打出图书政府采购工作的组合拳

肖君

图书政府采购是加强图书馆馆藏资源建设的重要途径，对图书馆各项业务工作的顺利进行有着至关重要的意义。随着馆藏建设的发展以及政府采购改革的深入，图书馆需要结合图书政府采购的实际情况，充分重视采购工作中面临的问题，不断完善优化图书采购管理体系。

政府采购是加强图书馆馆藏资源建设的重要途径，图书文献在馆藏建设中占据着主要地位，因此图书政府采购工作在馆藏资源建设中发挥着重要的作用。近年来，随着图书市场及政府采购制度的发展变化，图书政府采购工作中存在诸多问题。现主要针对图书政府采购工作中的实际情况及问题进行论述，并就如何优化工作提出针对性对策。

图书政府采购现状

图书政府采购市场

随着经济发展与图书资源建设需求的提升，我国各类型图书馆的数量不断增长，人均藏书占用量相对不足，对图书的采购需求也在不断攀升。在图书政府采购活动中，图书馆是图书政府采购最主要的采购人。《中国统计年鉴》显示，2021年全国公共图书馆数量共计3215所，公共图书馆总藏量为126178万册，人均拥有公共图书馆藏量0.89册。近年来，国内纸本图书市场供应量稳中有降，图书价格逐渐增长，电子图书收入增速明显。《中国出版年鉴》显示，2020年全国共出版新版图书21.4万种，较2019年降低5%；重印图书27.5万种，较2019年降低2.1%。数字出版收入达11781.7亿元，较2019年增长19.2%。

图书政府采购制度

政府采购制度是实施图书政府采购活动的政策要求与重要依据，图书政府采购活动必须严格按照政府采购制度的相关规定进行。自《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》颁布以来，我国政府采购制度不断更新且变化频繁，二十多年来先后发布了《中华人民共和国招标投标法实施条例》《政府采购非招标采购方式管理办法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购需求管理办法》《政府采购促进中小企业发展管理办法》等法律制度及一系列配套的通知规定，从而建立了较为完善的政府采购制度体系，为图书政府采购工作的实施提供了指导和保障。

图书采购发展趋势

信息技术的发展逐渐改变了读者获取图书馆文献资源的方式，数字资源的使用率大大提升，纸本资源与数字资源的采购比例也随之发生了变化。同时，图书馆行业正在努力构建智慧图书馆体系，通过阅览、采编等各环节的智慧化建设，不断提升图书馆服务管理水平，这也使得图书政府采购智慧化管理需求日益显现。

图书政府采购特点

图书馆的图书采购活动与一般意义上的图书采购存在较大差异。首先，此类政府采购项目在采购对象以及图书的采选等方面必须遵循系统性原则，以确保馆藏资源建设的连续性和相关性；其次，图书政府采购活动涉及众多环节，从采购预算编制到合同签订，再到合同履约，整个采购活动是一个完整的体系，活动中的各环节息息相关，从而保证了馆藏内容及结构的科学完整。

在图书政府采购活动中，图书种类丰富多样，各类图书的来源、渠道及图书价格亦变化多样。如何合理有效地配置采购资金，建立科学系统的馆藏结构，最大限度地提高图书资源利用率，增加经费预算及投入产出效益，是图书政府采购过程中需要解决的重要问题。

图书是信息传递的载体，随着时间的推移，其信息传递的价值逐渐减弱，大多数图书的利用率随着出版年限的增加而降低。政府采购活动则要求严格按照采购政策实施，且采购周期固定，政府采购通常使用公开招标采购方式，采购周期一般为两到三个月。在图书政府采购活动中，只有实现图书时效性与政府采购周期的有效配合，才能充分发挥图书采购的效用。

为满足馆藏建设及读者的需求，在图书政府采购活动开始前，首先需要对馆藏建设规划进行分析，充分调研图书市场，制定政府采购项目和采购需求，结合现行政府采购制度要求，选取恰当的采购方式，制定采购实施计划，然后才能开始进行政府采购活动。图书政府采购活动的采购流程涉及项目预算、需求调查、采购需求、采购实施计划、采购实施、合同签订、项目履约等环节。在图书政府采购活动中，图书馆行业情况、馆藏建设规划、读者需求、图书市场情况、政府采购制度等都是影响该项活动的重要因素。

图书政府采购存在的问题

图书购置经费不足

近年来，图书馆文献购置经费大幅削减，与此同时，图书市场中书刊价格不断上涨，各地图书馆新馆数量持续增长，对图书的整体需求不断攀升。购置经费缩减与图书需求上升的矛盾逐渐突显，不少图书馆不得不通过减少复本数量，甚至停订图书等方式来应对图书购置经费不足的困境。因此，图书购置经费不足为整个图书馆行业业务的平稳运行带来了很大的冲击。

图书采购需求不完善

采购需求是图书采购活动的重要依据，是实现政府采购活动效益的关键，而采购需求的制定既需要充分掌握政府采购的法律法规，又需要对图书馆行业情况有深入的了解。大多数图书馆政府采购需求由业务部门或采购代理机构进行编制。业务部门编制采购需求的人员一般受自身经验的限制，普遍存在政府采购类专业知识匮乏等情况，导致所编制的采购需求常存在各类问题，如超标准编制采购需求，采购需求不明确、缺乏合理性，甚至存在法律明令禁止的内容等。而采购代理机构虽然掌握了政府采购政策，却对图书馆行业现状了解得较少，所制定的采购需求常存在缺乏项目针对性，或是要点不全面等问题。政府采购需求科学性和合理性欠缺，使得政府采购活动中供应商出现无法准确了解采购人要求，无法正常参与投标，或是通过提高投标价格来防备不确定性風险而勉强投标，或是在未来采购执行过程中频繁进行合同变更等问题，从而导致妨碍有效竞争、增加交易成本、不利于项目采购履行等严重后果。

图书采购属性不清晰

政府采购项目的属性一般指其所属的货物、服务、工程类别，是决定采购项目实施的重要内容，采购人需要根据项目情况，细化到《政府采购品目分类目录》的具体采购品目。采购项目属性的选择，与政府采购预算、采购频率、采购需求、中小企业优惠政策等密切相关，所确认的项目属性在整个图书政府采购过程中一般不可进行变更。

图书政府采购项目的对象为图书，在实际操作中，该类采购活动大多选择货物类作为项目属性，采购品目为“A04010000图书”，但在图书政府采购过程中我们发现，图书类项目并不能简单等同于一般的货物项目。货物类政府采购项目需要明确核心产品，在采购需求中需要有明确的产品清单，而图书政府采购项目在采购时往往没有明确的图书清单，需要在供应商确定后，由供应商根据图书馆要求提供书目目录，图书馆通过目录确认所需采购的图书，并分品种、分批次进行采购。

图书的生产者为出版机构，国内外的出版机构数量众多。庞大的出版群体意味着图书馆若采用直接从出版机构订购图书的方式，会极大地占用采购人力成本及沟通成本等。图书政府采购长期以来所形成的供给渠道为出版社、经销商或代理商、图书馆的模式。经销商或代理商已经成为各图书馆进行图书政府采购活动的主要供应商，其在向各图书馆提供图书的同时，也提供书目报道、图书加工等系列服务。考虑到以上原因，部分图书政府采购活动将该项目属性定义为服务类，采购品目为“C23130400文化、体育用品和器材批发服务”。因此，图书政府采购项目属性的选择并不十分清晰，这往往给图书采购造成了选择困难。

图书采购方式单一

图书采购应该坚持以用户需求为导向，充分考虑其科学价值、现实价值和参考价值，充分考虑学科、语种、层次、类型与载体结构等特点，构建内容连续完整、体系结构合理完善、资源丰富多元的馆藏体系，兼顾地方特色、学科特色及馆藏特色建设。而图书政府采购实践尚缺乏经验，在图书馆政府采购活动中，普遍存在片面强调竞争性，重视公开招标等采购方式，以保证流程符合法律法规为首要任务，忽略采购实际效果等问题。公开招标方式不能兼顾纸本图书与电子图书、中文图书与外文图书、新书与旧书等的不同需求，也不能适用于所有类别图书。随着政府采购不再一味强调公开招标，而是倡导多种采购方式的发展趋势，如何在公开招标、竞争性磋商、单一来源等方式中选择合适的采购方式，也将逐渐成为图书政府采购所面临的问题。

图书政府采购优化建议

开展图书采购分类分包，加强采购精细化管理

面对购书经费不足及采购属性、采购方式的选择等众多问题，原有图书政府采购粗放型的管理模式已经难以满足采购的要求。图书政府采购从预算填报甚至更前置的阶段，就需要依据图书情况进行细致的分类分包，不断推进图书政府采购的精细化管理，这样做一方面有利于进行图书采购属性及采购方式的选择，另一方面也是落实图书政府采购中小企业发展政策的实际操作需要。图书分类分包应该分步进行，实行先分类后分包。图书分类是指根据图书特点、项目金额、图书清单情况等要素区分哪些图书适合进行政府采购。对于适用于政府采购的图书可以根据其供应渠道等因素，区分哪些图书可以进行公开招标，哪些进行竞争性谈判或竞争性磋商，哪些进行单一来源采购；对于图书清单明确的图书可以按照货物类项目进行采购，而对于没有图书清单的图书可以作为服务类项目进行采购。在对图书进行分类后，对于适用于政府采购的图书，进一步按照采购金额、出版机构、出版地区、学科、语种等采购需要进行精细分包。分包的划分需要确保图书的连续完整，促进供应商的良性竞争，节约经费并兼顾采购的顺利实施。

建立采购需求标准化，规范图书政府采购活动

图书采购需求是图书政府采购活动的源头，也是实施采购活动的基础，进行政府采购需求标准化建设，制定完整明确、科学合理的采购需求，是实现图书馆政府采购活动目标的重要途径。考虑到采购需求包含需求调查、采购需求及采购实施计划等方面，图书政府采购需求标准化建设应从采购需求、评审因素、合同文本这三个方面进行。以上三个方面相互影响，采购需求是建立评审因素的决定因素，评审因素要求采购需求细化量化，同时，采购需求是合同文本的主要内容，合同文本是对采购需求的规范和完善。图书采购需求包括供应商与出版机构或图書代理机构的合作情况、书目信息报道能力、图书资料的供货周期、退换货方案、供应商图书加工能力、网络技术支持、特色服务等方面。图书政府采购评审因素一般包含商务部分、价格部分及技术部分，其中商务部分应为考察供应商同类业绩、管理体系认证等客观展现企业实力的指标，价格部分应为考察供应商报价的指标，技术部分应为考察供应商合作经验、书目信息报道能力、图书供货方案、服务保障措施、售后服务等方面的指标。图书政府采购应根据不同图书类型制定合同标准文本，如中文图书、外文图书、电子图书等，合同文本应包含图书清单或要求、图书配送及交货要求、图书质量及验收、换书或退书、合同价款的结算与支付、违约责任、不可抗力及合同有效期、合同解除、争议解决、组成合同的文件及优先顺序、合同生效、补充条款等其他内容。

采取灵活的方式方法，提高图书采购绩效水平

1.采取恰当的采购频率

图书政府采购的整体流程所花费的时间一般较长，一年一招或一年多招势必会造成采购时间的占用拉长，图书购置实施时间压缩，使得经费执行过程出现问题。为解决此类问题，可以在全年图书采购前期对已分类的图书进行梳理整合，相同经费下相同或类似品目合并处理，做到货物类项目尽量避免一年多招，服务类项目如果满足需求相对固定、延续性且价格变化幅度小、年度预算能保障等条件，可以“一招三年”，以此来缩减采购频率及采购占用时长，为图书采购实施及经费执行预留更多的时间。

2.采取合适的项目属性

图书政府采购项目的采购对象一般既包括货物也包括服务，根据政府采购的相关规定，采购对象非单一，按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，则按照有利于采购项目实施的原则确定。因此，对于图书清单明确的图书采购项目，应该划分为货物类项目。而对于没有明确图书清单、无法确定核心产品的图书采购项目，建议划分为服务类项目，可以结合项目实际情况“一招三年”，也便于根据供应商企业类别进一步落实中小企业优惠政策。

3.采取适用的采购方式

公开招标的采购方式并不适用于所有的图书采购项目，在现有政府采购方式中，经过对各采购方式、采购周期、适用范围、特点等要素的综合考量，竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源等采购方式同样适用于不同类型的图书采购项目。对于不能确定详细规格或者具体要求的，或是数量事先不能确定以及不能计算出价格总额的图书项目，应当采取竞争性磋商或竞争性谈判的采购方式。对于只能从出版社直定或特殊渠道购买等供应商唯一的图书项目，应当采取单一来源的采购方式。对于公开招标后，投标或经评审实质性响应的供应商数量不足三家时，可以经财政部门审批后，由公开招标转变为其他采购方式。但需要注意的是，以上各类情况除公开招标后供应商数量不足的情况，其他适用条件的界定，如只能从唯一供应商处采购等，应当通过专家会议进行论证说明，才更加具有说服力。

综上所述，图书政府采购工作应该根据现阶段市场及政策的发展情况，结合图书采购的实际特点，对采购进行先分类后分包的精细化管理，建立采购需求标准化，并选取适当的采购频率、采购属性及采购方式，以不断提高图书政府采购工作水平。

（作者单位：国家图书馆）