政策网络理论视角下我国职校生实习政策执行困境与化解

刘银景?陈秋苹

摘 要 职校生实习事关学生全面成长和社会民生，应高度重视、规范管理。中央和地方出台了一系列职校生实习政策，但面临着政策执行困境，制约着政策成效。当前，职校生实习政策执行已形成典型的政策网络样态。借助政策网络理论，构建职校生实习政策执行网络的多维分析模型，分析职校生实习政策的政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络等网络结构及其特点，可知其政策执行存在宏观环境不完善制约政策执行，中观结构封闭导致受益人“缺席”，微观互动不足引发执行阻滞等困境。化解这些困境的策略包括：多维支持，优化政策环境；畅通言路，构建开放性网络；良性互动，构建实习共同体。

关键词 职业学校；实习；政策执行；政策网络；治理共同体

中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）16-0046-08

作者简介

刘银景（1978- ），男，扬州大学教育科学学院博士研究生，江苏商贸职业学院副教授，研究方向：教育政策；陈秋苹（1963- ），女，扬州大学教育科学学院教授，博士生导师，博士， 研究方向：教育政策

基金项目

2019年全国教育科学规划课题“现代职业教育体系建设政策绩效评估研究”（BAG190047）主持人：陈秋苹；江苏省“十四五”规划2021年度重点课题“基于制度分析的高职院校产教融合政策执行偏差研究——以苏锡常高职院校为例”（B/2021/03/28），主持人：刘银景

一、问题的提出

当前，我国每年职校生实习①规模达千万之巨，在取得巨大成就的同时，也暴露出诸多问题，亟需规范治理。为此，从中央到地方都高度重视，特别是党的十八大以来，在一系列重要的政策法规中，如《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2014）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017）、《校企合作促进办法》（2018）、《国家职业教育改革实施方案》（2019）等都对职校生实习提出了要求。其中，2016年教育部等五部委出台了专门政策《职业学校学生实习管理规定》（下称《实习规定》），2022年教育部等八部门予以修订，要求坚守实习的育人本质，强化德技并修、协同育人要求，并划定了1个“严禁”、27个“不得”的实习红线[1]，且相关内容被写入了2022年5月1日实施的《中华人民共和国职业教育法》（下称《职教法》），为职校生实习营造了良好的政策环境。从实践角度看，我国职校生实习运行状态总体良好，已初步形成实习教育管理，校、政、企多方联动协同机制。从全国情况来看，2020年每十万名实习学生伤亡数较2015年下降了22%[2]。然而职校生实习中仍然存在一些违规乱象，“一些单位和个人受利益驱动，以实习为名组织学生到企业生产‘流水线务工、安排加班和夜班、强制实习、收费实习、实习专业不对口等问题时有发生”[3]。很多职校实习生不选择在实习企业留任，企业留任率均值为28.5%，最低值仅为10%[4]。这表明，职校生实习政策执行效果与政策预期目标之间有偏离，在一定程度上存在着执行困境。

从研究的角度看，2022年5月21日在中国知网数据库中，以“职业院校学生实习”为主题，选择学科为“职业教育”，搜索获取文献记录1615條，说明职校生实习已成为职教领域的关注点。现有研究主要涉及实习政策变迁、法律建设、政策工具等方面。总体来看，已有研究从不同角度对职校生实习政策进行了深入探讨，但现有研究成果数量偏少，且分析维度较为单一，对其他可能的维度关注不够，缺乏对利益关系以及结构等深层次作用机制的分析，因而无法全面揭示其政策执行困境背后的深层原因。实际上，职校生实习政策执行网络特征明显，影响着政策执行效果。因此，基于前人研究，本研究借助政策网络理论，重点探讨职校生实习政策执行网络结构与特征，分析其执行困境，揭示原因，提出化解之道。

二、理论基础与分析框架

（一）政策网络理论的主要内容与研究路径

政策网络理论是一种网络理论与政策科学结合而成的研究范式，20世纪70年代源于美国，兴盛于英、德、荷兰等国。目前，政策网络的概念尚不统一，主要是从资源依赖、主体关系、国家自主性、治理视角等角度予以界定。虽角度各异，但也有一定共识，一般认为政策网络是指政策过程中国家与社会之间不同互动关系类型的总称，旨在描述、解释非均质、片段化的国家与社会互动关系下的政策过程[5]。政策网络的主要特征为：一是多元、异质、复杂的主体，主要包括公共、私人和第三部门等不同行动者。二是行动者间相互依赖。行动者不可能独立完成某项政策活动，需要通过资源交换和持续互动完成活动。三是复杂的关系联结。行动者互动形成复杂的政策网络结构关系，进而影响政策结果。四是政策网络活动受规则制约。在政策活动中，行动者之间会形成不同的行动规则（或制度），制约其政策行动[6]。

政策网络形成了三个层次的研究路径。以美国学者为代表的微观层次研究，关注政策网络行动者互动，如赫柯罗（Heclo）提出的议题网络概念，推动了政策网络研究的深化和发展；以英国学者为代表的中观层次研究，其代表人物是罗兹（Rhodes），关注政策网络的组织结构，采用政策网络和政策社群代替了美国传统的铁三角和议题网络；以德国、荷兰学者为代表的宏观层次研究，将政策网络视作有别于科层制、市场的治理模式，荷兰学者认为政府在治理中不是万能的角色，政策主体的协商至关重要，有效的网络治理是成功治理的关键所在[7]。

政策网络理论为政策执行研究提供了新途径。20世纪90年代末，政策执行网络研究兴起。美国学者奥图尔（oToole）认为，政策执行网络是为实现政策执行目标而采取行动的公共和私人组织构成的高度分化和复杂的网络，并将政策执行网络视为一种实现既定目标、具有社会构建性的工具。运用政策执行网络来研究政策执行过程和执行结果已得到学界的普遍认知，大致可分为两种视角。一是基于“过程”视角，将政策执行视作一种过程，分为以“执行主体”为中心和“网络结构”为中心，侧重研究执行网络的形成与结构特征、行动者互动与合作。二是基于“工具”视角，将执行网络视为一种政策执行工具，以“执行结果”为中心，强调网络是执行结果的决定因素，侧重于执行网络与执行结果的研究[8]。政策执行网络更加贴近我国社会发展不平衡、矛盾问题突出的现实，对政策执行研究具有重要借鉴意义。

（二）政策执行网络多维分析模型及其适用性

已有研究围绕“政策网络与政策后果之间的因果关系”，形成了两种对立的观点：一种是过于重视政策网络结构的制约性，而忽视了行动者能动性的“结构决定论”；另一种是过于重视行动者行为，而忽视结构影响的“行为决定论”。二者实质上是结构和行动的二元对立，具有片面性。相关学者对此予以修正。其中，马什和史密斯（Marsh & Smith）提出了辩证分析模型（dialectical model），把网络行动者、网络结构和网络环境三个关键性变量相结合，强调三者辩证互动关系对政策结果的影响，即网络行动者、网络结构和政策环境三者互动共同影响了政策执行结果。受此启发，本文尝试构建政策执行网络分析模型，该模型主要包括网络环境、网络行动者、执行网络结构和政策执行结果四个变量。网络环境作为宏观的外生变量，包括政治、经济、意识形态、社会文化等环境要素，它通过改变网络结构和影响行动者运用资源的能力来影响政策结果，网络行动者的互动能不断改变和塑造网络环境。网络行动者是指政策过程中的利益相关者，包括组织和个人，是网络的重要节点。行动者行为是行动者基于所在的网络位置及拥有的资源，依据自己的利益诉求与价值立场而作出的行动策略。行动者之间稳定持续互动形成了特定的网络结构，网络结构制约和影响行动者行为。政策执行结果是网络环境、网络结构、网络行动者三者辩证互动的结果，反过来，政策执行结果也会对三者产生影响。以上是对该模型的应然分析，但是为避免分析框架过大、研究空泛等问题，本文重点研究宏观环境中的经济、制度、文化等因素，中观结构中的网络位置、“开放—封闭”程度等因素，微观互动中行动者的合作、冲突和抵制等策略行为。

该模型对职校生实习政策执行具有较强的解释力和适切性。一是从政策网络理论视角出发，将职校生实习政策执行嵌入社会大背景之中，多元行动者及其利益被纳入考量范围，强调行动者的彼此协同配合，以更好地体现职校生实习政策的多元协同育人本质。二是关注网络结构和行动者对执行结构的影响，可清晰地描述政策执行过程中多方互动博弈的复杂过程，揭示职校生实习政策执行困境的根源，并提出化解之策。

三、职校生实习政策执行网络特征与类型

分析政策网络特征及其构成要素是政策网络研究的前提和基础。事实上，职校生实习政策执行过程已经形成了一个典型的网络结构，与政策网络特征高度吻合。

（一）行动者多元

职校生实习政策的行动者主要涉及中央和地方各级政府及职能部门、职业院校、行业企业、学校师生、家长及部分社会大众等组织和个人。借鉴马什（Marsh）和罗茨（Rhodes）的政策网络类型理论，职校生实习政策执行网络结构类型可以分为五类。见表1。

政策社群以党和中央政府为代表，处于网络权力结构的最高端，具有高度权威性。府际网络以地方政府为代表，承上启下，细化并执行上级政策，具有较为丰富的政策资源和动员组织能力，其价值取向和执行力度决定政策执行效果。生产者网络以校企为代表，是职校生实习政策的具体执行者，负责提供实习场地设施、相关课程技能培训及师资等资源，直接关系到实习质量，但資源较为有限。专业网络以研究机构和研究人员为代表运用专业知识和技术，针对职校生实习问题，提出专业性的意见建议，资源较为有限。议题网络以公众、学生及其家长为代表，结构松散，拥有的资源比较少，很难形成统一的利益表达机制。

（二）复杂的网络互动关系

各行动者围绕政策目标，持续互动，形成了较为复杂的网络关系。政策社群和府际网络作为职业教育的主导者，负责实习政策制定、实施和监督。生产者网络和专业网络在政策和规制约束下，提供政策目标群体需要的实习资源。议题网络通过介入或参与职校生实习活动，营造社会舆情，来影响政策执行走向，其反馈意见可以推动政府不断调适完善职校生实习政策。实质上，在职校生实习政策执行大网络中，以上网络结构类型是其中的子网络，这些子网络内部、外部的持续互动，影响着职校生实习政策的执行成效和目标达成。

四、政策网络视角下职校生实习政策执行困境

（一）宏观环境不完善制约政策执行

政策执行总是嵌入在政策环境之中。新时代，大力发展职业教育已成为普遍共识和行动。在多方推动之下，有利于职校生实习的外部大环境已经形成，但积极正向的有利环境还有待完善。

1.投入和激励机制不强

国际经验表明，职教生均成本投入应是普教的3倍左右。近年来，尽管我国职教投入持续增长，但与职校规模相比尚有差距。我国高职高专院校占全国高校总数的近一半，但其教育经费仅占高等教育经费总量的1/5左右。中职教育经费仅约占高中阶段教育经费总额的1/3[9]。职业教育经费短缺已成为一些地方职业教育的常态，2020年公办职业院校生均财政拨款达到国家要求1.2万元的占75%，仍有4%的学校不足6000元[10]。投入不足，物质保障不到位，使职业生实习政策执行效果大打折扣。同时由于我国经济发展的不平衡性导致职业教育资源分布很不平衡。经济欠发达地区的实习资源较为短缺，而长三角、珠三角等经济发达地区实习资源较为充足，带来异地实习问题。由于异地实习人数多，流动性大，分布范围广，使管理难度和实习风险陡增。为此，《实习规定》中对此作出专门规定。

2.法律制度缺失

“政策执行阻滞情形在某种意义上正是由于制度缺陷使然。”[11]法律制度本质上是对权利和义务的制度安排，最具强制性和普遍约束力。目前，缺少法律支撑已经成为职校生实习政策执行难的关键因素，78.9%的调查对象（高校和用人单位）认为，影响用人单位接收学生实习的关键因素是“缺乏企业接收学生实习的法律法规”[12]。我国还没有专门的学生实习法律和或者上位法，除了《职教法》对职校生实习作出了部分规定外，其他相关法律，如现行的《劳动法》《教育法》《高等教育法》均无相应规定。更为深远的影响是，在现有法律框架下，我国职校生实习只是一种实践学习活动，学生不是法律意义上的“劳动者”，与实习单位之间不是劳动关系，无法签订劳动合同②，一旦发生实习事故或纠纷，往往陷于无法可依的窘境，阻碍政策执行。

3.社会文化的制约

职校生实习政策执行必然嵌入于特定的文化之中，受其先在性制约。传统文化中的一些消极因素对职校生实习具有负面影响。一是“人情”“关系”的消极影响。受传统文化中的“人情化”和“关系网”影响，职校生实习中也存在着依靠“人情关系”运作的现象。在31个省的10.6万人调查中，有15.26%的受访者认为校企长期合作的主因是校企领导的私人关系[13]，这为某些组织和个人利用学生实习非法谋利提供了空间，如一些职校负责人利用所谓的“关系”与中介公司勾结，借组织学生实习之名，收取“好处费”。二是职业教育社会认同度低。尽管我国已建成世界上规模最大的职业教育体系，但是“劳心者治人，劳力者治于人”“学而优则仕”“道本器末”等传统的价值理念根深蒂固，追捧精英教育、上名牌、高学历、考公务员成为当前教育的主流追求，培养技能技术人才的职业教育则成了“失败者的教育”，社会认可度低，有68.62%的受訪者把社会认可度排在职业教育发展面临的最大困难的首位[14]。与此同时，职校生对职业教育的认同度也令人堪忧，在超2万名职校生受访者中，63.97%的人表示毕业后不会进入工厂、工地、车间等一线基层岗位。其中，61.04%的人对制造业基层的工作前景不看好，有的学生月收入8000元仍想转行[15]。

（二）中观结构封闭导致受益人缺席

网络规模、“开放—封闭”程度、关系强度上的差异决定了行动者在权力、信息等资源上的差异，影响其在网络中的地位。职校生实习政策执行网络呈现出整体结构不平衡状态。以党和政府为主导的政策社群和府际网络处于整个网络的核心位置，具有高度权威性，拥有最多的权力、信息等资源，有着绝对的话语权，形成一种“强结构”，对职校生实习政策执行具有决定性影响；以校企为主体的生产者网络和以专家学者为代表的专业网络处于次要位置，能够借助自身资源优势与居于核心位置的成员进行有限互动，拥有一定的表达利益与汲取资源机会，对政策执行产生一定影响；以社会大众为主体的议题网络处于网络的边陲位置，成员关系松散，互动频率较低，利益表达与汲取资源的机会较少，资源较为匮乏，是一种“弱结构”，对政策执行的影响不强，往往需要通过形成一定的社会舆论，来影响政策执行。

网络结构类型的划分意味着一些群体被囊括其中，一些被排除在外。党和政府主导的“金字塔”型治理结构具有一定的封闭性，习惯采用“命令—服从”式政策运行方式，这有利于政令统一，降低政策成本与风险，但也限制了其他网络结构中的行动者（如学生和家长）进入，形成受益人缺席状态，出现结构性不公正和结构性堵塞问题。如在制定和执行职校生实习政策过程中，“主要是党和政府中的权力精英代替公众进行利益诉求，并通过组织机构层层向上传输，而不是由民众或利益集团直接向决策中枢输入要求”[16]。而学生作为政策主要目标群体和受益者，往往被排除在外，成为沉默群体，只能被动接受政策。在职校生实习过程中，学生权益受损时，由于利益表达渠道不畅，要么选择沉默，要么诉诸“闹”、网络曝光，甚至是以死抗争等“极端”手段，引发社会舆论，促使解决问题。另外，网络封闭易导致结构性堵塞，出现信息鸿沟，决策者很难获取下层目标群体的政策反馈信息，无法掌握政策执行的真实情况，增加政策执行困难。更为可怕的影响是，由于长期信息资源不对称，边缘行动者处于失语状态，其参与能力得不到提高，久而久之就会丧失对政策的信任，加剧结构失衡，导致政策执行失败。

（三）微观互动不足引发执行阻滞

1.纵向衔接不畅导致政策执行低效

第一，宏观政策不完善。理想化的政策是职校生实习政策有效执行的前提条件，但我国职校生实习政策存在一定瑕疵。如在《实习规定》文本表述中，既有“原则上”“一般应有”“有关部门”等软性、模糊规定，也有“应当会同有关部门”“按照国家有关规定”“职业学校和实习单位应当妥善做好救治和善后工作”等说法，容易引起政策行动者的困惑、误解和分歧，造成执行主体不明、职责不清。

第二，配套政策衔接不到位。宏观政策必须由基层因地制宜，转化为操作性政策，才能发挥其指导实践功用。但有些地方政府象征性地执行政策，并没有将宏观政策及时转化为地方政策。如2021年新修订的《实习规定》要求各省结合实际制定实施细则或管理制度，至今地方规定的出台情况仍差强人意。2022年5月24日，在北大法宝的“地方法规”中，以“职业学校学生实习”为主题进行搜索，获取18个省的职校生实习管理规定，仅有海南、辽宁、山西、黑龙江四省，按照2021年的《实习规定》制定了地方规定，其他大多数省份并未细化出台新的地方规定，只是简单转发中央政策，重申已有要求，给下级执行带来困惑和违规操作空间。

第三，府际网络变通执行中央政策。韦伯认为，科层制组织具有一种演化成以自我生存为目标的生命体的倾向，而不是致力于实现组织设计的最初理性目标[17]。政策社群制定职校生实习政策的直接目的是维护学生、学校和实习单位合法权益；最终目的是立德树人、协同育人，提高技术技能人才培养质量，维护和实现社会整体利益。地方政府执行政策时既要与政策社群保持一致，还要兼顾地区利益。在具备弹性操作空间的情况下，地方政府往往采取降低执行力度，增添或夹带地方利益变通执行上级政策。曾经有一些地方政府为保证大型企业落户地方，促进当地经济发展，利用组织权威强制要求当地数万名职校生到指定公司实习[18]。虽然有助于解决企业员工荒，促进当地经济发展，但也损害了实习学生的合法权益。

2.部际协同不强导致集体行动困境

在复杂执行环境中实现目标一致非常困难，尤其是在一个层级结构复杂、横向主体多元的国家政策体系中，多级政府设置下的执行比在单一线性项目中的执行更棘手[19]。因此，部门协同能力也决定着执行成败。职校生实习政策执行属于跨界行动，需要跨层级和跨部门协同配合。但在现实中，一些部门在执行实习政策过程中，往往从自身利益出发，重部署而轻落实，协同意识不强，导致管理流于形式。如某省在处理以学生实习之名拿回扣的系统性腐败案件中指出，“省教育行政部门重在发文，靠前指挥不够，过程督查、追责问责不够；市州教育行政部门重在上传下达，区县教育行政部门管理责任落实不到位，以致多数中职学校的管理流于形式”[20]。

横向的平级部门之间缺乏有效协同。在现行条块分割的教育管理体制下，多头管理、各自为政、职能交叉等问题长期存在，平级政府机构间不具有管辖关系，多部门协同往往变成牵头部门的“独角戏”。如《实习规定》要求教育主管部门负责统筹指导职校生实习工作，与有关部门共同落实管理工作，但是教育行政部门对技校和企业不具有管理权，无法对其进行监管。在教育部有关违规实习的通报中，被通报者中职业院校居多，而鲜有企业等实习单位。这在2021年的《实习规定》中得到纠正，在原先的五部门基础上增加了工信部、市场监管、国资委三个部门，变为八部门，以此加强对企业的管理。

两地政府合作不足。异地实习已成常态，跨地区合作管理实习问题成为重要议题。如《实习规定》要求建立跨省实习常态化协同机制。但是现实中，两地政府在这方面的合作明显不足，很多省份的实习管理文件中并没有对异地实习作出具体规定，在媒体上也鲜有跨省、跨地区实习问题合作的报道。

3.利益冲突导致生产者网络参与动力不足

第一，府际网络政策支持乏力制约了企业参与积极性。府际网络要求生产者网络积极参与职校生实习，履行社会责任，在政策支持上相对乏力。如《职业学校校企合作促进办法》《实习规定》均要求地方财政部门对接收学生实习、校企合作成效显著的企业，给予政策和税收优惠。但这些政策红利却难以落地。如2019年度国家审计局审计工作报告中指出，“有2个省分配16.23亿元职业教育经费时，未按要求向先进制造业等急需特需专业或贫困地区倾斜；39个职业教育、产教融合等项目未按期开（完）工”[21]。企业无法享受到政策红利。“减免税收的政策，其实（地方）政府根本没有执行。”[22]如此执行挫伤了企业等行动者的积极性，削弱了政策权威性，减损了政府公信力。

第二，生产者网络内部冲突，关系脆弱。生产者网络是职校生实习政策的具体执行者和资源提供者。在产教融合、校企合作的背景下，校企都是培养技术技能人才的育人主体，但也存在着价值和利益冲突。职业院校遵循知识价值，以立德树人为己任，注重公益性，希望企业能够提供良好的实习资源，提高育人质量。而企业则受经济价值驱动，具有逐利性，更加关心经济效益，容易忽视社会责任，与教育的公益性相背离。在自由开放的市场经济背景下，接受职校生实习不是企业的法定义务，在灵活的劳动用工制度以及成本分担和利益补偿机制缺失的情况下，企业用工更倾向于“搭便车”，去“挖人才”而不愿意培养人才。在这种市场逻辑之下，校企合作成为一种基于交易成本的竞争性合作关系，容易形成“校热企冷”现象，甚至随时破裂。

3.合法权益受损失导致议题网络的政策抵制

“必需调动各个层次的人员。只有他们的决心、积极性和认可，才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”[23]职校生实习本质上是育人活动，职校生是直接获益者，其受益程度体现了政策执行效果。为保护职校实习生的合法权益，国家严禁以营利为目的违规组织实习，不得安排与专业无关的高强度、简单重复劳动，应给予适当实习报酬。但现实中，一些组织和个人往往是从自身经济利益出发，“真合作、假培养”，让学生成为“廉价劳动力”和“谋利工具”，实习乱象频出。“同工不同酬”，约80%的学生实习工资为单位试用期员工工资的40%～60%，其中，13%的学生工资不到试用期员工工资的40%[24]。2021年5月6日央广网了曝光了江苏某技师学院与中介合作收取人头费。如此执行，严重违背了我国职业教育宗旨和职校生实习政策初衷，学生对实习政策的认同度不断降低；越来越多的职校生将职校视作“升本”的跳板。“中职学生认为需要进入高校学习的达84.31%，部分地区高达90%以上；高职学生选择希望继续升入高校学习的占67.33%。”[25]在实习中有的学生“消极怠工”，或者“不辞而别”直接逃离。这些现象正体现着“囚徒困境”：学生抱怨实习苦累，待遇低，学不到东西，逃避实习；企业抱怨学生不能给企业创造效益，接受学生实习积极性不高；学校则抱怨找不到合适的合作企业，让实习流于形式。长此以往，又进一步加剧了职校招生难、学生就业难和企业用工荒，陷入恶性循环。

五、职校生实习政策执行困境的化解之策

（一）多维支持，营造良好的政策环境

1.转变观念，提高公众认同

提高职业教育社会认同，消除职业教育偏见，形成共识是当务之急。第一，形成价值共识。在全面加强党对教育工作的领导，党管办学方向的政治生态下，职校生实习的价值取向必然是坚持党的领导，坚持立德树人、德技并修，促进学生全面发展，以此作为行动共识和方向指引。第二，建立深度学习机制。坚持正确舆论导向，深入宣传职校生实习的价值和意义，传播好经验、好做法，彰显正能量；坚持将工匠精神等优秀的传统文化、产业文化与实习实践相结合；通过教育名家讲座、家长会、入校入企宣传等多种途径，开展对话，增强对政策内容的理解，形成科学的职教观、就业观和成才观。

2.强化立法，健全法律体系

第一，将职校生实习纳入法律调整范疇，可将现有的部门规章或政策内容，如《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等上升为国家法律，依法明确实习各方责权利。第二，整合相关法律条文，实施局部创新。在校企合作语境下，职校实习生实际上具有“学生与准员工”的双重身份，如“德国和法国将顶岗实习学生视为一种特殊的劳动者，美国法将顶岗实习生认定为准劳动者。”[26]借此，我国可以赋予实习生“准劳动者”的法律身份，借鉴《劳动合同法》中劳务派遣的相关规定，确认实习生与实习单位之间的“准劳动法律关系”[27]，消除法律空白，切实维护实习学生的合法权益。

3.加大供给，提供资源保障

第一，加大政策供给，加快政策转化。针对实习学生的保险、实习报酬、安全保障等方面制定科学精准的政策，指导督促地方政府以及相关部门，因地制宜加快政策转化与传达，避免政策执行偏差，确保进退有度、灵活应变。第二，完善激励补偿机制，确保投入。加大对职校生实习的财政投入，成立由中央财政牵头，地方政府、职业院校和实习单位共担机制和职校生实习成本补偿机制，确保专款专用。对参与实习的（公办和民办）学生统一发放实习补贴，购买实习保险。表彰优秀组织和个人，让其切实享受到政策红利，充分调动其参与职校生实习的积极性、主动性和创造性。

（二）畅通言路，打造开放性网络

政策网络理论有助于打破封闭性网络结构，接纳多元的网络行动者、促进更广泛意义上的公众参与、冲击固有的利益链条、打破封闭的政策网络，有助于我国当前各种社会矛盾与社会紧张关系的化解[28]。

政策网络的开放程度越高，其行为主体互动就越频繁，政策执行成效就越好。但长期以来，“政府主导、精英参与”是我国职校生实习政策制定和执行的主要模式，公众参与度不高，容易导致职校生实习资源的供求失衡。

因此，在职校生实习政策执行过程中，首先在确保教育公共利益前提下，可以有序开放政府主导的封闭性结构，完善公众参与职校生实习机制，引导生产者网络、议题网络、专业网络中的多元主体合法、理性地有序参与职校生实习，让不同层级的行动者由边陲向核心移动，能够平等地表达自身的利益诉求及主张，实现公众参与的规范化、程序化和制度化，保障其知情权与参与权。其次，建立以公众需求为导向的双向对话机制，让参与职校生实习的行动者在公开、平等、理性对话基础上加深信任、达成共识。注重发挥公共信息的透明化与对称化优势：一是借助大众媒体、官方网站、政策解读、新闻发布会等多种形式，从上而下地及时公开有关职教实习信息，消解公众疑虑，消弭政策认知偏差；二是坚持问政于民，重视信息反馈。自下而上地多途径收集学校、企业、行业、教师、学生等群体和个人的政策反馈和公众舆情，及时调适职校生实习政策，确保政策能充分反映民意，构筑良性的公共信任关系。

（三）良性互动，构建实习共同体

作为一种跨“教育域”“职业域”“技术域”与“社会域”的教育类型，职业教育的供给主体和责任主体具有多样性，单一的以政府为供给和管理主体的模式已力不从心。因此，基于我国国情，构建以政府为主导的“政校企家”四位一体职校生实习共同体势在必行，一是厘清央地职责。政策社群除了加强对职校生实习政策的顶层设计，还要对地方的政策执行加以严格监管、科学评估，尊重基层的首创精神，充分吸收地方经验。府际网络应加强政策学习，准确把握政策精神和价值导向，提高政策执行力，结合地情、校情、厂情、学情、家情，出台配套政策，探索具有本地特色的职校生实习模式。二是建立协调机制。按照政策要求，建立职校生实习管理跨部门协调落实机制，由教育部门统筹指导，人社、工信和国资委、财政、应急管理、市场监管部门、银保监会等部门各负其责。建立问责机制，定期发布实习违规信息。三是发挥校企合力。作为职校生实习的中坚力量，校企双方应积极贯彻国家教育方针，共同加强学生思想道德教育，培养工匠精神。坚持校企共管，实施职校生实习工作全过程管理。遵守政策红线，打造安全的实习环境。建立信息化实习管理平台，形成规范的企业遴选机制，健全实习管理机构和管理队伍，全程指导学生实习，随时掌握情况，及时解决矛盾；加强学生安全教育培训，严格落实教育培训不过关不能上岗的规定。依法依规，签署三方实习协议，切实维护三方权益。四是重视弱势群体。学生是实习的重要主体，要重视学生及其家长的作用，提高他们对实习重要性的认识，实施科学引导，促其形成正确的成才观和就业观。学生及其家长也应主动学习相关政策法规，通过家长委员会、家长会、座谈会以及信息平台等载体，有效参与政策制定、学生实习事务管理，与校企共同做好学生实习管理工作，依法维护学生权益。实习学生也要遵守实习规定，按要求完成学习任务，依法依规反映或申诉不合理实习要求，切实维护自身合法权益。

六、结语

执行是政策的生命。我国职校生实习政策日趋规范，但政策执行困境严重影响了政策实效。政策网络理论对职校生实习政策执行困境具有较强的解释力。在政策网络视野中，职校生实习政策执行是一个由宏观环境、中观结构和微观要素组成的整体系统，也是一个多元主体之间交易、谈判和妥协的互动过程，其执行困境必定是多重因素共同影响的结果。

参 考 文 献

[1]教育部等八部门关于印发《职业学校学生实习管理规定》的通知[EB/OL].（2022-01-21）[2022-07-01].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/21/content_5669670.htm.

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The Dilemma and Solution of Vocational School Intership Policy Implementation from the Perspective of

Policy Network Theory

Liu Yinjing， Chen Qiuping

Abstract  The internship of vocational school students is related to the overall growth of students and social livelihood， to which should be paid more attention. However， the implementation of vocational school intership policy faces the dilemmas， restricting the policy effects. At present， the typical policy implementation network has formed. From the perspective of policy implementation network theory， there are five types of policy network and three dilemmas， which are the imperfect macro environment restricting the implementation， the closed medio structure resulting in the“absence”of beneficiaries， and lack of micro interaction leading to the execution block. Finally， the solution is put forward： provide multi-dimensional support to optimize the policy environment， offer the speaking right to build an open network; realize positive interaction to build a community of governance.

Key words  vocational schools; intership; policy implementation; policy network; governance community

Author  Liu Yinjing， doctoral candidate of College of Education Sciences of Yangzhou University， associate professor of Jiangsu Vocational College of Business （Yangzhou 225002）; Chen Qiuping， professor of College of Educational Sciences of Yangzhou University