优化法治化营商环境建设的路径探析

尹详瑞

［摘要］习近平总书记指出，法治是最好的营商环境，是营商环境建构与优化最根本、最长久的保障路径。目前，我国法治化营商环境建设已取得阶段性成果，但仍存在诚信政府制度建设缺位、营商主体法治意识淡薄、区域间司法壁垒严重、多元商事纠纷解决机制不健全等客观问题。为此，应发挥政府机关主力军作用，并坚持司法改革为主线，通过以“信用善治”理念建构诚信政府、加强法治宣传教育、革新司法联动模式以及创新智慧司法等路径优化法治化营商环境，以期解放生产力，提高区域竞争力。

［关键词］区域治理；营商环境；法治经济；优化路径

［中图分类号］D927   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2023）07-0042-05

2020年11月中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”这一全新理念，并在这一概念视角下完成了对法治化营商环境理念的整合与归属。习近平总书记指出，各级政府应对民营企业的发展予以充分支持，同时也要关注公私交往之间的边界，做到“君子之交淡如水”，构建起“亲清”的政商关系[1]。这一重要论断为营商环境建设提供了理论依据，为实现经济高质量发展确立了根本遵循。

近年来，随着我国“放管服”改革、“一带一路”建设、区域协调发展、粤港澳大湾区开发等国家战略的深入实施，与营商环境建设和优化相关的议题愈发受到关注和重视。各地为积极回复这一议题均开展了相关探索，如：黑龙江省组建营商环境监督局；辽宁省率先颁布国内首部省级地方性法规《辽宁省优化营商环境条例》；内蒙古自治区建立“一体化”政务服务平台；陕西省创设税务服务“网格化管理平台”；杭州率先推行工业用地“云上供地”模式；深圳推行“一号改革工程”，精准推进《重点任务清单》等等。上述举措显现出各地区构建更加开放、竞争有序的市场的决心，也为未来我国从区域开放到融入世界经济体系提供了保障。党的二十大强调，要以促进区域协调发展为根基加快构建新发展格局，并指出与世界其他发达经济体相比，我国法治化营商环境建设仍有不足。因此，以法治化营商环境的建设经验为基础，并以目前存在的现实问题为导向探究如何解决营商环境建设的现实问题，进而在法治框架下对营商环境的建构提出具有现实意义的建议。

一、法治化营商环境建设的内涵要义

（一）营商环境与法治环境的概念界定

目前学界围绕营商环境这一概念所给出的界定并不一致，大部分学者普遍将法治作为这一概念的核心内涵。如张志铭教授指出，营商环境是国内企业在某一地区运营的过程中所处的外部环境，包括立法、司法、执法等多个层次，诸如企业在建立、运营和退出等环节所要遵循的法律法规、行政部门运作效率等[2]。该营商环境概念下，法治被作为营商环境的核心内涵。质言之，在我国市场经济转型以后，为了达成营商环境对法治化建设的需求，法治环境建设是关键一环。所谓法治环境，就是“全社会主张法律主治、依法而治所构成的特定意义上的社会环境”[3]。法治是最好的营商环境，对市场主体的经营规制、产权保护、长远利益保障等具有不可替代的特殊作用。

（二）法治化营商环境的内涵解析

法治化营商环境这一概念包括营商环境和法治环境两个维度，是二者的有机结合。一方面，可对行政部门的权力行使起到制约作用，能更快推进服务型政府的建设，提升政府对于市场主体的服务能力。另一方面，也能提高司法机关的审判公正性，强化市场主体对于法律的关注和遵从度，对经济发展具有巨大的推动力。

法治化营商环境建构具有全面性、持续性和动态性的特征。通常要从法治思想、法律制度和执行实践三个维度进行建构。在法治思想层面上，政府要尽快推进自身职能转型，不断完善现代化政府建设，将依法行政作为自身的运作方针。社会群众和经济主体都要养成法治思想，尽快祛除“托关系”“走后门”等不良思想。在法律制度层面上，要加强立法建设，为营商环境建构奠定稳固的外部基础，一方面可对行政机关的公权力加以约束，另一方面也能提升企业对于法律的遵从度[4]。在执行实践层面上，要建构营商环境全方位评估体系以及奖惩制度，保障实践结果公平、稳定和行之有效。总之，要重视法治建设对营商环境的重要作用，通过法治化发展来改善区域营商环境，进而为经济的高速发展保驾护航。

二、法治化营商环境建设的困境

（一）合规监管不到位，诚信政府建设不足

善治以法治为前提，法治思想要融入政府治理各环节，只有这样才能确保决策的科学性，确保公众的权益都能得到充分保障。一方面，一些地方政府机关和工作人员在执法实践中往往会出现执法不严、选择性执法、政策朝令夕改、“新官不理旧账”、拖欠工程款、收费不规范等情况，存在寻租现象，导致稳定的市场秩序受到干扰，政府行政行为监管缺位。

另一方面，一些地方政府为能尽快招商引资会推出一系列优惠政策，然而在企业落户后有些政策却无法兑现，损害了政府公信力。在此背景下，社会公众以诚为本的思想受到严重冲击，市场主体因秉承利益至上的思想而频繁出现恶意违约的情况，显现出政府诚信制度建设不完善的客观问题。

（二）司法审判时限长，司法联动机制缺位

从我国司法机关确立立案登记制以来，案件数量不断增多，但承办案件的法官人数并没有明显增加，有限的司法資源已无法满足日益增长的争议解决需求，案件处理效率不尽如人意[5]，严重限制了市场主体经济发展活力。

此外，我国司法领域没能在服务和保障营商环境建构方面打造不同层级充分交互联动的制度，司法碎片化的情况依然没有得到根本解决。一是不同层级司法部门之间没有针对商事裁判、判决执行等营商相关案件构成常态化的内部监督制约机制[6]。二是司法和行政对于产权保护认定所设立的标准不同。判定标准的差异导致知识产权保护缺乏一致性，部门之间的交互效率较低[7]。三是不同地区司法部门在信息交互、案件审理、强制执行等方面缺乏联动机制，导致不同地区司法部门的协调性严重不足，容易出现区域司法冲突[8]。

（三）市场主体法治意识淡薄，公共法律服务资源匮乏

目前，市场主体没能建立起对法律法规的信心，社会群众和营商主体依然持有人治思想，这对于法治化营商环境建构形成阻碍。同时，许多企业对于法律法规的遵从度也较低，市场内存在大量盗版仿制、恶意违约等现象。这些问题显现出市场主体法治意识淡薄的客观事实，对社会法治系统建构产生了消极影响。

上述问题折射出我国公共法律服务覆盖面较窄的客观现实。法治宣传不到位，市场主体法治意识也就无法得到提升。当前，经济发达地区往往拥有更为充沛的公共法律服务资源，而经济落后地区则缺乏足够的法律服务，导致公众法律意识参差不齐。同时法律服务从业者多愿意服务政府的相关部门，民营企业尤其是小微规模企业都无法获得充分的公共法律服务。在法治宣传层面上，一些区域依然沿袭传统的宣传模式，诸如横幅、板报等等，导致相关法律法规、政策的宣传欠缺指向性。

（四）商事纠纷复杂多变，多元化解决机制建设不足

当前，我国经济发展已进入增速换挡期。资源配置、发展路径的变化以及各种不确定因素叠加，势必会对各种社会关系产生影响，社会矛盾纠纷的类型也会更加复杂、数量更多[9]，以致传统纠纷解决机制无法妥善地解决这些难题。

为适应法律关系及社会矛盾的复杂变化，部分地方司法机关探索建立了多元化商事纠纷处理机制。一是调解前置程序执行不力。对于先行调解的时机，立法机关和司法实务部门有着不同的理解，前者认为，先行调解应在立案前或刚立案时进行；后者认为，先行调解应从立案前开始并贯穿整个诉讼过程。目前，调解前置程序尚未有明确的法律制度加以规定，处于立法模糊地带。尽管很多法院进行了繁简分流工作探索，并制定了调解分流工作指导方案。但由于案件分流缺乏明确的审查标准，导致大量案件调解未成后，又回流至法院，这不仅影响了争议解决效率，而且给当事人增加了负担[10]。二是司法确认制度尚待改进。司法确认可以赋予调解协议强制执行力，不过司法确认的范畴使得调解协议仅限于人民调解，这种关于调解协议适用范围的限制，不利于其他调解方式的发展，亦影响当事人对争议解决方式的自由选择和争议的有效分流[11]。三是缺少评估保障机制。在具体的工作考核中，多元争议解决制度缺少明确的正向激励机制，这在一定程度上抑制了相关参与主体的积极性。

三、完善法治化营商环境建设的优化路径

（一）完善法治政府建设

1.“信用善治”推动诚信政府制度建设。将“信用善治”[12]作为诚信政府的核心建设思想，从这一概念视角下推进诚信政府制度建设。一是从组织领导和基础制度建设两个维度入手加以优化。信用环境的覆盖面广，利益关系复杂，管理主体层面丰富。应充分展现出领导机关的功用，保障诚信政府的创建工作“有抓手，能落地”。重视领导引领作用以及基础制度所提供的完善保障功能。二是建立政务诚信制度。要充分关注政务诚信激励与约束长效机制建设，打造常态化的政务诚信评估准则，同时发挥出这一机制和政务诚信监督机制之间的协同性[13]。诚信评估准则的创设应覆盖行政部门、工作人员、国企诚信档案的创建和公开，如出现违约情况要严格遵从相关法律法规进行追責和惩戒，杜绝不作为、乱作为的情况。三是创新政府信用监管制度建设。可推行政府职责清单化明责体系建设，在部门职权、政务服务、公众评价、追责惩戒等方面进行规范，将具体流程标准化、公开化，坚持以依法行政为准绳，将法定职责予以稳步执行，绝不超越法律授权范围，为民众提供更高水平的政务服务。

2.执法监督助推政府合规建设。地方政府需要强化行政执法监督，为依法行政提供外部保障。要将监督机制全面融到整个行政决策流程之中，确保所有环节规范合规，进而保障行政执法工作的规范性。一是在各地区建立试点，针对合规审查工作创建专门的部门或办公室。同时安排专职工作人员对政府合规事项进行一致化管理，明晰上级部门对于下级部门合规事务的管理职能。二是建立不同层级的政府合规准则系统，结合既有的准则系统将审查主体、审查流程、评价等机制加入其中，让合规监督管控加入行政规章、决策和执法的整个流程之中。政府要对有关规章制度实施一致化整理总结，并将系统性的合规准则向公众公布。三是不同层级的政府要针对合规风险辨别、预防和处理工作建立专门的风险管理体系。积极推动政府开展失信惩戒活动，从而提升政府公信力，打造诚信的经营环境。四是建立和完善容错纠错机制，包含追责与激励双重机能，并确立“特事特办”原则，建立特事评估审查机制。一方面可规制领导滥用特事审批权力，另一方面又可让干部干事敢于放开手脚行权，展现干部的自主积极性以及主观能动性[13]。

（二）革新区域司法联动模式

1.提升司法部门纵向联动效率，积极打造能够让司法机关彼此联动的新型工作体系。在此过程中，应确保各级司法机关严格依照最高人民检察院、最高人民法院出台的文件开展检查活动以及司法活动。此外，还应根据当地的实际以及营商主体的需求制定具体的指导方案，积极打造完善的备案审查体系。一旦发现与现有的司法解释及上级政策文件存在矛盾，应立即开展清理活动，从而保证相应法律法规的适用一致性。与此同时，应加强司法部门间的合作，打造具有常态化特征的监督管理体系[6]。

2.保证司法体系与行政体系联动。首先，地区司法部门应积极了解当地市场情况，并根据市场需求制定针对性的地方法律法规以及规范文件，确保所制定的内容与市场实际发展状况、司法工作的具体内容以及政府的管控水平相切合，重点回应地方政府与司法机关在营商环境建设中的法治需求。其次，应该确保司法体系能够实现与行政体系的良性互动，并将其当作与传统权力体系相互制衡的补充内容[14]，从而带动知识产权保护认证体系的向好向上发展，比如，在授予权力、处罚侵权行为的过程中，知识产权行政机关应该确保其行政标准与法律体系的侵权认知标准是统一的，从而保证不会出现救济结果差异化问题。最后，应该全面提升刑事司法体系与知识产权行政活动的衔接质量，完善将行政案件司法转移的程序，真正杜绝任何形式的“有案不移”“有罪不究”“以罚代刑”的现象[15]。

3.全面提升区域间各司法机关的协调性以及协作能力，真正解决司法壁垒问题，并实现司法资源高效流通。首先，各司法机关应该直接通过签订《司法合作方案》的方式明确双方的责任、注意事项、行事原则、具体工作目标以及基础活动方式等关键信息，进而形成真正具有约束力的《方案》。其次，在《方案》的基础之上打造具有常态化特征的合作机制，并创建高效率的司法协调方案[16]，如：定期开展疑难案件的调研会议、积极协商跨区域事件的解决办法、定期开展司法联席会议等等。通过公布具有借鉴意义以及示范意义的案例缩小判决结果的差异性，保证判决标准的统一性。最后，保证各个地区的司法机关能够就程序性事件展现合作能力，并在此过程之中打通信息传输渠道，进而保证区域内的调查取证、移送转交、财产保护、判决执行等活动能够联动[6]。

（三）完善法治宣传教育

1.积极开展宣传活动。推进社区普法，形成“依法办事、遇事找法、靠法解决”的氛围。将传统与新式宣传方法相结合，依托新媒体形式下各数字平台建设加强信息宣传，如微博、抖音等新兴网络平台。着力提升人民群众的法治意识，引导社会力量积极参与到营商环境建设中来。将群众对司法体系的尊重转变成思维模式以及行为方式，以“法无授权不可为”的理念做事。

2.积极培育法治企业文化。企业文化是企业的灵魂，是企业长期形成的价值理念，因而企业文化是企业管理手段的重要组成部分，而且对于促进企业发展具有很强的基础性和保障性作用[17]。应该积极开展企业文化建设活动，保证企业内部人员参与度，宣传以法治思维开展经营活动的规范性理念，使企业在法治环境下茁壮发展。

3.提升对于领导干部的培训力度。让“关键少数”充分发挥表率作用，成为法治的宣传大使，使公民对法律更加信仰。同时，要制定深入学习习近平法治思想工作方案，统筹各级政府部门学习贯彻，围绕供给侧改革、生态文明建设、营商环境建设、市域治理现代化等重要领域开展专项法治教育。

（四）健全多元化商事纠纷解决机制

1.明确多元争议解决法律依据。关于调解前置问题，各地区法院均进行了相关的改革探索。例如：对案情并不繁杂，且当事人之间没有争议的案件在立案前就先行调解，并设置一定的调解程序。该方法在社会上取得了良好的效果[18]。关于司法确认问题，法院尝试进一步扩大司法确认的范围。同时，面对互联网技术发展的态势，创设了在线司法确认程序，使其融入了争议解决机制一体化格局。对于上述成功的做法，应尽快进行法律确认，为多元争议解决机制提供法律依据。

2.做好多元争议解决相关保障。在建设多元纠纷解决机制的过程中，要重视与各参与部门的对接，吸纳各类主体积极参与争端解决，形成以一站式多元争议解决平台为主线，各类专业化争议解决平台为辐射点的多元解决体系[19]。同时要加强对多元争议解决机制建设的考核，对非诉争议解决方式的质量和效率进行专项考评，建立相应的奖惩制度，充分调动非诉争议解决机构的积极性。此外，应将相关经费纳入财政预算，为多元争议解决机制建设提供资金支持。

3.促进多元争议解决机制智能化。智慧司法的发展为纠纷解决机制的建立提供了全新路径。运用互联网技术，建立起智能化一站式纠纷解决平台，将纠纷解决所涉及的材料，从线下人工处理转变为线上智能化一站式处理。并针对争议解决中每个节点实行智慧管理，将材料提交、立案、分流、解决、存档等全流程数据化。同时，纠纷解决平台应关联区域内各层级法院，并对全平台的案件诉讼请求、争议焦点、庭审记录、裁判结果等内容进行大数据分析，为将来各法院进行类案争议解决提供可参照的数据样本，大力促进多元争议解决标准和尺度的统一[11]。

我国经济发展已处于历史转折点，构建具有法治特征的基础营商环境是确保经济高质量发展的必经之路。在此过程中多方利益代表必然會产生博弈，政府机关不仅是建设主力军，还应是改革活动的重点对象。应秉持“刀刃向内”的改革精神，持续优化与完善，提升行政能力。同时，坚持以司法改革为主线，破除区域间司法壁垒，推动司法智能化发展，健全便捷高效的商事纠纷解决机制以激发市场主体活力，为“亲商安商富商”的营商环境建设提供保障。一言以蔽之，法治化营商环境建设是一项复杂的系统工程，建设之路任重道远，未来我们仍需坚持法治政府建设和司法改革两条主线，以法治政府建设提升政府效能，转变服务意识，为市场主体建立起办事方便，成本竞争力强，生态宜居的营商环境；以司法改革打造公正的司法环境，为市场主体提供更加完善、高效、清正的司法保障。从而满足我国经济社会发展的需求，适应从“营商环境”到“宜商环境”的过渡。

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责任编辑：祁欣欣