的新成果：条块关系是县域治理体系现代化的核心问题，既突出了当下真实的实践形态，又使我们系统了解变化的本质及前因后果。

第二，围绕基层治理能力的核心议题——自主空间，对县域治理能力的现代化进行了充分讨论与深刻剖析。众所周知，乡镇政府处于治理“末端”，承担着一线治理的角色和职能，作者敏锐地指出“自主性空间”不足是造成基层工作负担重的根本原因。基于此思路，作者提出要整体看待县乡村治理。实际上，杨华教授提出的从整体上看待是指在条块关系中探索县乡治理的改革路径，使基层政府能够拥有更多的治理自主性，拥有更多能够促进自我改革、发展的自主性。在实践层面，相对于国家正式科层组织而言，基层应具有简约化治理的能力，能够因地制宜地变通。因此，在国家治理转型的过程中，需要对基层政府适度松绑，使基层政府能够采用主动性行为表达自身诉求，提高政策或目标设定的话语权，也为基层政府在行使权力和政策转换中发展一定的治理自主性，赋予其政策目标、政策执行的调适空间，使基层政府能够结合具体治理情境在改革与发展方面进行有益探索，用更具灵活性的政策手段整合自身资源，以达到政策、法令、制度等高度规范化科层组织的产物，最终能够适用于非规范化、人情化的乡村社会，实现各项良策“最后一公里”的准确贯彻，将治理优势转换为治理效能。需要关注的是，赋予基层政府治理自主性的多少，要严格依据相关的法律文件来确定，在法律规定的范围允许其具有治理自治性，并约束基层治理自主性的无序扩张，以保障国家政策贯彻的统一性。

当然，上述这种尝试显然会受到来自其他条块组织的干预和挤压。在此种境遇下，也应当注重政府内部的整体整合性，给予基层政府一定的治理自主空间。自主空间也可称之为“留白”，以减“重”来减负，以空间留白来缓解“重压”。其中，作者提出的“片线结合”不乏是一次不改变体制变革机制的大胆尝试和有益创新，通过统筹考虑基层公务员的工作能力、喜好个性、社交关系等因素，对人员的任用不再受到岗位条件的限制，在人员与工作中进行双向选择，针对不同类型的治理任务匹配对应的公务员，使人、岗、事达到最优结合，利用普遍化的体制资源处理特殊性的治理事务，将两者有效衔接和精准匹配。简言之，重组有限的体制资源，将工作机制本地化，保证体制稳定与机制灵活的辩证统一，凸显基层治理效能的时效性。此著作中，杨华教授在科层组织内部视角下，将远与近，整体与部分相结合，对基层治理活力的关键——自主空间，进行了充分阐释，提出的对策中蕴含着唯物辩证思想，我们可以进一步将其视为治理空间的相对性，即基层治理在政策制定、执行中寻求自主张力，在稳定与活力间寻求平衡。

第三，推动县域治理能力的现代化，不仅需要从宏观层面注重基层政府治理的自主空间，在微观层面释放基层干部的治理自主性与治理活力也尤为重要。我们知道，乡村治理具有综合性和复杂性，并不能完全适用于标准化的科层分工，对此，杨华教授从基层干部个体的角度提出，释放基层干部的工作自主性仍是核心所在，尤其是在监督考核乡镇工作时，更应强化结果导向，关注实际工作能否发挥基层治理的有效性。结合前述可以看出，无论是组织层面抑或是个体层面，工作自主性均是深入推进基层治理能力现代化的主旨所在，尤其是著作中为激励与发展干部个体所提出的见解十分具有可操作性，既能对理论研究者进行启发性指引，又能与基层一线实务工作者产生共鸣。

受此书启发，从长远来看，我们所面临的风险和问题或许远比想象中更加复杂和多元，应深化改革开放，缓解传统“压力型体制”社会治理方式与现代化社会发展目标间的矛盾，释放基层社会治理的活力，把握好自主张力，但受困于自身框架内的改革终会劲力不足，因此，有竞争才有动力，扩大对外开放，参与更大范围的竞争，以实践推动理论创新，才能为内部改革提供持续性动力。考虑到我国县乡社会的治理环境错综复杂，短期内治理事务愈多愈细的趋势难以改变，可借鉴治理理论，从纵向治理层级、横向治理功能以及公私部门三个方面整合科层组织，寻求与社会力量协作。中国式现代化的基层治理必须扎根中国大地，治理理论作为舶来品，在我国实践形态中如何转化为治理效能，应立足基层的现实条件，赋予鲜明的中国特色，并结合差异化的实践环境进行深入探究。

纵观全书，杨华教授用极具时代性的基层实践场景，对当下基层治理体系的新变化进行剖析，提出了注重以自主性为核心的基层治理能力，形成了一整套系统性、启发性的见解和观点，向我们呈现出中国县乡社会现代转型的新成果。该书算得上近年来我国基层治理领域的一部优秀学术专著，是杨华教授长期投入到基层一线调研的心血之作，作者严谨、求真的学术品格贯穿全书始终。当然，书中给出的方案与路径还有待与各地的治理实践与实际情况相结合，书中提出的我国县乡社会在转型期面临和需要解决的现实问题值得我们进一步深入思考。

（作者系河北大学法学院硕士研究生）

责任编辑：王玉倩