Nvivo视角下我国民办学前教育政策的嬗变特征

栗 玲,陈 迪

(天水师范学院 教师教育学院,甘肃 天水 741000)

“国运兴衰,系于教育”,我国民办教育的诞生是社会发展的需要,也是我国经济社会和教育事业高质量发展的必然结果。党的二十大报告明确指出要“引导规范民办教育发展”。据教育部统计数据,1997年民办园总量占幼儿园总数比例为13.5%,到2020年占比已达57.6%,已经占据我国幼儿园总量的半壁江山[1],民办学前教育已是我国学前教育事业的重要组成部分。教育政策具备前瞻性与政治导向性,对民办学前教育发展具备指导作用,探究总结民办学前教育政策在不同阶段的发展特征有益于政策体系的完善。

学界对于民办学前教育相关政策的研究已经初显成效,范晓东等基于间断均衡模型的视角,探讨了建国70年以来学前教育政策变迁历程[2]。董海军、刘海云基于文本分析的角度对建国以来学前教育政策的范式变迁及转型发展进行了探讨[3]。梳理已有研究发现民办学前教育政策的研究多集中于探讨现状、问题及解决策略,而对民办学前教育政策历史变迁进行研究有助于我们明晰政策和实践之间的联系,推动民办学前教育政策体系向科学、完善的方向发展[4]。

教育政策是一个政党和国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务,依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针而制定的关于教育的行动准则[5]。有学者将民办学前教育政策界定为由国家制定和颁布的,散见于教育的方针、法律、纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则和纪要等各种文件中有关民办幼儿教育的政策总称[6]。研究参照相关学者定义,将民办学前教育政策界定为国家或政党制定并颁布,为实现一定历史时期内民办学前教育发展目标和任务的相关政策文件。

本文利用Nvivo12软件的高频词分析、节点编码,并结合历史分析法,运用发展、变化的观点分析了1978～2022年间我国民办学前教育政策的变迁历程(技术路线如图1),总结其发展特征,从而为民办学前教育相关政策的完备提供现实素材,为民办学前教育政策的完善提供参考数据。

图1 技术路线图

一、 数据来源

研究以中华人民共和国教育部网站发布的民办学前教育政策为依据,重点指向对民办学前教育进程产生较大影响的政策。为保证政策文件的权威性和相关性,研究遵循三个原则进行政策文件的选择:(1)政策文件均为国务院、教育部等国家直属单位颁发;(2)与本次研究主题相关性较强的政策文件;(3)颁发时间处于1978～2022年间的政策文本。结果显示符合条件共计19项相关政策(见表1)。

表1 1978～2022年民办学前教育政策总表

二、1978～2022年间我国民办学前教育政策历史变迁

1978年,党的十一届三中全会作出了实行改革开放的伟大决策,为国家事业发展指明了方向,也带来了民办学前教育事业发展地转折点,研究以1978年为起始研究点,截止到2022年,结合社会背景分析1978～2022年民办学前教育政策的颁发与制定。以引起民办学前教育政策体系发生转变的政策文本或产生重大影响的历史事件为区分点将研究时期区分为:粗放型管理时期(1978～1992年),以南方谈话为区分点;规范化发展时期(1993～2003年),以《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》(2003年)为区分点;精细化发展时期(2004～2010年),以《关于当前发展学前教育的若干意见》(2010年)为区分点;专门化发展时期(2011年至今)。

(一)粗放型管理时期(1978～1992年)

1978年党的十一届三中全会作出改革开放的伟大决策,指明了我国未来的发展重点。结合实时社会背景,处于国家发展浪潮中的教育事业经历了“文化大革命”,正处于百废待兴,急需重新构建的阶段,因此,政策重点在于“重建”,各项政策规定也较为粗放。在此背景下,民办学前教育呈现出萌芽趋势,政策的颁布证实了公办民办“两条腿走路”能够支撑教育事业健康发展。

1978～1992年“两条腿走路”政策逐渐被确立,民办学前教育萌芽。民办学前教育的发展可以追溯到1929年中国国民政府教育部颁布的《私立学校规程》[7],建国后,民办学前教育的真正发展始于1978年改革开放之后,改革开放的实施振兴了国家,重建了教育。1982年,《中华人民共和国宪法》中提出“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,这是我国社会力量办园思路的开端,也是民办学前教育合理存在的基础,基于此我国教育事业开始逐渐实现“两条腿走路”。1983年《关于开展农村幼儿教育的几点意见》中国家首次提出“两条腿走路”方针,支持群众办园,全国各地根据《关于开展农村幼儿教育的几点意见》的指导思想相继出台各省市社会力量办园条例。北京市《社会力量办学试行方法》(1984)是我国民办学前教育正式进入社会化力量办园时期的标志。1989年,国家教委颁布《幼儿园管理条例》明确“地方政府鼓励和支持企业事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园”,意味着社会化办园思路得到国家政策的肯定。政策对社会化办园思路表述的逐渐明晰,反映出国家对于社会化办园思路的逐步认可。

1978～1992年政策内容集中于物质、人力等方面,集中于宏观层面的重建,整体呈现粗放型发展特征,政策体系构建仍面临诸多问题。1983年,教育部颁发的《关于开展农村幼儿教育的几点意见》指出学前教育发展中存在诸多问题,但对于问题说明较为笼统,并没有提出具体可实施的解决方式。随后,1987年国家教委颁发《关于社会力量办学的若干暂行规定》,对社会力量办学的准入门槛、办学标准、聘请人员、财政经费等方面进行了规定。其中,对于审批程序进行了较为明晰的规定,指明了具体负责部门,但对于社会力量办园的规范,整体政策内容依旧停留在宏观层面。1989年,《幼儿园管理条例》对举办幼儿园的基本条件和审批程序、保育教育工作、行政事务、奖励与惩罚四方面进行了一些较为宏观的规定,尽管较为宏观,但其进步性仍不可忽视。

(二)规范化发展时期(1993～2003年)

1992年,南方谈话开启了中国改革开放的新篇章,也开阔了民营经济发展的大舞台。随后,为发挥市场在资源配置中的基础性作用,党的十四大提出对大量国有企业、集体企业进行改革,体现在学前教育领域,半数以上的国家企业、事业单位、政府部门办园渐次进行转制,不少地方将之推向市场,实行自主经营、自负盈亏[8]。在国家经济大刀阔斧改革的时期,我国民办学前教育事业实现了飞速发展,根据教育部统计数据,1997～2003年间社会力量办园总数占据全国幼儿园办园总数由13.5%飞速发展至47.7%,基本占据学前教育半壁江山。[1]政策具备规范性和推动性,民办学前教育事业的飞速发展需要政策规范和推动,中共中央《中国教育改革和发展纲要》(1993年)首次明确提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针,这是国家第一次明确社会力量办学方针,意味着国家层面对社会力量办学的肯定。市场经济的发展赋予了民办学前教育浓烈而鲜明的产业色彩,七部委联合颁发《关于企业办幼儿园的若干意见》(1995年)明确“深化改革,积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化”,近一步加大幼儿教育社会化力度,尽管没有明确各部门分工协作,但已开始注重各级政府部门对民办学前教育发展的影响。

随着政策体系的逐渐丰富,《关于幼儿教育事业“九五”发展目标的实施意见》(简称《实施意见》)中开始出现相应的配套政策,各级规定逐渐清晰化,不再是笼统的指引方向,开始依据现有法律法规进行指导规范,政策法规发展方向逐渐明确。《实施意见》中首次明确提出学前教育事业的发展任务,并提出“要重视幼儿教育法规建设,各级政府和教育行政部门应建立和健全地方性幼儿教育规章;教育行政部门内应设有幼儿教育机构或配备专职干部”,各项条款的规定更加贴合国家发展实际,具备基本操作性,政策内容初步具备前瞻性。2003年,十部委联合颁发《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》明确“幼儿教育要尊重儿童身心发展的特点和规律,关注个体差异”,尝试提出幼儿园、家庭、社区三位一体共育体系,政策专业性有所提升。除此之外,文件提出了全新的幼儿教育体制框架,对各部门的职责进行了清晰定位,明确各部门具体工作安排。政策内容不再集中于宏观层面,开始关注办园资质、幼儿教育的特殊性、师资队伍建设等问题,政策内容关注度提升至中观层面。

(三)精细化发展时期(2004～2010年)

国家的经济政治事业影响着民办学前教育发展的进程,决定着民办学前教育发展的方向。2002年的十六大报告中明确提出“我国处于并将长期处于社会主义初级发展阶段,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾仍是我国社会的主要矛盾”。

伴随着国家的日益强大,民办学前教育也崭露头角,政策体系趋向完善,《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》(2003年)标志着民办学前教育政策体系的成熟。得益于政策的有力支持,民办学前教育实现跨越式发展,2005～2010年我国民办园总量持续增长,占据全国幼儿园总数比从55.3%上升至68%[1]。但跨越式发展的背后潜藏着规范性弱、各项规定未具体化等问题,政策规范不到位导致民办园安全问题频发,园内管理不规范,幼儿在园内发生安全事故的新闻让人触目惊心,也揭露了部分民办学前教育机构存在非法办园、审批不严、管理不规范、从业人员素质不高等问题。教育部针对安全问题出台了《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》(2007年),明确要“加强民办学前教育机构校车的安全管理、从业人员的资质管理”,政策内容对幼儿教育事业的关注转至微观层面。2005年教育部出台的《国家教育督导团关于幼儿教育专项督导检查公报》(简称“公报”)中指出,幼儿教育存在幼儿教育经费欠缺,农村幼儿园办园条件较差、幼教队伍素质有待提高、民办幼儿园管理滞后、管理力量不足等问题。[9]

除此之外,在人口增长以及进城务工人数增多的背景下,“入园难、入园贵”问题开始成为学前教育事业发展的难题,问题逐渐深化上升到民生问题的高度。各种问题的暴露反映出我国民办学前教育事业发展已经达到一个节点,中观层面的规定对于民办学前教育事业发展的指导性逐渐削弱,需要更加精细化的政策指导我国民办学前教育事业的进一步发展。2010年,中共中央 国务院出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010～2020年)在新的社会背景下首次将幼儿教育纳入国民教育体系中,并明确提出“完善体制和政策,鼓励社会力量兴办教育,不断扩大社会资源对教育的投入”进一步提升民办学前教育的地位。文件中提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”“遵循幼儿身心发展规律,坚持科学保教方法,保障幼儿快乐健康成长”政策内容细化至微观层面,关注具体的办园体制,关注幼儿本身成长特点。同年,国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》(“国十条”)应对“入园难”问题,“国十条”是近三十年我国幼儿教育政策文件的最高级别文件,象征着权威性,也象征着国家对幼儿教育阶段的重视。“国十条”的出台有效缓解了幼儿“入园难、入园贵”的问题,也明确了今后我国民办学前教育事业发展的新定位是“普惠”。“国十条”提出“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”政策条款清晰明确的规定了具体实施事项,具备清晰化特征。“国十条”提出“大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口,作为推动教育事业科学发展的重要任务,纳入政府重要仪式日程,切实抓紧抓好”“统筹规划,实施学前教育三年行动计划”。可以明确,“国十条”是在解决现实问题的基础上,对学前教育事业的整体发展规划,政策已然具备前瞻性和预测性。同时,“国十条”加强了民办学前教育管理结构,具备明确的分工责任体系,各部门管理职权清晰,民办学前教育政策呈现精细化特征。

(四)专门化发展时期(2011年至今)

国家“十二五”规划中提出,“探索政府举办和鼓励社会力量办园的措施和制度,多种形式扩大学前教育资源”,陆续提出多项政策促进民办学前教育普惠性发展,我国民办学前教育发展迈入普惠阶段。

2010年,《国家中长期教育改革和发展纲要》(2010～2020年)《关于当前发展学前教育的若干意见》等具备关键性影响文件的颁发,显著促进了民办学前教育事业发展,是具备里程碑意义的一年。除政策层面之外,政府于2011年开展组织 “学前教育三年行动计划”,截止2020年已经顺利实施三期行动计划。自“国十条”将民办学前教育发展方向定位为“普惠”后,“普惠”成为民办学前教育的代名词,各项政策对普惠的提及次数也增多,如表2所示。政府也针对民办学前教育普惠发展提出多项专门化政策,教育部等四部委联合颁发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(2017年)提出“到2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”;《县域学前教育普及普惠督导评估方法》(2020年)中将普惠性覆盖率、普惠性民办园收费方法、民办园监管制度等纳入评估内容;《“十四五”学前教育发展提升行动计划》(2021年)提出“持续增加普惠性学前教育资源供给,进一步提高学前教育普及水平,巩固普惠成果”,在明确普惠性民办学前教育的基础上,对促进民办学前教育普惠发展进行了完整规划和指导。政策内容强调社会主体的广泛参与,实现多元协同发展,政策整体呈现出专门化发展特征。

表2 政策文本中普惠关键词(2011～2022年)

综上,1978～2022年间我国民办学前教育政策体系呈现出“粗放—规范—精细—专门”的整体发展特征。统筹顶层设计和实践操作,推进制度层面、实施层面等各层面的制度化建设,大力推进民办学前教育普惠的发展,不断提高政策的专业化和可操作性。

三、我国民办学前教育相关政策发展特征

(一)政策聚焦重点领域,紧扣发展主题

自1978年以来,我国民办学前教育发展政策高频词如图2所示,教育、发展、幼儿园等词汇出现频率较高。如图所示,“教育”占居首位,计数1 037次,加权比为2.52%。政策话语反映政府对幼儿教育的重视程度,反映群众对幼儿教育的需求程度,1978～2022年的19份政策文件编码节点中涉及“教育”的有56个,占总数比为25%,“教育”计数频次高反映幼儿教育已受到政府和群众的高度重视,在国民心中,幼儿教育占比越来越重要,政府只有重视群众的教育需求,才能办好让人民满意的教育。“发展”排在第二位,加权比为1.35%,受到政策的有效促进,民办学前教育近年来发展态势良好,但在整个教育体系中仍然较为薄弱。因此,需要加大发展力度,充分利用政策指导性和规范性,加强政策顶层设计,进一步推动民办学前教育普惠。“幼儿园”“学校”“教师”等高频词紧接其后,教师是幼儿教育发展的重要推动者,只有把控好教师准入门槛,提高师资队伍整体质量,才能尽早实现民办学前教育普及普惠的整体发展目标。

图2 1978～2022年民办学前教育政策高频词图

(二)政策内容由笼统走向精细

我国民办学前教育政策内容关注层面经历了“宏观层面-中观层面-微观层面”三个阶段的变迁历程。教育部颁发的《关于开展农村幼儿教育的几点意见》(1983年)(简称《意见》)中首次提出“鼓励和支持个人办园”,表征着民办学前教育的合理存在。同时,其笼统和粗疏也不容忽视,《意见》多是粗放型的指导发展方向,宏观的概括学前教育的发展,政策关注停留在宏观层面,对民办学前教育的表述都较为笼统。随着国家政治经济体系的改革,我国政府逐渐明确社会力量办学方针,政策各级规定逐渐清晰化,政策关注层面逐渐微观化。时至今日,我国政府逐步推动民办学前教育法律法规体系的建设,并且正式明确学前教育的“普惠”性,政策内容趋向精细化、多元化。

对1978～2022年政策编码发现政策内容包含“基本原则”“工作任务”“工作目标”三个编码父节点,如表所示(表3),由于编码节点过多,因此截取关键性节点进行分析。“基本原则”包含两个子节点,总占比1.59%,二级子节点“地方负责,分级管理”拥有参考点最多,数量为9,占比0.84%。1989年颁发的《幼儿园管理条例》首次明确提出幼儿园管理实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的原则。随后,《关于全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》(1997年)再次明确该项管理原则,进一步提出形式因地制宜、灵活多样,有效的管理原则奠定了幼儿教育事业发展的根基,因地制宜、灵活多样的形式给予了幼儿教育事业发展的空间。“工作任务”包含八个子节点,总占比15.79%,二级子节点“加快建设教师事业”拥有参考点数量最多,共计81个参考点。早在1983年颁发的《关于开展农村幼儿教育的几点意见》就明确提出提高保教质量,高度重视和采取有效措施,建立一支稳定、合格的教师队伍,对教师队伍的建设提出了相应措施,侧重在提升教师的专业素养、稳定现有师资两方面。教师队伍建设的重要性不言而喻,各项政策文件采取“保障教职工权益”“加强教师队伍建设”“开展教师培训”等多种措施建立、发展幼儿教师队伍。“工作目标”中包含五个子节点,总占比5.88%,二级子节点“近期目标”拥有最多的参考点数量,计数9个,相较远大的远期目标,政府制定近期目标的次数更多,清晰明确学前教育事业近期方向。同时,政府也需要加强远期目标的顶层设计,充分运用远期目标的指导性规划近期发展方向。

表3 基本原则、工作任务、工作目标编码表

(三)建立健全保障机制,凝结教育发展内生力

通过对1978～2022年政策文本编码发现“保障措施”主要包含三个子节点(如表4所示),占总比30.43%。其中,“政府领导能力”占据重要地位,占比23.45%,参考点共计172个。“政府领导能力”包含“加强政府领导与管理”“学前教育发展规划”“完善激励、督导、财政制度”等,政府领导能力随着民办学前教育政策体系的建立不断发展,最终形成当前具备领导力的财政机制。“完善财政制度”始于《关于开展农村幼儿教育的几点意见》(1983年),政府提出在地方教育事业中设立幼儿教育财政专项,教育基建投资也应包含幼儿教育事业。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010～2020)(2010年)对财政制度进行进一步完善,加强了地方政府的领导力,促进学前教育财政制度发展。“加快民办学前发展”占比5.16%,共计47个参考点,政府为加快学前教育发展采取了多种措施,包含“加大宣传工作力度”“将学前教育放在更加重要的位置”“经费支持”“各项扶持措施、政策支持”等,在不同发展时期,学前教育的保障措施呈现出不同特点,但都是为了保障民办学前教育的良好发展。

表4 保障措施编码表

(四)管理部门职责清晰,分工明确

对1978～2022年政策编码发现政策颁发主体数量高达23部门(如表5所示)。其中,教育部占比17%,是颁发重点政策最多的部门。其后较为显著的是国家教委、国务院、财政部,分别占比8%。在管理部门编码节点中,参考点最多的是教育部门,占据16个参考点,占比1.34%,在众多管理部门中占据关键位置。教育部门是民办学前教育的主管部门,未来民办学前教育发展进程中教育部门依然是主力军,是推动民办学前教育发展的重要助力。

表5 管理部门编码数据

由于学前教育事业的特殊性,面向对象的发展性,学前教育政策颁发主体在历史进程中趋向多元化发展。《关于企业办幼儿园的若干意见》(1995年)最早意识到各级政府部门对于民办学前教育政策实施的重要性,随后,《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》(2003年)初步明确了各部门的管理职责,明确各部门的具体工作安排,“国十条”站在规划学前教育事业发展方向的基础上,加强了学前教育管理机构的设置,对于各部门分工更加细致。管理部门责任权责的清晰推动了民办学前教育事业实施的效率,也推动了民办学前教育政策体系逐渐完善的发展。多部门联合颁发文件能够促进学前教育政策制定更加具备全面性和发展性,但也易滋生部门之间协管不利、政策不易实施等问题。

(四)多项政策协同,增强政策实施外驱动力

政策实施关键在于多项政策协同以及具体的组织实施。“组织实施”包含12个子节点,总占比31.71%,共计260个参考点。“引用政策”占比1.56%,共计31个参考点。“组织实施”包括“幼儿园的社会化”“普惠性民办园的发展”“指导家庭教育”“幼儿园事业发展”“关注少数、贫困、农村地区幼儿教育事业”等。其中,“幼儿园事业发展”占比最多,共占比9.96%,参考点共计109个,政府关注幼儿教育事业的发展包括“幼儿入学率”“幼儿教育因地制宜”“幼儿教育研究”“幼儿主体性”以及意识到“幼儿教育的重要性”等方面。随着民办学前教育不断发展,政府逐渐意识到学前教育发展的重要性,提出因地制宜的组织实施策略,考虑经济文化背景差异,多渠道、多形式地实施发展幼儿教育事业。结合政策发展时期,可以发现政策从关注幼儿园的规范性发展到关注幼儿本身和关注学前教育事业的发展。“引用政策”即政府为了更好的实施一项政策,而引用或出台其他政策辅助政策实施。政府文件首次引用其他政策出现在《关于开展农村幼儿教育的几点意见》(1983年)中,提出教育行政部门应根据财政部出台的《国家预算收支科目》在地方经费中设置幼儿教育专项。其后,政策引用以及配套政策的出台开始具备系统性,多项政策的协同发展,增强了政策实施的外驱动力,政策实施得到进一步保障。除此之外,在民办学前教育政策发展的过程中,政策理念逐步呈现前瞻性和预测性;配套政策渐入佳境,有效提高政策的实际操作性,这些发展特点侧面印证了我国民办学前教育政策体系的逐渐丰富和完善。

民办学前教育政策发展逐渐完善,但仍存在不足。首先,纵观1978～2022年民办学前教育政策的年度数量,有时一年出台多部政策文献,说明我国民办学前教育政策制定倾向于以问题为导向出台政策文件,政策的前瞻性和引领效用还需提升。其次,民办学前教育仍是整个教育体系最薄弱的环节,还存在着教育经费投入不足、教师保障机制不到位、保教水平有待提高等突出问题,而在相关的教育政策中,民办学前教育发展的凸显问题并没有得到聚焦;最后,学前教育政策制定没有跟上国家立法的进程,从国家立法程序到《学前教育法》立法依次递进,在《学前教育法》没有颁布之前我国学前教育的政策体系尚不完整,而民办学前教育政策体系的构建更需要加快建设脚步。

四、结语

政策的制定和颁布对于我国学前教育事业的发展具备前瞻性和预测性,民办学前教育相关政策的发展,会随着我国民办幼儿园的发展持续的推进和完善。未来,更多的政策会指向民办幼儿园的质量提升,以实现二十大报告提出的幼有所育、学有所教,为建成世界上规模最大的教育体系而服务。